李茂林

土地管理的焦點(diǎn)問題

李茂林

山東省東明縣國土資源局

我國土地實(shí)行社會(huì)主義公有制，包括全民所有制和農(nóng)民集體所有制兩種形式。作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)存在國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類型。土地征用是保證國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。土地征用是國家、集體、個(gè)人之間發(fā)生的因公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有的一種行政行為。

土地征用具有以下幾個(gè)法律特征：

一、土地征用應(yīng)當(dāng)以國家公共利益為目的

各國有關(guān)征用土地的概念和稱呼雖不完全相同，但是有一點(diǎn)是共同的，即征用的目的應(yīng)當(dāng)是公共利益的需要。不同的國家不同的時(shí)期對“公共利益”有不同的理解。一般來講，根據(jù)法律追求正義的價(jià)值取向，不能動(dòng)用國家公權(quán)為個(gè)別團(tuán)體或私人謀利。我國對公共利益的界定目前還比較原則，但是有關(guān)實(shí)施條例也不夠具體，至使征地權(quán)常常被擴(kuò)大話使用。

二、土地征用的主體必須是國家。

只有國家才能在國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，只有國家才能享有國家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非是國家，但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定的程序向土地機(jī)關(guān)提出用地申請，并在申請批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權(quán)。

三、土地征用是國家行政行為，具有強(qiáng)制性。

國家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲医ㄔO(shè)征用土地法律關(guān)系的主體--國家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。

四、征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件。

1．我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地征用的程序。

（1）征地方案的擬定。需要征地的市縣政府?dāng)M定有關(guān)農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地征地方案。用地單位向擬定機(jī)關(guān)所屬的土地行政主管部門報(bào)建設(shè)項(xiàng)目說明書和有關(guān)方案，有關(guān)行政主管部門認(rèn)為所報(bào)材料齊全、符合法定條件的，在5日內(nèi)上報(bào)本級政府審核。

（2）批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的審批。有關(guān)市縣政府對其審核同意的征地方案，連同其他有關(guān)材料，逐級上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的政府審批。

（3）批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的內(nèi)部批復(fù)。批準(zhǔn)征地的政府作出同意征地的決定的，直接行文或者由其土地行政主管部門代為行文向下一級政府作出內(nèi)部批復(fù)。

（4）征地決定的外部送達(dá)?！锻恋毓芾矸ā芳皩?shí)施條例規(guī)定，“征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征地用途、范圍、面積及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人口安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告?！?/p>

2．集體土地征用制度實(shí)施狀況。

（1）征用補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)不合理。據(jù)調(diào)查，在我國現(xiàn)有的征地中80%以上的征地都是基于商業(yè)利益需要，一塊農(nóng)地一旦被征用其市值就會(huì)上升幾十倍甚至百倍。而農(nóng)民所獲補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和，按規(guī)定最高不得超過土地被征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。由于我國特殊的國情，集體土地對農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征用是對集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。農(nóng)民失去土地后，征地補(bǔ)償收入就是他們的養(yǎng)老錢，但是他們目前所得這筆錢不足以承擔(dān)這樣的職責(zé)。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。

（2）土地征用程序不規(guī)范。我國土地征用的程序僅是針對土地的保護(hù)，沒有體現(xiàn)出對農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)，政府在征用農(nóng)村土地的方案做出后，由縣級以上政府予以公告并組織實(shí)施，土地征用方案和安置方案均在批準(zhǔn)之后才公告，這時(shí)農(nóng)民不管有任何理由，都不會(huì)影響征地方案的實(shí)施。

3．完善農(nóng)村土地征用制度的思考。

（1）完善立法，合理界定公共利益的范圍。既然“公共利益”是法定的行使征地權(quán)的前提條件，那么這一法定條件就必須明確而具體。因?yàn)椴煌娜藢Α肮怖妗笨梢宰鞒龈鞣N不同的解釋.對“公共利益”進(jìn)行擴(kuò)大化解釋，不僅可以使征地權(quán)力的行使名正言順，而且還可使部分單位和個(gè)人獲得可觀的利益，那么對“公共利益”擴(kuò)大化解釋就會(huì)繼續(xù)下去?！肮怖妗边@一本來旨在維護(hù)大多數(shù)人利益的立法規(guī)定，由于立法本身的漏洞卻成了少數(shù)人牟利的工具，因此法定條件應(yīng)當(dāng)具有特定性和唯一性。

（2）完善土地征用程序。土地征用程序是土地征用制度的重要組成部分，程序決定著結(jié)果是否公正，因此建立合理的征用程序是完善土地征用制度的重要措施。首先，應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立的機(jī)關(guān)對征用土地的用途和目的進(jìn)行審查和確定，防止土地征用權(quán)的濫用。其次，應(yīng)當(dāng)賦予土地權(quán)利人對土地征用的異議權(quán)，保證土地征用的公正性。土地征用具有強(qiáng)制性，國家行政機(jī)關(guān)有義務(wù)通知土地所有權(quán)人和土地他項(xiàng)權(quán)利人，并設(shè)定必要的公告期，當(dāng)相關(guān)利益人對土地征用的行政決定不服時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予原土地權(quán)利人對該土地征用的異議權(quán)。同時(shí)，還要增加聽證會(huì)制度。聽證會(huì)上應(yīng)當(dāng)充分聽取被征用人和厲害關(guān)系人的意見，使他們獲得表達(dá)意見的機(jī)會(huì)。