李娜

摘要：農(nóng)村地區(qū)的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題已成為解決“三農(nóng)“問題以及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)重要舉措，在我國農(nóng)村社會保障制度不健全，需保障對象較多的情況下，應(yīng)確認(rèn)和規(guī)范農(nóng)村社會保障的范圍和對象。相應(yīng)社會保障制度的建立健全，有助于土地承包經(jīng)營權(quán)順利流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)制度；對策

隨著我國城市化進(jìn)程的加快和人口的不斷增加，人地矛盾日益尖銳。如何解決農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營與農(nóng)戶分散經(jīng)營的矛盾，是農(nóng)村土地制度改革亟待解決的重大問題。2014年1月19日，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》。該意見明確指出我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正處在轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村改革發(fā)展面臨的環(huán)境更加復(fù)雜、困難挑戰(zhàn)增多。在市場經(jīng)濟(jì)條件，土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一種要素，只有同勞動力，資金，技術(shù)等生產(chǎn)要素一樣遵循效益原則進(jìn)行流動，才能實(shí)現(xiàn)要素間的優(yōu)化組合，實(shí)現(xiàn)土地的高效益利用。允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅有利于防止或者減少土地承包拋耕棄荒，而且有利于農(nóng)民優(yōu)化產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營。

從我國總體情況來看，土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制尚不健全，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)存在許多問題，如流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，土地供應(yīng)市場的國家壟斷，對集體土地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制等。迫切需要建立健全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的土地流轉(zhuǎn)法律制度。因此，對這一問題進(jìn)行深入的研究具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義，有利于充實(shí)、健全“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的法律制度。在此基礎(chǔ)上，本文采取理論結(jié)合實(shí)踐的方法，探討“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”法律制度中存在的一系列問題。

一、“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)法律制度現(xiàn)狀分析

在我國立法中，對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概念，并沒有明確規(guī)定，理論界也沒有統(tǒng)一的理解。有學(xué)者認(rèn)為：所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指的是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義，是指“擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，向相關(guān)的經(jīng)濟(jì)組織或其他個體農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓其土地經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)，也就是保留承包權(quán)的基礎(chǔ)上只轉(zhuǎn)讓使用權(quán)”。也有學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)的界定可采取區(qū)別定義的方式，即家庭承包中，土地承包經(jīng)營權(quán)可界定為物權(quán)，其經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是特指“土地承包經(jīng)營權(quán)人”向他人轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)或轉(zhuǎn)讓部分經(jīng)營權(quán)的行為；而其他承包方式中，土地承包經(jīng)營權(quán)可界定為債權(quán)，“土地承包經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)并未改變承包合同的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，也就是說承包人所轉(zhuǎn)讓的是全部或部分合同權(quán)利的行為。

關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)概念的其他論述還有很多，側(cè)重點(diǎn)各有不同，本研究所指的“土地承包經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)用于“土地承包經(jīng)營權(quán)”的物權(quán)屬性下，以土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用途不變?yōu)樵瓌t，土地作為一種物以特殊的方式融入市場，合理流通，土地承包經(jīng)營權(quán)人合法自愿將土地的占有、使用、收益的權(quán)利或部分權(quán)利從土地承包經(jīng)營權(quán)中暫時或永久分離出來，通過轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股等方式轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者。

二、農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)存在的問題

土地承包經(jīng)營權(quán)是現(xiàn)階段農(nóng)地使用相關(guān)法律制度的重點(diǎn)，對農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有關(guān)鍵性作用，為農(nóng)村生活與實(shí)際生產(chǎn)帶來了巨大變化。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制深化改革的環(huán)境下，進(jìn)一步暴露了“土地承包經(jīng)營制度”的一些不足，并且對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面的影響。

現(xiàn)行的“土地承包經(jīng)營制度”內(nèi)容空泛、滯后，不適應(yīng)當(dāng)前社會的發(fā)展。由于“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”是自下向上的改革，在法律制度的實(shí)際執(zhí)行過程中，往往需要借助于政府部分出臺的相關(guān)措施、政策起到關(guān)鍵性的推動作用。政府的引導(dǎo)在其中是直接的動力。相反，在規(guī)范基層農(nóng)村的改革與創(chuàng)新活動中，法律則顯得被動許多，致使帶有一定的滯后性。比如立法中就當(dāng)前全國各地農(nóng)地制度就缺乏系統(tǒng)的、規(guī)范性的規(guī)定。因而需要借助法律對各地的農(nóng)地制度創(chuàng)新改革成果進(jìn)行鞏固、總結(jié)，并實(shí)現(xiàn)立法上的統(tǒng)一。

現(xiàn)行的法律制度中，也未對“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”制度的內(nèi)容（即“農(nóng)業(yè)經(jīng)營”）給予實(shí)質(zhì)性的詳述。從字面理解，“農(nóng)業(yè)”有廣義和狹義的區(qū)別，狹義“農(nóng)業(yè)”是指畜牧養(yǎng)殖、植被栽培等生產(chǎn)活動；廣義“農(nóng)業(yè)”則涵蓋了畜牧業(yè)的牧和漁、林、農(nóng)副產(chǎn)業(yè)等生產(chǎn)行業(yè)。廣義上的“農(nóng)業(yè)”在我國法律文本或相關(guān)的學(xué)術(shù)著作使用更為廣泛；現(xiàn)實(shí)生活中，傳統(tǒng)的理解也適用于廣義的概念；在生產(chǎn)和生活實(shí)踐中，人們也接受并習(xí)慣運(yùn)用廣義的“農(nóng)業(yè)”概念。由此可見，廣義的概念更適應(yīng)我國當(dāng)前的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)格局，更加便于規(guī)范牧、林、漁、農(nóng)副產(chǎn)業(yè)等農(nóng)村生產(chǎn)行業(yè)、以及狹義“農(nóng)業(yè)”在土地問題上的使用制度。

《刑法》在列舉設(shè)定“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念的界定時，也不夠清晰?！睹穹ㄍ▌t》中第80條中第二款和第81條中第三款，對土地作為標(biāo)的和以草原、灘涂、森林、水面、山嶺、甚至荒地等自然資源作為標(biāo)的的“土地承包經(jīng)營權(quán)”進(jìn)行了規(guī)定。然而，立法中未就耕地與草地都屬于不同的土地自然形態(tài)進(jìn)行規(guī)定，使其成為與土地不在同一層面的概念。以上列舉的“土地承包經(jīng)營權(quán)”關(guān)系屬于“包含”與“被包含”關(guān)系，二者無法并列于立法條款中，否則便形成誤解，以為二者為并列關(guān)系的法律權(quán)利。比如，一些學(xué)者將二者從概念上分離開，后者被界定為德、法兩國《民法典》中的“用益權(quán)”。

雖然在全省上下共同努力下，土地流轉(zhuǎn)取得了一定的成績，也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但也存在著一定的困難和問題，需在下階段工作中得以提高和完善。目前主要有以下幾方面困難和問題。

（一）流轉(zhuǎn)成片難，影響了土地經(jīng)營的規(guī)模。

在土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施過程中，規(guī)模經(jīng)營的適度性與個別農(nóng)戶非自愿地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了突出的矛盾。農(nóng)戶承包田普遍存在面積小、分布不集中的特點(diǎn)，連片土地多為幾十戶甚至上百戶農(nóng)戶承包所有；而經(jīng)營大戶一旦需要連片注入土地時，只要連片土地承包戶中，有一戶表現(xiàn)不愿流出土地，就無法形成規(guī)模化的經(jīng)營，這樣就大大降低了整體耕作的效率，對經(jīng)營大戶的收益也產(chǎn)生了直接負(fù)面影響。

（二）流轉(zhuǎn)的立法不規(guī)范，經(jīng)常引起糾紛。

在農(nóng)村進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)多為“口頭協(xié)議”，普遍為非官方流轉(zhuǎn)，呈現(xiàn)極少簽訂合同或不經(jīng)過組織流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。即使簽訂了合同，也因內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn)、條款不明，導(dǎo)致無法對合同雙方起到應(yīng)有的法律約束作用。因此，流轉(zhuǎn)普遍存在手續(xù)不全、經(jīng)濟(jì)糾紛頻發(fā)的現(xiàn)象。

（三）涉及流轉(zhuǎn)事務(wù)的服務(wù)機(jī)構(gòu)不完善，流轉(zhuǎn)存在盲區(qū)。

土地流轉(zhuǎn)仍多為自發(fā)，大部分村鎮(zhèn)并未構(gòu)建行之有效的“土地承包經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)的相關(guān)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)，各村鎮(zhèn)未發(fā)揮出集體經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)勢，相應(yīng)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)也沒有形成規(guī)模，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的相應(yīng)信息來源不暢，供求雙方的信息無法及時成功對接，轉(zhuǎn)出土地的找不到承包方，而轉(zhuǎn)入需求又得不到滿足。

（四）農(nóng)民極少流出土地，客觀上阻礙了流轉(zhuǎn)發(fā)展的進(jìn)度。

農(nóng)民非自愿地流出土地，是阻礙流轉(zhuǎn)工作發(fā)展的關(guān)鍵因素。農(nóng)民視土地為生命的思想觀念仍然占有重要地位，大部分農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)中四分之三左右來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定的收入和對務(wù)工經(jīng)商萬一虧本則無路可退的窘境產(chǎn)生恐懼，使農(nóng)民更安于粗放經(jīng)營的現(xiàn)狀，寧愿拋荒承包地，亦不愿將其流轉(zhuǎn)。這一點(diǎn)在我國取消農(nóng)業(yè)稅改為“種糧補(bǔ)貼”后更為突出。很多農(nóng)民將之前私下轉(zhuǎn)讓的土地收了回來。而農(nóng)民對征用土地的收益期望值偏高，害怕失去土地征用的補(bǔ)償權(quán)益，也是導(dǎo)致土地較少流出的關(guān)鍵。

三、關(guān)于農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)問題的幾點(diǎn)建議

按照發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，培育土地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，完善制度保障、政策扶持和組織領(lǐng)導(dǎo)體系，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)戶把土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主體發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，并根據(jù)農(nóng)業(yè)部關(guān)于切實(shí)做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作保證土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行的通知我們主要應(yīng)該做以下幾方面工作：

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（一）應(yīng)抓土地承包以來的遺留問題，為有效土地流轉(zhuǎn)打下基礎(chǔ)。

應(yīng)具體開展的工作：一是對土地承包的掃尾。組織力量掃尾，將承包經(jīng)營權(quán)落實(shí)到戶，并組織人員進(jìn)行督查。二是應(yīng)核發(fā)、變更、收回土地承包權(quán)證。對于沒有下發(fā)權(quán)證的應(yīng)督促及時發(fā)放到戶；地證不相符的應(yīng)加以變更；有證無地的應(yīng)收回注銷；遺失、污損、毀壞的應(yīng)予以補(bǔ)辦。在原有未完成的土地承包的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過這次督查驗(yàn)收來解決合同簽訂和權(quán)證發(fā)放，變更多本權(quán)證。權(quán)證發(fā)放率和合同簽訂率至少應(yīng)分別達(dá)99.7%和99.8%，為開展土地流轉(zhuǎn)提供了有力的支持。

（二）應(yīng)抓土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)研，為開展流轉(zhuǎn)摸清家底。

根據(jù)臺農(nóng)（2008）51號文件開展土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)研的要求，應(yīng)組織相關(guān)業(yè)務(wù)人員在上報調(diào)查表的基礎(chǔ)上，實(shí)地去各市鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行調(diào)研，分別按流轉(zhuǎn)方法、流轉(zhuǎn)對象、流轉(zhuǎn)時間、流轉(zhuǎn)形式、實(shí)行規(guī)模經(jīng)營的面積等幾方面進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)查，并應(yīng)對流轉(zhuǎn)典型規(guī)模經(jīng)營的合作社、種養(yǎng)植大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)情況等進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)查，詢問流轉(zhuǎn)過程中遇到的難點(diǎn)問題流轉(zhuǎn)提出意見和建議，并形成調(diào)研報告。通過調(diào)研，總結(jié)出土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，特點(diǎn)和存在問題，這可以為以后開展流轉(zhuǎn)工作奠定了基礎(chǔ)。

（三）抓土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織的探索，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)建平臺。

應(yīng)該通過近年來對流轉(zhuǎn)服務(wù)組織的探索，結(jié)合流轉(zhuǎn)調(diào)研的結(jié)果，并組織相關(guān)人員到流轉(zhuǎn)較好的地方流轉(zhuǎn)服務(wù)中心考察取經(jīng)。通過這些舉措，土地流轉(zhuǎn)工作可以從自發(fā)的無形市場向有序的有形市場的轉(zhuǎn)變。可以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)向有序的方向發(fā)展。

（四）應(yīng)該抓緊土地流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范，為土地流轉(zhuǎn)提供實(shí)質(zhì)上的保障。

針對以前由于自發(fā)流轉(zhuǎn)為主造成合同不統(tǒng)一，不規(guī)范現(xiàn)象的普遍存在，和導(dǎo)致矛盾糾紛頻繁出現(xiàn)，這些嚴(yán)重地影響了土地流轉(zhuǎn)的正常開展，且損害了流入戶的根本利益。因此，政府應(yīng)統(tǒng)一制定并印發(fā)流轉(zhuǎn)合同，免費(fèi)下放到各鎮(zhèn)（街道）提供服務(wù)。明確流入戶和流出戶的權(quán)利和義務(wù)，保護(hù)流入和流出戶的權(quán)益，為減少不必要的糾紛將會日益發(fā)揮。

（五）嚴(yán)格抓土地流轉(zhuǎn)實(shí)施意見的制定，為土地流轉(zhuǎn)提供政策的支持。

應(yīng)該專門組織人員在調(diào)研的基礎(chǔ)上，參照各地制定的實(shí)施意見，結(jié)合路橋自身特點(diǎn)，經(jīng)過反復(fù)討論和修改，并經(jīng)上級農(nóng)經(jīng)部門指導(dǎo)和征求有關(guān)部門意見，出臺實(shí)施意見條件基本成熟。因此，建議區(qū)政府在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)以文件形式下發(fā)。

（六）抓土地承包糾紛的調(diào)處，為開展土地流轉(zhuǎn)工掃清了障礙。

土地在流轉(zhuǎn)必然會出現(xiàn)各種各樣的糾紛問題，糾紛及時有效的解決是促進(jìn)土地正常流轉(zhuǎn)的保障。按照“依法辦事，公平處置”的原則，盡量使上訪戶怨憤而來，滿意而歸。下階段打算進(jìn)步建立和健全土地仲裁機(jī)構(gòu)，及時有效地解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種問題，做到有法可依，依法行政，保障土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定進(jìn)行。

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課題來源：本文系2014年山東省法學(xué)會課題“山東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：SLS2014G47）的成果。

（作者單位：山東女子學(xué)院，山東 濟(jì)南 250300）

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