，

(1.上海泓源建筑工程技術(shù)有限公司， 上海 200232； 2.上海市水務(wù)局， 上海 200050)

水務(wù)行政許可批后監(jiān)管工作機(jī)制研究與實(shí)踐

徐立猛1，林勁松2

(1.上海泓源建筑工程技術(shù)有限公司， 上海 200232； 2.上海市水務(wù)局， 上海 200050)

本文分析了國(guó)內(nèi)外建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管的現(xiàn)狀,對(duì)批后監(jiān)管工作機(jī)制進(jìn)行研究，在總結(jié)近兩年上海市多個(gè)水務(wù)行政許可批后監(jiān)管項(xiàng)目實(shí)踐的基礎(chǔ)上,針對(duì)水務(wù)行政許可批后監(jiān)管，在工作機(jī)制和具體實(shí)踐方面提出了一些思路和方法。

行政許可； 批后監(jiān)管； 第三方檢測(cè)； 動(dòng)態(tài)監(jiān)管

所謂行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為[1]。行政許可作為一種行政管理制度，是行政機(jī)關(guān)在管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)中的一種事先控制手段，通常稱其為“行政審批”。

近年來(lái)，我國(guó)水利建設(shè)項(xiàng)目重大事故屢屢發(fā)生，不僅嚴(yán)重威脅了人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，也造成了十分惡劣的社會(huì)影響。究其原因，與忽視行政審批許可后的監(jiān)管密切相關(guān)。“重事前許可、輕批后監(jiān)管”，“只許可、不監(jiān)管”，使行政許可失去其應(yīng)有意義，增加市場(chǎng)的混亂和無(wú)序，甚至?xí)L(zhǎng)各種違法犯罪行為的發(fā)生。因此，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可事項(xiàng)的批后有效監(jiān)管勢(shì)在必行。

如何建立起一套行之有效的，且適合上海市的水務(wù)行政許可批后監(jiān)管工作機(jī)制，并無(wú)成例可循。為此，本文選取28項(xiàng)典型水務(wù)行政許可事項(xiàng)，結(jié)合目前國(guó)內(nèi)外建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，對(duì)上海市水務(wù)行政許可批后監(jiān)管工作機(jī)制進(jìn)行了探索與實(shí)踐，取得了較好的效果，并建立了一套行之有效的批后監(jiān)管工作機(jī)制，供同行參考。

1 國(guó)內(nèi)外建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 國(guó)外現(xiàn)狀

在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府對(duì)公共工程項(xiàng)目一般實(shí)施直接的監(jiān)督檢查。主要表現(xiàn)為：?在監(jiān)管體制上，實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)、專業(yè)專職的監(jiān)管制度。一是明確分工，分級(jí)監(jiān)管。二是建立專門機(jī)構(gòu)，實(shí)行專業(yè)化監(jiān)管；?在監(jiān)管方式方法上，以工程質(zhì)量和投資控制為重點(diǎn)，實(shí)行從項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、施工到后評(píng)價(jià)全過程、全方位的動(dòng)態(tài)監(jiān)管模式；?在有條件的情況下，建立相關(guān)的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和評(píng)價(jià)(評(píng)估)系統(tǒng)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和評(píng)價(jià)；?對(duì)項(xiàng)目參建單位及其人員的業(yè)績(jī)、信譽(yù)等實(shí)行動(dòng)態(tài)評(píng)分管理制度。

1.2 國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀

我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目已逐步實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌，實(shí)行了“項(xiàng)目法人責(zé)任制”、“招標(biāo)投標(biāo)制”、“工程監(jiān)理制”和“合同管理制”的四位一體管理機(jī)制。工程建設(shè)項(xiàng)目大致可分為政府投資項(xiàng)目和非政府投資項(xiàng)目?jī)纱箢悺?/p>

對(duì)于政府投資項(xiàng)目來(lái)說，“四制”模式貫徹落實(shí)得比較好，但在管理中也存在不少問題，主要表現(xiàn)在：?執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)制度不嚴(yán)格，致使變相分解招標(biāo)、串標(biāo)等現(xiàn)象嚴(yán)重；?工程監(jiān)理制的作用難以有效發(fā)揮，監(jiān)理未盡其責(zé)，流于形式；?合同管理中對(duì)工程設(shè)計(jì)變更不能嚴(yán)加控制，導(dǎo)致施工單位為賺取高額利潤(rùn)而頻繁進(jìn)行工程變更，即使后來(lái)引入“代建制”模式，在保證工程質(zhì)量方面也還是存在一定問題。而對(duì)于非政府投資項(xiàng)目來(lái)說，政府主要從環(huán)境保護(hù)、土地使用、資源利用、保障公共利益等方面進(jìn)行審核，其他方面不過多干預(yù)，無(wú)形中助長(zhǎng)了企業(yè)在工程建設(shè)中過分追求賺取高額利潤(rùn)，存在的問題比政府投資項(xiàng)目要嚴(yán)重得多。

2 批后監(jiān)管工作機(jī)制研究與實(shí)踐

2.1 目的和必要性

十八大報(bào)告中明確提出“深化行政審批制度改革”，要求逐漸減少行政審批項(xiàng)目。但簡(jiǎn)政放權(quán)并不是讓政府當(dāng)“甩手掌柜”，而是要在放權(quán)的同時(shí)，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，既防止放不到位，又防止出現(xiàn)監(jiān)管真空。近幾年來(lái)，隨著上海市的快速發(fā)展，各項(xiàng)基礎(chǔ)配套工程的建設(shè)進(jìn)程也逐年加快，而水利工程建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量隨之逐年增加，且項(xiàng)目種類較多，有的工程具有很強(qiáng)的專業(yè)性。

為做好水務(wù)行政審批項(xiàng)目貫徹和落實(shí)，切實(shí)加強(qiáng)水務(wù)行政許可批后監(jiān)管項(xiàng)目的管理，防止出現(xiàn)項(xiàng)目監(jiān)管脫節(jié)，自2012年起，引入第三方檢測(cè)機(jī)制對(duì)上海市部分具有代表性的水務(wù)行政許可事項(xiàng)(水利)項(xiàng)目進(jìn)行批后監(jiān)管工作。

2.2 機(jī)制研究與實(shí)踐

2.2.1 選取多樣化的監(jiān)管項(xiàng)目，力求代表上海市水務(wù)行政許可事項(xiàng)整體實(shí)施情況

為力求展示整個(gè)上海市水務(wù)行政許可事項(xiàng)的項(xiàng)目實(shí)施情況，共挑選具有代表性的批后監(jiān)管項(xiàng)目28個(gè)(其中2012年17個(gè)，2013年11個(gè))。項(xiàng)目范圍涉及上海市13個(gè)區(qū)(縣)，項(xiàng)目類型包括橋梁新建、改建和擴(kuò)建工程，燃?xì)狻⒐┧肮峁芫€橋建設(shè)工程，防汛墻及護(hù)岸改建、沉降及水平位移測(cè)量工程，河道改造、綜合整治工程，新增排放口工程等。

監(jiān)管內(nèi)容主要包括：?對(duì)水務(wù)建設(shè)工程行政許可項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行批后監(jiān)管，通過現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量核實(shí)項(xiàng)目的進(jìn)度、工程相關(guān)技術(shù)參數(shù)(橋梁或管道的跨徑、梁底標(biāo)高、穿越深度和管徑等)；?核查建設(shè)項(xiàng)目對(duì)周邊水務(wù)設(shè)施的影響情況，包括防汛墻的沉降值、位移值等測(cè)量工作；?核查批復(fù)相關(guān)要求落實(shí)情況(新開水面積、同步改造防汛墻范圍、高程等)。

2.2.2 選定定性與定量相結(jié)合的監(jiān)管方式，力求從不同角度反映項(xiàng)目建設(shè)情況

為克服只進(jìn)行定性查看的弊端，選定定性與定量相結(jié)合的監(jiān)管方式，采用現(xiàn)場(chǎng)檢查、影像拍攝、精密儀器測(cè)量、內(nèi)業(yè)繪圖、量算比對(duì)等多種形式，力求從不同角度反映項(xiàng)目的建設(shè)情況，并做到監(jiān)管工作各個(gè)環(huán)節(jié)有理有據(jù)。

通過定性與定量相結(jié)合的監(jiān)管方式和上述多種形式的監(jiān)管，累計(jì)共施測(cè)GPS控制點(diǎn)84個(gè)，尺寸、標(biāo)高等檢測(cè)點(diǎn)3037點(diǎn)次，CAD平面圖和剖面圖135張，數(shù)碼照片842張，攝像資料53M，調(diào)閱卷宗28卷，復(fù)印圖紙資料67份，形成各項(xiàng)目分報(bào)告26冊(cè)，項(xiàng)目總報(bào)告2套，從不同角度對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行了有力監(jiān)管。

2.2.3 選擇專業(yè)規(guī)范化的監(jiān)管隊(duì)伍，確保檢測(cè)數(shù)據(jù)客觀準(zhǔn)確

“徒法不能以自行”。批后監(jiān)管隊(duì)伍素質(zhì)的高低，將直接影響檢測(cè)成果的公正性和權(quán)威性。因此，批后監(jiān)管隊(duì)伍的選擇在整個(gè)監(jiān)管過程中是一個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。

我國(guó)水利工程檢測(cè)行業(yè)一直以來(lái)都是作為水利工程行業(yè)的附屬部分，具有政策指導(dǎo)性強(qiáng)、地域限制、技術(shù)門檻不高等特點(diǎn)。而工程檢測(cè)單位一直按照附屬于本行業(yè)母體的部門形式進(jìn)行運(yùn)作，還沒有形成獨(dú)立的企業(yè)運(yùn)作的理念模式。目前許多工程檢測(cè)單位因經(jīng)濟(jì)因素缺乏誠(chéng)信和信譽(yù)，造成了水利工程檢測(cè)市場(chǎng)的混亂局面[3]。

為此，有關(guān)部門應(yīng)在批后監(jiān)管隊(duì)伍的選擇上提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，選擇同時(shí)具有測(cè)繪類資質(zhì)、水利工程檢測(cè)類資質(zhì)、通過CMA計(jì)量認(rèn)證、有水利工程質(zhì)量檢測(cè)員上崗證書和具有相關(guān)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)等條件的第三方專業(yè)檢測(cè)隊(duì)伍，確保檢測(cè)數(shù)據(jù)的公正、客觀和準(zhǔn)確。

2.2.4 選用適用的質(zhì)量評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，確保監(jiān)管結(jié)論恰當(dāng)有效

目前水利行業(yè)和地方規(guī)范版本較多，有些還是2000年以前編制，未能做到及時(shí)更新和修訂。且此次批后監(jiān)管涉及項(xiàng)目較多，一本規(guī)范無(wú)法滿足工作要求。為此，在控制測(cè)量方面選擇《工程測(cè)量規(guī)范》(GB 50026—2007)和《衛(wèi)星定位城市測(cè)量技術(shù)規(guī)范》(CJJ/T 73—2010)，質(zhì)量評(píng)判方面綜合選用上海市《水利工程施工質(zhì)量檢驗(yàn)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(DGJ 08—90—2000)、《水利水電工程施工質(zhì)量檢驗(yàn)與評(píng)定規(guī)程》(SL 176—2007)和《水運(yùn)工程質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)》(JTS 257—2008)。

考慮到工程的實(shí)際使用功能情況和已完工現(xiàn)狀，選定并形成了一套符合水務(wù)管理要求的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，確保監(jiān)管結(jié)論準(zhǔn)確有效。

2.2.5 二次復(fù)核機(jī)制的建立

為體現(xiàn)監(jiān)管復(fù)核結(jié)論的公平公正性，解決建設(shè)或施工單位提出的異議，特建立二次復(fù)核機(jī)制。首先對(duì)發(fā)現(xiàn)問題的項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)核確認(rèn)，在排除自身問題的情況下，將成果數(shù)據(jù)，然后通知建設(shè)方或施工方進(jìn)行確認(rèn)。

當(dāng)建設(shè)方或施工方對(duì)監(jiān)管復(fù)核成果數(shù)據(jù)存在異議時(shí)，陪同其再次赴現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行復(fù)核，接受其技術(shù)人員或外聘專業(yè)隊(duì)伍的現(xiàn)場(chǎng)比測(cè)，并形成二次復(fù)核成果資料，作為批后監(jiān)管質(zhì)量評(píng)判的證據(jù)。

3 監(jiān)管機(jī)制運(yùn)行結(jié)果分析

3.1 存在的主要問題

經(jīng)過2012年和2013年連續(xù)兩年的批后監(jiān)管工作發(fā)現(xiàn)，水務(wù)行政許可事項(xiàng)在批后建設(shè)過程中確實(shí)存在不少問題，甚至有些問題直接影響到工程的主體功能。針對(duì)抽檢完成的28個(gè)批后監(jiān)管項(xiàng)目，對(duì)存在的問題進(jìn)行了簡(jiǎn)單歸納和分類，主要包括4個(gè)方面：?項(xiàng)目未按期開工或改造；?項(xiàng)目未在批復(fù)要求時(shí)間內(nèi)完工；?項(xiàng)目建設(shè)擅自更改批復(fù)要求；?項(xiàng)目建設(shè)尺寸、高程等參數(shù)達(dá)不到批復(fù)要求。所占比例情況下圖1。

批后監(jiān)管項(xiàng)目存在主要問題分類圖

3.2 監(jiān)管取得的效果

通過兩年多的批后監(jiān)管工作機(jī)制運(yùn)行和項(xiàng)目實(shí)踐，水務(wù)行政許可事項(xiàng)(水利)項(xiàng)目批后監(jiān)管工作確實(shí)起到了一定的效果。如在2012年批后監(jiān)管抽檢項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)的“項(xiàng)目未按期開工或未改造問題”和“項(xiàng)目建設(shè)擅自更改批復(fù)要求問題”在2013年的抽檢項(xiàng)目中未再發(fā)生，且2013年存在問題項(xiàng)目的比例較2012年有所下降。

3.3 下一步監(jiān)管工作的重點(diǎn)

通過兩年多的批后監(jiān)管工作，水務(wù)行政許可項(xiàng)目在建設(shè)實(shí)施和質(zhì)量上有了一定的改進(jìn)和提高，但存在問題的項(xiàng)目占抽檢項(xiàng)目的比例仍然較大。甚至還有一些項(xiàng)目直接影響到工程主體功能的發(fā)揮和使用。

兩年的試點(diǎn)工作只能算剛剛開始，初步建立起來(lái)的批后監(jiān)管工作機(jī)制還有許多地方需要改進(jìn)和完善，同時(shí)，選取和采用的批后監(jiān)管項(xiàng)目評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，由于受到抽檢項(xiàng)目類型不一、內(nèi)容多樣的限制，還不能適用于整個(gè)上海市的批后監(jiān)管項(xiàng)目中。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

通過歷時(shí)兩年多的時(shí)間和28個(gè)具有代表性的水務(wù)行政許可批后監(jiān)管項(xiàng)目的實(shí)踐和探索，逐步建立了一套行之有效的批后監(jiān)管工作機(jī)制，并選定了一套工程項(xiàng)目質(zhì)量評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，起到了一定的批后監(jiān)管作用。

受時(shí)間短、選取項(xiàng)目類型和內(nèi)容偏少等因素影響，建立的批后監(jiān)管工作機(jī)制和工程項(xiàng)目的質(zhì)量評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)還有待細(xì)化完善和提高。同時(shí)，跟蹤監(jiān)管和批后整改情況還有待加強(qiáng)和落實(shí)。

4.2 建議

4.2.1 引入事前和事中監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移

工程建設(shè)項(xiàng)目具有不可逆性，而在批后監(jiān)管時(shí)絕大多數(shù)項(xiàng)目都已建好，若發(fā)現(xiàn)問題整改起來(lái)具有很大阻力和難度。因此，可考慮適當(dāng)引入事前和事中監(jiān)管，從設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵部位入手，采取定期檢查、不定期抽查和專項(xiàng)督查相結(jié)合的方式，盡量在工程建設(shè)前和建設(shè)過程中發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)整改。從而用較小的投入，既能保證建設(shè)項(xiàng)目的工程質(zhì)量，又可避免事后整改造成的不必要的損失。

4.2.2 嘗試建立批后監(jiān)管和評(píng)價(jià)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管

加強(qiáng)與委托方溝通交流，針對(duì)監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)反饋匯報(bào)，準(zhǔn)確地反映工程建設(shè)項(xiàng)目的完成情況和整改情況。同時(shí)嘗試借助信息網(wǎng)絡(luò)等手段，逐步建立批后監(jiān)管和評(píng)價(jià)系統(tǒng)平臺(tái)，最終實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

4.2.3 推進(jìn)協(xié)同批后監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)整改目標(biāo)

應(yīng)建立各管理部門的聯(lián)合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)行協(xié)同批后監(jiān)管，做到對(duì)項(xiàng)目整改的跟蹤監(jiān)管，以檢驗(yàn)項(xiàng)目整改是否達(dá)到要求。如果存在差矩，則需要采取進(jìn)一步措施，繼續(xù)整改，直至完全達(dá)到整改目標(biāo)為止。已成既定事實(shí)而無(wú)法達(dá)到整改目標(biāo)的項(xiàng)目，有關(guān)管理部門應(yīng)果斷處理相關(guān)責(zé)任人，以避免此類現(xiàn)象的再次發(fā)生。

4.2.4 引入第三方專業(yè)檢測(cè)隊(duì)伍，做到客觀公正

提高水利批后監(jiān)管行業(yè)準(zhǔn)入門檻，重點(diǎn)考慮和選擇具有測(cè)繪類資質(zhì)、水利工程量測(cè)類資質(zhì)和通過計(jì)量認(rèn)證的第三方專業(yè)檢測(cè)隊(duì)伍，確保檢測(cè)數(shù)據(jù)和監(jiān)管結(jié)論的客觀性、公正性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性。

[1] 烏云娜，黃勇.非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目協(xié)同監(jiān)管理論與方法[M].北京:電子工業(yè)出版社,2013.

[2] 李海萍.水利工程質(zhì)量檢測(cè)行業(yè)的現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策[J].黑龍江水利科技，2011(1)：177-178.

Research and Practice of Supervision Mechanism after Approval of Water Affairs Administrative Licensing

Xu Li-meng1, Lin Jing-song2

(1.ShanghaiHongyuanConstructionEngineeringTechnologyCo.,Ltd.,Shanghai200232;2.ShanghaiWaterSuppliesBureau,Shanghai200050)

This paper proposes some thoughts and methods in working mechanism and specific practices aiming at the supervision after approval of the administrative licensing by summing up the supervision projects after approval of Shanghai water affairs administrative licensing in recent two years.

Administrative licensing; supervision after approval; the third party’s testing; dynamic supervision

TV52

A

1005-4774(2014)10-0000-03