吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院

孔 薇

公共產(chǎn)品視閾下農(nóng)田水利設(shè)施供給的PFI模式研究*

吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院

孔 薇

我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)田水利設(shè)施供給嚴(yán)重不足，本文以發(fā)達(dá)國(guó)家公共產(chǎn)品新的供給方式PFI作為借鑒對(duì)象，探討其在我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施供給中實(shí)行的可行性。根據(jù)公共產(chǎn)品屬性劃定PFI模式在農(nóng)田水利設(shè)施中適用的領(lǐng)域，進(jìn)而構(gòu)建起農(nóng)戶(hù)參與的PFI項(xiàng)目運(yùn)行模式。同時(shí)制定、修訂相關(guān)法律來(lái)規(guī)范PFI模式的運(yùn)營(yíng)。再者出臺(tái)相關(guān)政策積極推動(dòng)民營(yíng)資本進(jìn)入公共設(shè)施領(lǐng)域。最后，以規(guī)范的操作流程和嚴(yán)格的監(jiān)督措施來(lái)保障PFI模式的成功應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)由私人來(lái)提供。

PFI模式；農(nóng)田水利設(shè)施；供給；水利投融資

一、PFI模式內(nèi)涵界定

PFI模式(Private Finance Initiative，簡(jiǎn)稱(chēng)PFI)是政府部門(mén)提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)時(shí)，為解決當(dāng)前財(cái)政資金短缺問(wèn)題，所采用的一種項(xiàng)目融資模式。政府部門(mén)僅限于政策計(jì)劃的擬定，對(duì)于項(xiàng)目完全實(shí)行開(kāi)放式管理，方案設(shè)計(jì)、資金融通、要素采購(gòu)、項(xiàng)目施工、運(yùn)營(yíng)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)在相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)間里全部交由民營(yíng)企業(yè)、民間資本來(lái)組織，充分發(fā)揮政府預(yù)算以外的優(yōu)勢(shì)。PFI模式強(qiáng)調(diào)投融資的策略，不僅僅針對(duì)于投資回報(bào)率高的項(xiàng)目，回報(bào)率低的項(xiàng)目也是其應(yīng)用領(lǐng)域，適用范圍非常廣泛。對(duì)于不同性質(zhì)的項(xiàng)目PFI模式可以區(qū)別操作，收益高的項(xiàng)目完全交由市場(chǎng)運(yùn)作，在合同期滿(mǎn)時(shí)民營(yíng)企業(yè)如未達(dá)到收益目標(biāo)可以繼續(xù)擁有或續(xù)租來(lái)獲得運(yùn)營(yíng)權(quán)利；受益高的項(xiàng)目在合同期滿(mǎn)時(shí)政府以協(xié)議價(jià)格進(jìn)行收回，民營(yíng)企業(yè)獲得成本補(bǔ)償和一定收益，政府部門(mén)獲得運(yùn)營(yíng)期間內(nèi)財(cái)政資金的貨幣時(shí)間價(jià)值和高質(zhì)量的公共服務(wù)。PFI模式的應(yīng)用，政府實(shí)現(xiàn)了公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的私人提供，極大促進(jìn)了效率的提升。

PFI模式優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在：第一，可以以更低的成本、更高的效率提供更優(yōu)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；第二，可以最大限度地調(diào)動(dòng)民間積極性，發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)專(zhuān)業(yè)化分工、現(xiàn)代化管理等方面的特長(zhǎng)；第三，可以避免公共部門(mén)職能上的越位，有效杜絕權(quán)力尋租，逐步實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放；第四，可以配合推進(jìn)公共部門(mén)市場(chǎng)化改革，政府更注重公共服務(wù)私人提供的質(zhì)量，而不是對(duì)公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)最終擁有的執(zhí)拗；第五，可以在一定程度上分擔(dān)公共部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)，減輕其項(xiàng)目超支、維護(hù)、低效運(yùn)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)。

二、我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施供給問(wèn)題分析

(一)農(nóng)田水利設(shè)施投資主體單一。

農(nóng)田水利設(shè)施就其正外部性的特點(diǎn)，政府應(yīng)承擔(dān)主要投資責(zé)任。如表1，2012年全社會(huì)水利固定資產(chǎn)投資中，政府投資占其資金總量的91.4%，占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。目前我國(guó)水利投資高度依賴(lài)于中央政府，一定程度上是中央政府主導(dǎo)型，2012年中央政府投資規(guī)模達(dá)到2133.5億元，占51.8%，*數(shù)據(jù)來(lái)源：《2012年全國(guó)水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中華人民共和國(guó)水利部網(wǎng)站http://www.mwr.gov.cn/。省級(jí)政府更多的是配套于中央投資的項(xiàng)目。企業(yè)、私人投資部分僅占其投資總額的2.5%，與2011年數(shù)據(jù)相比，企業(yè)、私人投資的比重下降幅度較大?？梢?jiàn)農(nóng)田水利投資責(zé)任主要集中于政府部門(mén)，政府投資占比較高，主體單一，金融機(jī)構(gòu)貸款、民間投資、利用外資部分占比不足。一方面符合公共部門(mén)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的事權(quán)責(zé)任劃分要求；另一方面也反映出市場(chǎng)當(dāng)中其他主體活躍程度弱化的問(wèn)題，引導(dǎo)民間資本投融資任重道遠(yuǎn)。

(二)農(nóng)田水利設(shè)施投入總量偏低。

通過(guò)梳理考察我國(guó)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的情況(見(jiàn)表2)，可以看到，從“一五”時(shí)期到“十一五”時(shí)期，這期間我國(guó)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的絕對(duì)量呈現(xiàn)出較明顯的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，就“十一五”期間與“十五”期間的比較來(lái)看，農(nóng)業(yè)基建投資翻了一番，投資總額突破1萬(wàn)億元。但相比于基本建設(shè)投資的其他領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)基建投資的相對(duì)量是比較低的，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資規(guī)模有限，農(nóng)田水利投資作為其中一項(xiàng)尤為匱乏?！鞍宋濉睍r(shí)期這項(xiàng)指標(biāo)最低，僅占總量的3%，“十一五”期間雖稍有改觀(guān)仍不及10%，水利基建投資的份額也就更為有限了。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資總量不足嚴(yán)重制約了農(nóng)田水利設(shè)施的綜合生產(chǎn)能力，沒(méi)辦法滿(mǎn)足水利基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的保障需求。

(三)農(nóng)田水利設(shè)施供給金融信貸配套欠缺。

財(cái)政投入占我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施資金供給的絕大部分，起著至關(guān)重要的作用。相比之下，水利投融資的體制沒(méi)有完全建立，社會(huì)資本沒(méi)能充分調(diào)動(dòng)，金融信貸在這方面的相關(guān)扶持政策又顯欠缺。就目前來(lái)看，中國(guó)人民銀行金融市場(chǎng)司對(duì)

表12007～2012年全社會(huì)水利固定資產(chǎn)投資來(lái)源及占比 億元

資料來(lái)源：2007～2012年全國(guó)水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)整理。

表2我國(guó)水利基本建設(shè)投資情況

資料來(lái)源：《中國(guó)農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)資料匯編:1949-2004》，《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒(2009)》，水利部歷年《中國(guó)水利公報(bào)》。

水利投融資平臺(tái)建設(shè)問(wèn)題是比較支持的，這對(duì)于充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資金投資水利建設(shè)是有利的。但銀監(jiān)會(huì)的相關(guān)司局出于控制地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，出臺(tái)了相關(guān)文件對(duì)融資平臺(tái)貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定和約束，*參見(jiàn)銀監(jiān)會(huì)：《關(guān)于切實(shí)做好2011年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作的通知》(銀監(jiān)發(fā)[2011]34號(hào)，2011年3月31日)、《關(guān)于地方政府融資平臺(tái)貸款監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的說(shuō)明》(銀監(jiān)辦發(fā)[2011]191號(hào)，2011年6月17日)，載于中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)官方網(wǎng)站。在一定程度上加大了地方水利融資的難度?？梢?jiàn)要從制度上、政策上引導(dǎo)社會(huì)資金投入水利建設(shè)，要多方配合搭建水利融資平臺(tái)，利用金融市場(chǎng)的作用，提高對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施供給力度，未來(lái)還要走很長(zhǎng)的一段路。

(四)新形勢(shì)下農(nóng)田水利設(shè)施供給壓力大。

近年來(lái)，自然氣候的挑戰(zhàn)越發(fā)嚴(yán)峻，生態(tài)環(huán)境建設(shè)要求越來(lái)越高，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的步伐不斷加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)地理、社會(huì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了深刻變化。新形勢(shì)對(duì)水利設(shè)施的供給提出了數(shù)量和質(zhì)量的要求。年久失修的農(nóng)田水利設(shè)施無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)階段的需求，水利設(shè)施抗災(zāi)能力較弱，供給壓力大。以吉林省豐滿(mǎn)水利設(shè)施的實(shí)地調(diào)研情況為例，豐滿(mǎn)水利設(shè)施于1937年4月正式開(kāi)工興建，1942年水庫(kù)蓄水，截至目前，豐滿(mǎn)大壩在不斷的加固與維護(hù)補(bǔ)強(qiáng)中運(yùn)行了70多年，雖然經(jīng)過(guò)多次續(xù)建、改造、擴(kuò)建，還是出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)。表3中列示了豐滿(mǎn)水利設(shè)施未來(lái)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和其發(fā)生的概率。

豐滿(mǎn)水利設(shè)施下游地區(qū)是吉林省優(yōu)良的農(nóng)產(chǎn)區(qū)，是國(guó)家商品糧基地，也是吉林省防洪的重點(diǎn)地區(qū)。如果豐滿(mǎn)水利設(shè)施存在的風(fēng)險(xiǎn)因素得不到徹底有效的控制，一旦發(fā)生潰壩等情況，損失將無(wú)法估量。如何改變現(xiàn)狀，避免風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，確保功能發(fā)揮，對(duì)現(xiàn)階段水利設(shè)施的供給提出了巨大挑戰(zhàn)。

表3豐滿(mǎn)大壩水利設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)因素一覽表

三、我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施供給選擇PFI模式的可行性分析

(一)選擇PFI模式的必要性——供給現(xiàn)狀與政策引導(dǎo)。

如前文所述，我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施資金供給一直以來(lái)以中央政府為主，有限的財(cái)政投入難以應(yīng)對(duì)農(nóng)田水利巨大的資金缺口，地方政府對(duì)于農(nóng)田水利設(shè)施的資金籌措也力不從心。在這樣的背景下，亟須探索多元化投資主體模式和公共產(chǎn)品供給的新思路，充分發(fā)揮私人資本在農(nóng)田水利設(shè)施中的作用，調(diào)動(dòng)民營(yíng)企業(yè)和農(nóng)民積極參與其中。近幾年，政府部門(mén)積極出臺(tái)政策加強(qiáng)引導(dǎo)，明確了民間資本允許進(jìn)入的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，農(nóng)田水利設(shè)施是其中重要的項(xiàng)目。

(二)選擇PFI模式的可能性——項(xiàng)目營(yíng)利與可操作。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，競(jìng)爭(zhēng)異常激烈，社會(huì)平均利潤(rùn)率的不斷下降及投資風(fēng)險(xiǎn)的加大，資本開(kāi)始尋求投資收益相對(duì)穩(wěn)定的行業(yè)，在這種情況下農(nóng)田水利就成了部分民間資本選擇的一個(gè)重要目標(biāo)。

考察農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目的盈利水平是民間資本進(jìn)入該領(lǐng)域的重要評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。以吉林省正在建設(shè)的大型水利樞紐工程調(diào)研情況為例：該項(xiàng)目考察投資的盈利水平，主要計(jì)算指標(biāo)為：項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率，財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值、投資回收期、投資利潤(rùn)率、投資利稅率、資本金利潤(rùn)率、企業(yè)資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率等指標(biāo)。計(jì)算公式：

1.財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率(FIRR)。

式中： FIRR——財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率(%)；

CI——現(xiàn)金流入量(萬(wàn)元)；

CO——現(xiàn)金流出量(萬(wàn)元)；

n——計(jì)算期(年)；

(CI-CO)t——第t年的凈現(xiàn)金流量。

2.財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值(FNPV)。

式中： FNPV——財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值；

ic——財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率。

3.投資回收期(Pt)。

式中：Pt——投資回收期。

通過(guò)工程概算可知，該水利樞紐工程具有供電、供水效益，設(shè)計(jì)水平年可獲得發(fā)電收入4015萬(wàn)元，供水收入為29 128萬(wàn)元。從財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)計(jì)算得出，所得稅前財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為4.63%，大于財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率4%，總投資收益率3.85%，資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為3.50%，項(xiàng)目資本金凈利潤(rùn)率3.81%。工程能夠獲得的利潤(rùn)水平一般，但可以維持正常運(yùn)行，工程負(fù)債率較低，償債能力較強(qiáng)，這對(duì)于以公益為主的供水工程還是可行的。從項(xiàng)目的國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，該水利樞紐一期工程的國(guó)民經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率為9.55%，大于社會(huì)折現(xiàn)率8%，經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值為 140 079 萬(wàn)元，大于零；經(jīng)濟(jì)效益費(fèi)用比為1.15，大于1，上述各項(xiàng)指標(biāo)均滿(mǎn)足規(guī)范要求。可以看出，該水利工程的國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益較好，財(cái)務(wù)上能維持正常運(yùn)營(yíng)，也是可行的。從經(jīng)濟(jì)敏感性分析來(lái)看，更具有一定的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。同時(shí)，該項(xiàng)目建成之后，將使下游灌區(qū)面積增加241.66萬(wàn)畝，其中水田增加141.66萬(wàn)畝，改造中低產(chǎn)田30萬(wàn)畝，灌區(qū)面積達(dá)285萬(wàn)畝，可以使10×104畝的青貯玉米得到灌溉，增產(chǎn)糧食8.85億公斤，社會(huì)效益也非常顯著。因此，在政府給予相應(yīng)的政策支持前提下，此類(lèi)水利設(shè)施項(xiàng)目對(duì)于私人投資者、民間資本具有一定的吸引力，PFI模式有其發(fā)揮作用的廣泛空間。

PFI模式與傳統(tǒng)模式相比，民間主體承擔(dān)了設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)等全部過(guò)程，大大的縮短了項(xiàng)目開(kāi)發(fā)時(shí)間，能夠帶來(lái)收益的提前流入。根據(jù)凈現(xiàn)值法對(duì)早期供應(yīng)量的測(cè)算，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)期間越短，項(xiàng)目現(xiàn)金流入越早，早期供應(yīng)效果就越為顯著。*胡振：《PFI的科學(xué)內(nèi)涵及經(jīng)濟(jì)效果》，載于《建筑經(jīng)濟(jì)》2005年第7期。

(三)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)踐。

PFI模式應(yīng)用于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域雖然欠缺充分的理論論證，但對(duì)于民間資本進(jìn)入到小型水利設(shè)施領(lǐng)域已有成功經(jīng)驗(yàn)。浙江省早在1994年開(kāi)始向民間資本放開(kāi)小水電站投資后，至今浙江省內(nèi)的小水電站開(kāi)發(fā)絕大部分由民間資本投資建設(shè)。之所以私人投資者愿意躋身于此成為投資開(kāi)發(fā)建設(shè)的主體，原因在于浙江省的小水電站的年回報(bào)率平均在8%～10%，小水電站的使用年限一般為30～50年，風(fēng)險(xiǎn)性小，收益比較穩(wěn)定。浙江省的這一舉措極大地調(diào)動(dòng)了民間私人投資的熱情，政府部門(mén)的職責(zé)更多的是來(lái)推進(jìn)相關(guān)的配套改革，規(guī)范這個(gè)市場(chǎng)。這已經(jīng)具備了PFI模式運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)，有必要使其規(guī)范化、程序化，應(yīng)用到更廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域當(dāng)中去。

四、國(guó)外應(yīng)用PFI模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒

面對(duì)我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施供給中存在的問(wèn)題，化解長(zhǎng)期以來(lái)投資不足的情況，我國(guó)一方面應(yīng)該依托政府部門(mén)投入增加供給量；另一方面，采納國(guó)際上PFI模式，依靠私人部門(mén)投資創(chuàng)新農(nóng)田水利設(shè)施供給模式。英國(guó)、日本等國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施供給中PFI模式的運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)拓寬思路增加農(nóng)田水利設(shè)施供給具有借鑒意義。

(一)明確的目的性。

20世紀(jì)80年代的英國(guó)財(cái)政赤字壓力巨大，公共部門(mén)功能削弱，財(cái)政收入浪費(fèi)嚴(yán)重，公共服務(wù)水平每況愈下，納稅人滿(mǎn)意度很低。為了緩解政府的財(cái)政窘境，提高公共產(chǎn)品的供給效率，英國(guó)于1992年開(kāi)始推行PFI模式。20世紀(jì)90年代的日本，人口老齡化問(wèn)題嚴(yán)重，青壯年勞動(dòng)力不夠，稅收收入貢獻(xiàn)率較低，政府公共財(cái)政能力受到制約，基礎(chǔ)設(shè)施投資不足現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，由此誘發(fā)了公共服務(wù)供給不足。為了提高公共投資的效率，提升公共服務(wù)的質(zhì)量，日本采取PFI方式來(lái)改進(jìn)公共服務(wù)提供方式。

(二)有效的法律保障。

英國(guó)PFI的政策法律框架是比較系統(tǒng)和完整的，作為法源的歐盟政府采購(gòu)法律同樣適用于PFI項(xiàng)目，作為PFI法律制度核心的競(jìng)爭(zhēng)性談判制度《公共合同法》和《公共事業(yè)合同法》也發(fā)揮了重要作用。同時(shí)英國(guó)財(cái)政部還針對(duì)PFI構(gòu)建了專(zhuān)門(mén)的政策體系，為其應(yīng)用和進(jìn)一步發(fā)展提供保障。日本引進(jìn)PFI模式后對(duì)其大力推廣，在亞洲率先以法律的形式肯定了PFI模式，并且修改了多部相關(guān)的法律法規(guī)，構(gòu)建了完整的法律體系和基本方針。法律當(dāng)中對(duì)于實(shí)施的方案、運(yùn)營(yíng)的權(quán)限、優(yōu)惠的措施等都給予明確說(shuō)明，并在之后的實(shí)踐中進(jìn)行了修正，將其適用領(lǐng)域做了擴(kuò)展。PFI模式翔實(shí)的法律規(guī)范在很短時(shí)間內(nèi)推動(dòng)了日本基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展，并取得很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

(三)完備的機(jī)構(gòu)設(shè)置。

英國(guó)推進(jìn)PFI事業(yè)主要由財(cái)政部下設(shè)的OGC(The Office of Government Commerce)組織負(fù)責(zé)對(duì)于項(xiàng)目的規(guī)劃和管理。中央政府下設(shè)的部門(mén)DA(District Audit)負(fù)責(zé)對(duì)于項(xiàng)目的監(jiān)督和審查。中央政府授權(quán)PRG(Project Review Group)對(duì)PFI項(xiàng)目提供無(wú)償資助或無(wú)息、低息貸款。還有政府和私人機(jī)構(gòu)共同設(shè)立的PUK(Partnerships UK)組織，對(duì)PFI項(xiàng)目主體提供相應(yīng)的資金和更為廣泛的咨詢(xún)服務(wù)。日本推進(jìn)PFI事業(yè)發(fā)展的機(jī)構(gòu)設(shè)置與英國(guó)有很大不同。日本內(nèi)閣府下設(shè)PFI事業(yè)推進(jìn)委員會(huì)，負(fù)責(zé)規(guī)劃、管理PFI項(xiàng)目。由管理顧問(wèn)公司和事業(yè)協(xié)會(huì)等組織負(fù)責(zé)向PFI項(xiàng)目主體提供咨詢(xún)。對(duì)于PFI項(xiàng)目的監(jiān)督則充分發(fā)揮地方政府和地方公共團(tuán)體的作用，不再單獨(dú)設(shè)立監(jiān)督部門(mén)。

(四)完善的項(xiàng)目監(jiān)督。

英國(guó)監(jiān)督PFI項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)由中央政府下設(shè)獨(dú)立部門(mén),代表中央政府對(duì)地方政府的PFI項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和審查；再由各地方政府成立監(jiān)督指導(dǎo)性組織，負(fù)責(zé)在PFI項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程進(jìn)行上傳下達(dá)的工作，更好地敦促PFI項(xiàng)目順利完成?？傮w布局來(lái)看，英國(guó)監(jiān)督PFI項(xiàng)目運(yùn)作的機(jī)構(gòu)設(shè)置較為完整、系統(tǒng)，為其提供了良好的發(fā)展平臺(tái)。日本在此方面雖然與英國(guó)的機(jī)構(gòu)設(shè)置有著較明顯的差異，但其內(nèi)部制約和來(lái)自外部的監(jiān)督也是非常專(zhuān)業(yè)、規(guī)范的。日本充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)化媒介，內(nèi)閣府網(wǎng)站上對(duì)于PFI的信息，從法律法規(guī)、規(guī)章制度到具體建設(shè)信息，合同文件等都能夠給予及時(shí)的更新，最大限度地為各方主體提供完整的咨詢(xún)。同時(shí)其省、院、廳以及地方公共團(tuán)體均有權(quán)對(duì)發(fā)起的PFI項(xiàng)目實(shí)施全方位的監(jiān)督。

(五)雄厚的資金扶持。

不管是像英國(guó)那樣PFI項(xiàng)目資金來(lái)源于兩個(gè)明確的主體，還是像日本有較多個(gè)資金支持的主體，對(duì)于PFI項(xiàng)目的資金支持和政策扶持無(wú)外乎以下內(nèi)容：政府給予無(wú)償補(bǔ)助或是由政策性銀行通過(guò)財(cái)政投融資給予無(wú)息、低息的貸款扶持；各地方稅務(wù)部門(mén)根據(jù)PFI項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況，結(jié)合稅種的特點(diǎn)，給予不同程度的稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)民間資本參與其中；同時(shí)國(guó)家還適時(shí)地向PFI項(xiàng)目給予國(guó)有資產(chǎn)使用權(quán)限上的照顧，提供無(wú)償使用或低價(jià)格租賃，最大限度減少成本償付，減輕項(xiàng)目資金負(fù)擔(dān)。

(六)規(guī)范的項(xiàng)目流程。

PFI項(xiàng)目能夠成功運(yùn)作，嚴(yán)格的內(nèi)在約束是其重要保障。任何一個(gè)國(guó)家PFI模式得以有效運(yùn)用都離不開(kāi)科學(xué)、規(guī)范的PFI項(xiàng)目運(yùn)作流程。英國(guó)財(cái)政部將水利項(xiàng)目采用PFI模式的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范，劃分為準(zhǔn)備階段、招標(biāo)投標(biāo)階段、選擇承包商階段、運(yùn)營(yíng)階段四大部分，具體14項(xiàng)實(shí)施步驟來(lái)指導(dǎo)PFI項(xiàng)目的運(yùn)作。*英國(guó)財(cái)政部：http://www.treasury-projects-taskforce.gov.uk/。同時(shí)英國(guó)財(cái)政部還頒布了Standardisation of PFI Contracts，明確了私人融資標(biāo)準(zhǔn)化合同擬定要求，流程操作的詳細(xì)注解，并不斷地進(jìn)行完善，添加新的指引觀(guān)點(diǎn)。*李繼忠:《英國(guó)Standardisation of PFI Contracts介紹》，http://lijizhong007.blog.sohu.com/170971294.html，2011年4月18日。

借鑒英國(guó)和日本的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)現(xiàn)階段水利設(shè)施供給財(cái)政投入有限，公共服務(wù)效率低下，有必要大膽采用創(chuàng)新性的公共產(chǎn)品供給方式——PFI模式。英國(guó)和日本踐行PFI模式，部分基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了私人提供。公共部門(mén)解決了政府資金短缺問(wèn)題，同時(shí)保證了項(xiàng)目的完成時(shí)間，不會(huì)出現(xiàn)傳統(tǒng)模式下項(xiàng)目延期和超預(yù)算的現(xiàn)象。私人部門(mén)在PFI操作中主動(dòng)性增強(qiáng)，操控整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作流程，可以最大限度發(fā)揮創(chuàng)造性，與第三方主體之間進(jìn)行資源的合理分配，提高資金的使用效率。我國(guó)應(yīng)借鑒其做法，注重PFI法律體系的構(gòu)建，為其實(shí)施提供嚴(yán)格、規(guī)范的制度平臺(tái)。對(duì)于PFI模式的采用要建立一套系統(tǒng)的監(jiān)督、制約機(jī)制，保障其使用過(guò)程中的規(guī)范化和專(zhuān)業(yè)化。我國(guó)水利設(shè)施領(lǐng)域采用PFI模式，有必要協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，健全水利事業(yè)發(fā)展的政策和制度環(huán)境。在使用PFI模式時(shí)，雖然在具體操作中不一定完全照搬英國(guó)和日本的做法，但操作的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、主要步驟的運(yùn)用是保障項(xiàng)目成功運(yùn)營(yíng)下去的關(guān)鍵。

五、我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施PFI模式供給的對(duì)策建議

繼續(xù)堅(jiān)持以政府財(cái)政投入作為農(nóng)田水利設(shè)施供給的主導(dǎo)力量，發(fā)揮民間資本投資水利設(shè)施建設(shè)有生力量的積極作用，構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村水利設(shè)施供給私人提供模式，進(jìn)一步提高政府公共服務(wù)的水平。

(一)科學(xué)劃定PFI的運(yùn)用方式。

依據(jù)多中心治理理論，要在一個(gè)多元化的背景之下探討農(nóng)田水利設(shè)施的供給。它創(chuàng)新了公共產(chǎn)品只有交由中央權(quán)威機(jī)構(gòu)管理或完全私有化后才能有效運(yùn)作的陳舊觀(guān)念，便于政府角色上的轉(zhuǎn)變，有效地挖掘了民營(yíng)企業(yè)在農(nóng)田水利設(shè)施中的積極作用?；诖?，我國(guó)在農(nóng)田水利設(shè)施供給中對(duì)PFI模式的應(yīng)用可以考慮針對(duì)不同類(lèi)型的項(xiàng)目選擇特定的合作方式和服務(wù)方式。對(duì)于純公益性的水利設(shè)施項(xiàng)目，不產(chǎn)生現(xiàn)金的盈利，此類(lèi)項(xiàng)目在PFI模式下其運(yùn)營(yíng)的主體是項(xiàng)目公司，政府在之前與項(xiàng)目主體簽訂回購(gòu)協(xié)議，工程完成后政府部門(mén)按照協(xié)議購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。對(duì)于有部分穩(wěn)定收益的水利設(shè)施項(xiàng)目，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品范疇，政府給予部分財(cái)政補(bǔ)貼，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)可以通過(guò)項(xiàng)目公司向受益者收取部分費(fèi)用，進(jìn)行成本的補(bǔ)償。對(duì)于有長(zhǎng)期穩(wěn)定現(xiàn)金流入的項(xiàng)目，政府更多的是提供政策上的支持和一些優(yōu)惠舉措，項(xiàng)目公司通過(guò)收取費(fèi)用的方式提供相應(yīng)服務(wù)并能較好地滿(mǎn)足其正常運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)于一些小型農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目采用PFI模式，考慮對(duì)相鄰近區(qū)域同類(lèi)型公共產(chǎn)品集中供給的方式，由項(xiàng)目公司進(jìn)行集中運(yùn)營(yíng)，規(guī)模提供，節(jié)約成本實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。

(二)完善公共產(chǎn)品私人提供的法制化建設(shè)。

PFI模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用，首先應(yīng)建立相關(guān)的法律來(lái)保證政府部門(mén)職責(zé)的發(fā)揮和私人資本投融資行為的實(shí)現(xiàn)。作為新興的事物，要構(gòu)建系統(tǒng)的法律、法規(guī)來(lái)指導(dǎo)PFI模式的運(yùn)行。我國(guó)可以參照英國(guó)的相關(guān)法律文本，創(chuàng)造符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則、與國(guó)際慣例接軌的法律環(huán)境。具體做法，加快出臺(tái)PFI模式實(shí)施的細(xì)則，明確政府在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的事權(quán)范圍，劃定市場(chǎng)的運(yùn)作機(jī)制；補(bǔ)充《公司法》中的相關(guān)內(nèi)容，明確PFI項(xiàng)目公司的權(quán)利、義務(wù)，為其制定行為準(zhǔn)則；將我國(guó)2002年頒布實(shí)施的《政府采購(gòu)法》作為參照范本，以公開(kāi)、公正、公平為準(zhǔn)則，編制規(guī)范PFI項(xiàng)目主體與專(zhuān)業(yè)性機(jī)構(gòu)之間簽訂協(xié)議、談判、授權(quán)、定價(jià)等全部流程的法律條款；以法律和相關(guān)法規(guī)來(lái)規(guī)定政府部門(mén)與私人投資主體之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，明晰責(zé)權(quán)利，降低風(fēng)險(xiǎn)；最后構(gòu)建PFI模式法律體系，現(xiàn)階段已出臺(tái)的《招標(biāo)投標(biāo)法》、《抵押法》等都可以作為其中的內(nèi)容。

(三)出臺(tái)政策鼓勵(lì)私人資本參與水利設(shè)施建設(shè)。

PFI模式是利用民間資本常采用的方式。吸引民間投資的動(dòng)因是利潤(rùn)，因此政府作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要參與主體應(yīng)該正確引導(dǎo)民間資金的流向。從財(cái)稅領(lǐng)域，金融方面考慮可以以減稅、免稅、政策性貸款、貼息等財(cái)政金融手段引導(dǎo)資金流向，提高資金的使用效率?，F(xiàn)階段國(guó)家水利部、發(fā)改委、財(cái)政部均出臺(tái)政策鼓勵(lì)民間資本參與水利設(shè)施建設(shè)，但相關(guān)職能部門(mén)在政策上的配合還有待加強(qiáng)，銀監(jiān)會(huì)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的構(gòu)建應(yīng)給予更多的支持，對(duì)于地方貸款風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)給予積極的建議和指導(dǎo)，使得各地水利投資公司新增的相關(guān)任務(wù)申報(bào)能夠進(jìn)入到銀行的審批環(huán)節(jié)。公共產(chǎn)品私人供給，政策上政府應(yīng)放寬對(duì)于民間資本進(jìn)入領(lǐng)域的限制，政府部門(mén)可以通過(guò)誘導(dǎo)、示范等作用帶動(dòng)社會(huì)資金投資水利建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)條件實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的私人提供，促進(jìn)政府與農(nóng)民共同投入的良性機(jī)制的形成。例如，對(duì)一部分農(nóng)村水利設(shè)施可以推行農(nóng)戶(hù)小額信用貸款和農(nóng)戶(hù)聯(lián)保貸款的方式為農(nóng)戶(hù)提供貸款。

(四)建立PFI項(xiàng)目投資主體績(jī)效評(píng)價(jià)體系

農(nóng)田水利設(shè)施提供的服務(wù)社會(huì)公益性較強(qiáng)，傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)方式下政府承擔(dān)了主要責(zé)任，PFI模式下民間開(kāi)發(fā)主體是否具有更高效率，是農(nóng)田水利

設(shè)施私人供給成功的關(guān)鍵。項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體的確定應(yīng)通過(guò)公開(kāi)、透明、公平的招標(biāo)方式來(lái)選擇。因此，有必要建立一套PFI項(xiàng)目民間主體的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)方案，從源頭把控，確保農(nóng)田水利設(shè)施供給的高效。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)從項(xiàng)目組織的資質(zhì)、技術(shù)水平、管理經(jīng)驗(yàn)等多角度進(jìn)行考核。同時(shí)對(duì)于項(xiàng)目主體的考核可以考慮引入行業(yè)中介和服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)，提高評(píng)價(jià)的科學(xué)性和實(shí)效性，進(jìn)而提升農(nóng)田水利設(shè)施的供給效率。

(五)構(gòu)建PFI項(xiàng)目承擔(dān)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行模式。

各地方應(yīng)組建相應(yīng)的水利投融資集團(tuán)，配合PFI模式的推進(jìn)。這樣做，可以變政府直接管理為業(yè)主式負(fù)責(zé)制，提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率，便于績(jī)效考核；變建管分離為建管一體，提高辦事效率，節(jié)約管理成本；變單一的政府籌資為多渠道籌資，緩解財(cái)政資金的緊張，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。對(duì)于一些農(nóng)戶(hù)受益性明顯，參與積極性較高的農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目，也可以采用PFI項(xiàng)目運(yùn)行模式，使其參與其中，不單單是水利設(shè)施的最后使用者，還可以成為籌資來(lái)源的參與者。圖1是具有營(yíng)利性的農(nóng)田水利設(shè)施農(nóng)戶(hù)參與式PFI項(xiàng)目運(yùn)行示意圖。

略)

*本文系作者主持的吉林省教育廳“十二五”社科重點(diǎn)項(xiàng)目《構(gòu)建農(nóng)村水利設(shè)施多元化投融資模式研究》(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：吉教科文合字[2012]第140號(hào))。

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