俄羅斯被位于荷蘭海牙的常設(shè)仲裁法院裁為定向尤科斯石油公司惡意征稅，違反《能源憲章條約》，涉及賠償高達(dá)500億美元。這給能源界帶來(lái)一陣騷動(dòng)，也引起了大家對(duì)能源憲章條約的關(guān)注和討論。其實(shí)，國(guó)內(nèi)一直很少關(guān)注這個(gè)針對(duì)保護(hù)國(guó)際能源投資而制訂的多邊條約，而尤科斯一案引起了大家的注意。兩位筆者曾分別與能源憲章秘書(shū)長(zhǎng)Urban Rusnák先生交流多邊能源合作的觀點(diǎn)，并到他們位于布魯塞爾的總部交流，正好借尤科斯案例分析能源憲章條約對(duì)中國(guó)和歐亞能源地緣政治的影響。

注重能源投資保護(hù)的能源憲章

能源憲章是建立在《能源憲章條約》基礎(chǔ)之上的一個(gè)重要的國(guó)際能源組織。冷戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲國(guó)家意識(shí)到彌合東西方經(jīng)濟(jì)分裂、加強(qiáng)能源合作的必要性，倡議在歐亞各國(guó)之間建立一個(gè)多邊能源合作平臺(tái)。1991年12月，歐洲各國(guó)及澳大利亞、美國(guó)、日本等41國(guó)代表在海牙簽署《歐洲能源憲章》政治宣言。為給該宣言賦予法律效力，有關(guān)國(guó)家從1992年1月起，進(jìn)行了兩年多談判，于1994年12月簽署《能源憲章條約》。簽署了《歐洲能源憲章》的美國(guó)和加拿大參與了談判，但并未簽署《能源憲章條約》。

1998年4月，條約在締約國(guó)開(kāi)始生效，其他國(guó)家也相繼加入。目前能源憲章包括歐洲、中亞、高加索及日本、澳大利亞、蒙古等51個(gè)成員國(guó)，以及美國(guó)、中國(guó)等20多個(gè)觀察員國(guó)。近年來(lái)，能源憲章在推動(dòng)成員國(guó)消除能源投資與貿(mào)易障礙、加強(qiáng)多邊能源合作等方面發(fā)揮了重要作用。

能源憲章的核心是以具有法律約束力的協(xié)定，保護(hù)多邊能源投資、貿(mào)易和運(yùn)輸，建立一個(gè)真正開(kāi)放的、非歧視性的能源市場(chǎng)。相對(duì)于其他國(guó)際能源組織，能源憲章有以下幾個(gè)突出的特點(diǎn)：一是建立在國(guó)際條約基礎(chǔ)之上，具有較強(qiáng)的法律約束力；二是涵蓋范圍廣，成員國(guó)包括生產(chǎn)國(guó)、消費(fèi)國(guó)及過(guò)境運(yùn)輸國(guó)，領(lǐng)域涵蓋油氣、煤炭和可再生能源在內(nèi)的各種能源，涉及從能源開(kāi)發(fā)到終端消費(fèi)的整個(gè)能源價(jià)值鏈；三是側(cè)重能源投資的保護(hù)，被稱為能源領(lǐng)域的WTO。

《能源憲章條約》是國(guó)際能源領(lǐng)域具有法律約束力的多邊條約，其合作框架包括投資保護(hù)、能源貿(mào)易和運(yùn)輸保護(hù)、能源效率及爭(zhēng)端解決等幾方面，對(duì)象是各國(guó)的能源生產(chǎn)者、消費(fèi)者和運(yùn)輸者。《能源憲章條約》只是針對(duì)能源部門(mén)需求而制定的國(guó)際規(guī)則主體，旨在保護(hù)外國(guó)投資，保證能源產(chǎn)品交易中的非歧視原則以及可靠的跨境運(yùn)輸，并為國(guó)家間爭(zhēng)議提供解決機(jī)制和方案，提升能源效率，對(duì)推動(dòng)和促進(jìn)能源領(lǐng)域的貿(mào)易、投資和運(yùn)輸活動(dòng)具有重要意義。

能源憲章在能源領(lǐng)域建立了一個(gè)平衡的合作框架，讓需要進(jìn)口或出口能源的成員國(guó)在這多邊框架里各取所需。例如能源出口國(guó)可以通過(guò)能源憲章吸引投資，從而保護(hù)自己的下游利益，而能源進(jìn)口國(guó)也可以依賴《能源憲章條約》對(duì)境外能源投資的保護(hù)，加強(qiáng)能源供應(yīng)安全。這最終可以促進(jìn)能源生產(chǎn)效率的提高并減少其對(duì)環(huán)境的影響，從而使各方獲益。

歐俄在能源憲章問(wèn)題上的分歧

俄羅斯是全球最大的能源出口國(guó)之一，是歐洲國(guó)家非常重要的能源合作伙伴，也是能源憲章中重要而特殊的成員。俄羅斯是能源憲章的發(fā)起成員國(guó)，先后簽署過(guò)1991年的《能源憲章》和1994年的《能源憲章條約》。但由于種種原因，該條約在俄羅斯國(guó)內(nèi)一直未被國(guó)家杜馬批準(zhǔn)通過(guò)。盡管如此，俄羅斯依然是能源憲章的重要成員國(guó)，在該組織中十分活躍，并參與能源憲章組織的日常決策機(jī)構(gòu)——能源憲章會(huì)議的活動(dòng)。在能源憲章秘書(shū)處內(nèi)，俄羅斯人長(zhǎng)期以來(lái)一直擔(dān)任副秘書(shū)長(zhǎng)一職，其他方面的俄羅斯裔專家和雇員也占相當(dāng)比重。另外，俄羅斯接受了《能源憲章條約》的臨時(shí)申請(qǐng)。根據(jù)能源憲章條約45條第1款，“如果第44條中所指簽字國(guó)的國(guó)內(nèi)憲法、法律或規(guī)定與臨時(shí)采用不一致，則此簽字國(guó)同意暫時(shí)采納本條約并等待條約正式生效?！?/p>

《能源憲章條約》是唯一包含俄羅斯和歐洲兩方的治理框架，兩者在能源領(lǐng)域都非常重要，影響著跨境能源交易、投資和運(yùn)輸?shù)确矫?。全球能源治理很受?chē)?guó)內(nèi)能源政策影響，俄羅斯和歐洲的能源管理機(jī)制各不相同，雙方對(duì)全球能源治理的看法和利益也不一樣。俄羅斯與歐盟的分歧主要有以下幾點(diǎn)：

一、俄羅斯的能源管理強(qiáng)調(diào)國(guó)家資本主義和資源民族主義觀念，國(guó)家的主導(dǎo)地位非常重要，所以對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的定義一直很模糊，與歐洲國(guó)家有所差異，尤科斯案例就是最好的例子。俄羅斯和歐洲國(guó)家都會(huì)向營(yíng)業(yè)者發(fā)放營(yíng)業(yè)許可證，但區(qū)別是，在歐洲，除非證實(shí)持證人的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)超出許可范圍，不然政府不能撤銷(xiāo)其許可證，而俄羅斯政府卻有權(quán)不經(jīng)過(guò)法院判決撤銷(xiāo)許可證。因此，俄羅斯能源公司和地區(qū)以及聯(lián)邦權(quán)力部門(mén)的關(guān)系對(duì)其營(yíng)運(yùn)非常重要，在天然氣領(lǐng)域，這一點(diǎn)尤為重要。例如俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（Gazprom）在能源領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，但也同時(shí)和俄羅斯外交政策聯(lián)系緊密，不能單從經(jīng)濟(jì)角度去解釋這家公司的一些行為。

二、歐盟認(rèn)為俄羅斯應(yīng)該認(rèn)可《能源憲章條約》，并簽署運(yùn)輸協(xié)議草案，這引起俄羅斯的不滿。歐盟主要關(guān)心能源供應(yīng)安全，并想通過(guò)能源管理制度提高下游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)保障這一點(diǎn)。俄羅斯關(guān)心的卻是能源需求安全，即控制上游資源和市場(chǎng)，于是更傾向于限制競(jìng)爭(zhēng)、保證輸送安全的管理結(jié)構(gòu)。例如，俄羅斯會(huì)把一部分從哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦以及土庫(kù)曼斯坦等中亞地區(qū)購(gòu)買(mǎi)的天然氣出口到歐洲，可是能源憲章強(qiáng)調(diào)跨國(guó)能源產(chǎn)品運(yùn)輸自由，在該管理框架下，中亞國(guó)家可以使用俄羅斯管道出口天然氣到歐洲，這樣俄羅斯就不能控制中亞和歐洲之間的天然氣買(mǎi)賣(mài)，只能向中亞國(guó)家收取管道運(yùn)輸費(fèi)用。對(duì)于俄羅斯政府來(lái)說(shuō)，這是根本不能接受的。

三、能源憲章條約還要求Gazprom向周邊消費(fèi)國(guó)出售俄羅斯天然氣，換言之其天然氣銷(xiāo)售將會(huì)被他國(guó)公司掌握，為公司帶來(lái)巨大損失。例如俄羅斯要求烏克蘭不能占用交托他們輸送到歐洲的俄羅斯天然氣，在紛爭(zhēng)中也不能偏袒該國(guó)公司。由于這些差異，歐俄雙方目前在天然氣輸送制度上還未達(dá)成一致意見(jiàn)，加上俄烏能源爭(zhēng)端，歐盟與俄羅斯之間的天然氣貿(mào)易問(wèn)題轉(zhuǎn)向政治化，達(dá)成國(guó)際天然氣輸送協(xié)議前景并不樂(lè)觀。

俄羅斯陷入尤科斯案例困局？

俄羅斯并非對(duì)能源憲章完全沒(méi)有興趣。實(shí)際上，在能源問(wèn)題上，俄羅斯對(duì)歐洲市場(chǎng)的依賴遠(yuǎn)大于歐洲對(duì)俄羅斯的依賴。歐盟一直是俄羅斯天然氣利潤(rùn)最高的市場(chǎng)，對(duì)石油需求也很高，當(dāng)他們開(kāi)始進(jìn)口LNG（液態(tài)天然氣）時(shí)，Gazprom（俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司）意識(shí)到歐盟能源市場(chǎng)結(jié)構(gòu)上的變化，因此俄羅斯希望通過(guò)能源憲章條約提供的平臺(tái)參與歐盟監(jiān)管政策制定。

俄羅斯采取的策略是，不認(rèn)可也不完全退出《能源憲章條約》，以模糊的定位爭(zhēng)取最大利益，并在全球能源治理中發(fā)揮更重要的作用。2009年，普京頒布政令稱拒絕簽署能源憲章條約，并停止對(duì)該條約的臨時(shí)申請(qǐng)，但一直沒(méi)有退出能源憲章，態(tài)度強(qiáng)硬但曖昧。2010年，普京提出一個(gè)加強(qiáng)能源安全的草案，建議建立早期預(yù)警機(jī)制，不過(guò)草案的投資保護(hù)度沒(méi)有能源憲章條約的高，反映出俄羅斯認(rèn)為歐洲對(duì)于投資保護(hù)的看法與其長(zhǎng)期利益并不一致。

俄羅斯認(rèn)為拒絕簽署能源憲章條約對(duì)自己比較有利，不完全退出以保留影響力也是聰明的做法，可是俄羅斯沒(méi)有考慮退出條約后仍需承擔(dān)的義務(wù)。根據(jù)該條約45條第3款，俄羅斯可以簡(jiǎn)單的通過(guò)書(shū)面聲明來(lái)退出條約，但俄羅斯之前所同意的義務(wù)，在其退出后20年內(nèi)仍然有效。2009年的臨時(shí)仲裁也判定俄羅斯盡管從來(lái)沒(méi)有完全批準(zhǔn)該條約，但這些條款對(duì)其仍具有法律約束力。常設(shè)仲裁法院認(rèn)為，俄羅斯向尤科斯石油公司征稅是出于政治動(dòng)機(jī)，為了把政敵霍多爾科夫斯基拉下臺(tái)，這違反了能源憲章條約第13條——“除非是為了公共利益、公平措施、并根據(jù)正當(dāng)法律程序而且有合理賠償，締約方不得國(guó)有化、或通過(guò)等同國(guó)有化或征稅的措施獲取投資者在締約方任何領(lǐng)域的投資”。

其實(shí)，俄羅斯政府已經(jīng)決定退出條約，當(dāng)局并不會(huì)太在乎條約的規(guī)范，也不接受尤科斯一案的判決，因此會(huì)上訴或是作出反擊。倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授Jan Kleinheisterkamp表示，俄羅斯如果不能成功通過(guò)法律途徑推翻判決，又不支付500億美元賠償，索賠人的律師可以通過(guò)聯(lián)合153個(gè)國(guó)家的法庭，尤其是司法獨(dú)立國(guó)家的法庭，簽署全球仲裁協(xié)定，去追討俄羅斯海外資產(chǎn)。不過(guò)，牛津大學(xué)法學(xué)教授AntoniosTzanakopoulos認(rèn)為，這將是一個(gè)費(fèi)時(shí)、復(fù)雜和繁瑣的過(guò)程，而且成功率很低，加上只可追討純商業(yè)資產(chǎn)，中央銀行儲(chǔ)備、外交和軍事財(cái)產(chǎn)等國(guó)家資產(chǎn)均享受?chē)?guó)家豁免權(quán)，并不會(huì)對(duì)俄羅斯產(chǎn)生很大影響。

歐亞能源紛爭(zhēng)對(duì)中國(guó)的啟示

宏觀來(lái)說(shuō)，俄羅斯現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前，急需外來(lái)投資，尤科斯一案如果處理不當(dāng)，必將影響投資者信心，加上歐美制裁，俄羅斯和國(guó)際社會(huì)的關(guān)系將更加緊張。不過(guò)，牛津大學(xué)能源研究所高級(jí)研究員白根旭博士（Paik Koon-wook）認(rèn)為，這將令俄羅斯更加靠攏亞洲，并加快俄羅斯與中國(guó)之間就阿爾泰天然氣管道的合作，這樣，俄羅斯就可以通過(guò)進(jìn)入亞洲市場(chǎng)從而影響價(jià)格來(lái)應(yīng)對(duì)西方LNG開(kāi)發(fā)商，屆時(shí)西方開(kāi)發(fā)商在澳大利亞和加拿大等地的LNG項(xiàng)目均會(huì)受到影響，這有利于解決LNG“亞洲溢價(jià)”問(wèn)題。在當(dāng)前“俄羅斯VS歐美”的局勢(shì)下，中國(guó)會(huì)從俄羅斯轉(zhuǎn)向亞洲、中俄天然氣管道合作、LNG價(jià)格受影響等情況中獲益，成為低調(diào)的贏家。

尤科斯案也應(yīng)該引起我們對(duì)傳統(tǒng)能源思維的反思，調(diào)整凡涉能源必談能源安全的思維定勢(shì)。相對(duì)于能源安全和能源政治博弈，我們的關(guān)注重點(diǎn)應(yīng)該更接地氣，更多地轉(zhuǎn)向通過(guò)多邊國(guó)際制度和國(guó)際法來(lái)保護(hù)我們的海外能源利益。近年來(lái)，中國(guó)海外能源投資大幅度增加，而能源憲章突出強(qiáng)調(diào)的是對(duì)能源投資的保護(hù)。中國(guó)與中亞、俄羅斯等能源貿(mào)易顯著增加，相關(guān)貿(mào)易爭(zhēng)端及跨境運(yùn)輸問(wèn)題也日趨突出。隨著中國(guó)“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，中國(guó)與周邊國(guó)家的能源聯(lián)系將日益密切，需要保障的海外能源利益增多。這些國(guó)家中，俄羅斯、中亞各國(guó)等多已成為能源憲章的成員國(guó)，有的已成為觀察員國(guó)或有意加入該組織，深化與該組織的合作乃至加入，將大大利于中國(guó)相關(guān)能源利益的保障。

隨著海外能源利益的增多，中國(guó)能源合作將不可避免的從雙邊走向多邊。尤科斯一案的困局也許會(huì)增加部分人對(duì)我們可能面臨國(guó)際法律約束的擔(dān)心，從而能降低參與多邊能源合作的意愿。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)和總體看，深化與能源憲章等國(guó)際能源組織的關(guān)系，加強(qiáng)多邊能源合作，對(duì)中國(guó)弊大于利。