孔祥智

中國人民大學中國合作社研究院院長

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），指出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系”。在農(nóng)村改革領域，農(nóng)民合作社是聯(lián)結政府和市場的最有效中間環(huán)節(jié)，它的發(fā)展，對在農(nóng)村領域處理好政府和市場的關系一度起到十分重要的作用。2013年中央一號文件明確指出：“農(nóng)民合作社是帶動農(nóng)戶進入市場的基本主體，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的新型實體，是創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的有效載體?！闭腔趯献魃缱饔玫臏蚀_把握，《決定》把發(fā)展農(nóng)民合作社作為健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制、深化農(nóng)村改革的核心工作，拓展了農(nóng)民合作的領域，提高了政府支持的力度。

三大合作完善了合作社體系

2007年實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第二條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織?！薄稗r(nóng)民專業(yè)合作社以其成員為主要服務對象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關的技術、信息等服務?！笨梢姡摲ㄋ?guī)范的合作社是基于相同類型生產(chǎn)或服務的專業(yè)性經(jīng)濟實體，盡管對農(nóng)村合作社事業(yè)的發(fā)展起到了十分重要的推動作用，但從6年多來的實踐看，專業(yè)性合作已經(jīng)不能包容廣大農(nóng)民多樣化的合作需求了，為此，2013年中央一號文件首次提出“農(nóng)民合作社”的概念，指出：“鼓勵農(nóng)民興辦專業(yè)合作和股份合作等多元化、多類型合作社?！薄稕Q定》更是一號文件的基礎上進一步放寬了農(nóng)民合作的范圍，除了專業(yè)合作外，主要包括股份合作、信用合作、土地合作三大領域。

1.農(nóng)村社區(qū)股份合作社。專業(yè)合作社成員的入股仍然屬于專業(yè)合作范疇，因此，《決定》中所說的“股份合作”主要指的是農(nóng)村社區(qū)股份合作社，即按照合作制的原則，把村級集體所有的資產(chǎn)以股權的形式量化給每一位村集體組織成員，從而形成的民主管理、民主決策、獨立核算、自主經(jīng)營、風險共擔的新型合作經(jīng)濟組織。一般說來，一個村可以組建一個股份合作社；有的村民小組擁有的集體資產(chǎn)比較雄厚，也可以單獨組建股份合作社，并可以和村股份合作社獨立運行。從江蘇、浙江、廣東等地的經(jīng)驗看，農(nóng)村社區(qū)股份合作社需要到工商行政管理部門登記注冊，具有法人資格，合作社理事長主要由村干部兼任。

發(fā)展農(nóng)村社區(qū)股份合作社具有重要意義。首先，改革開放初期，一些原集體經(jīng)濟基礎較好的村抓住大城市工業(yè)擴散的機遇，率先開始了工業(yè)化進程，很快完成了工業(yè)化原始積累并迅速實現(xiàn)現(xiàn)代化。這些村的財富積累一方面來自集體化時期的村級財富，另一方面來自工業(yè)發(fā)展對集體土地的無償占用，一些地方為了滿足這樣的富村工業(yè)化對土地的需求，還把周邊村合并到該村?？梢?，這些富裕村的財富實際上來自于全村各個要素的貢獻，來自于全村每一個村民的貢獻。但如何公平地量化到每個村民頭上，則是這些村遇到的最大難題。實踐證明，社區(qū)股份合作社是量化村級財富的最佳途徑。其次，近年來，一些村級領導人帶領全體村民深挖本村的資源潛力和市場潛力，村級經(jīng)濟實力逐漸增強，也必須量化到全體村民頭上。一些村為了解決這一難題，依托本村主導產(chǎn)業(yè)注冊了專業(yè)合作社，但并不是所有村民都參與主導產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，事實上造成了一部分村民對另一部分村民對村級財富分配權力的變相剝奪，而社區(qū)股份合作社則能夠順利解決這一難題。再次，實行家庭承包經(jīng)營后，很多村還保留著無法細分的果園、山場、林地、荒灘、荒山、水面、舊廠房、閑散地等，如果不加強管理，這些資產(chǎn)、資源可能發(fā)揮不了作用，或者即使發(fā)揮作用也只能使少數(shù)人獲益。組建社區(qū)股份合作社，加強全體成員對這些資產(chǎn)和資源的監(jiān)督和管理，可以加強對這些原本閑散的集體資產(chǎn)統(tǒng)一、有效管理，使農(nóng)村集體“三資”（資產(chǎn)、資源、資金）不再流失，并能夠實現(xiàn)保值增值。

2007年3月9日中國首家村級農(nóng)村資金互助社在吉林成立

發(fā)展農(nóng)村社區(qū)股份合作社，首先要加快立法工作，給社區(qū)股份合作社立一個“戶頭”。當前，江蘇等地是按照農(nóng)民專業(yè)合作社法的要求注冊社區(qū)股份合作社的，但社區(qū)股份合作和專業(yè)合作是完全不同的兩種合作類型，套用一個法律只能是不得已而為之。建議專門針對農(nóng)村社區(qū)股份合作社進行立法，使其依法享有法人地位，運轉有法可依，解決生產(chǎn)經(jīng)營行為受限制問題。其次，加快農(nóng)村社區(qū)股份合作社改革的步伐，強化社區(qū)集體經(jīng)濟組織的合作性質(zhì)，即“民辦，民管，民受益”，調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性。再次，出臺相關政策，切實推進農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織的發(fā)展。最后，明確社區(qū)集體經(jīng)濟組織的最主要職能就是使集體財產(chǎn)保值增值和為農(nóng)民提供社會化服務。

2.農(nóng)村資金互助社。貸款難是我國農(nóng)戶、農(nóng)村微小企業(yè)普遍遇到的難題。從東亞小農(nóng)國家和地區(qū)的經(jīng)驗看，農(nóng)民之間的資金互助是解決這一難題的主要途徑。目前，除了經(jīng)銀監(jiān)會批準的幾十家擁有金融許可證的資金互助社外，各地發(fā)展的較為規(guī)范的資金互助組織主要有兩種類型，一是社區(qū)性的資金互助社，資金來源和使用都嚴格限制在特定區(qū)域內(nèi)部，如江蘇省鹽城市農(nóng)業(yè)部門試點的資金互助社，均由農(nóng)民發(fā)起，經(jīng)縣（市）農(nóng)民資金互助合作組織工作領導小組備案，縣（市）委農(nóng)辦審查批準，民政部門登記，按照“民辦、民管、民受益”的原則，實行自主經(jīng)營、自負盈虧、利益共享、風險共擔、權利平等、入社自愿、退社自由。經(jīng)營范圍嚴格限制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)。二是農(nóng)民專業(yè)合作社下設資金互助社，相當于合作社的一個獨立運作的部門，一般由地方農(nóng)業(yè)行政主管部門實施監(jiān)管職責，業(yè)務范圍也被嚴格要求限制在本合作社成員之間。目前，全國至少有1萬多家農(nóng)民專業(yè)合作社具有資金互助業(yè)務。由于政策和法律缺位，一些地方明確規(guī)定不允許農(nóng)民（包括合作社）辦理資金互助業(yè)務，一些已經(jīng)辦起來的互助社也有意、無意地超越了地域或合作社范圍，加大了運行風險。

《決定》明確指出：“允許合作社開展信用合作”，無疑在全面改革的背景下極大地拓寬了合作社業(yè)務空間。為確?；ブY金安全、有效、可持續(xù)發(fā)展，最大限度地降低互助資金運行風險，中國銀監(jiān)會等相關部門應盡快制定合作社開展信用合作的辦法或者條例。

農(nóng)民合作社開展信用合作，首先要嚴格限制在互助的范圍內(nèi)，即成員之間的互助，不能擴大到成員之外。按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的規(guī)定，農(nóng)民之間的合作是要素和服務的合作，《決定》把要素擴大到資金，是順應廣大農(nóng)民要求之舉。如果擴大到成員之外，則有非法集資的嫌疑，資金運行的風險也會陡升。其次，信用合作和銀行存款的最大不同之處在于，后者的利率是固定的，前者只能在運行一個周期（比如一年）之后才能知道盈余狀況并確定分紅比例。而且，規(guī)范的信用合作社一定要在年末根據(jù)資金的運行狀況進行分紅，如果有虧損則大家共同承擔。再次，由于成員之間經(jīng)營業(yè)務的同質(zhì)性，需要資金的時間段也比較接近，因此，合作社內(nèi)部的信用合作往往會出現(xiàn)對資金需求的一致性，從而造成某一時間段內(nèi)資金供應緊張。從一些地區(qū)的經(jīng)驗看，可允許合作社吸收與其有產(chǎn)業(yè)鏈關系的龍頭企業(yè)加入信用合作業(yè)務，從而能夠保證在需求高峰時資金供給不斷鏈。此外，一些地區(qū)按照產(chǎn)業(yè)鏈來組建合作社聯(lián)合社，鼓勵這樣的聯(lián)合社開展信用合作則可以有效避免合作社成員對資金需求一致性而帶來資金不足。

3.土地股份合作社。《決定》指出：“……允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。”這段話有兩個政策含義，一是農(nóng)民可以以土地承包經(jīng)營權入股作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營重要形式之一的合作社；二是鼓勵向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之一的合作社流轉，至于“公開市場”則是出于對保護農(nóng)民經(jīng)濟利益的要求而提出的。這實際上是鼓勵農(nóng)民發(fā)展土地股份合作社。

按照2007年頒布的《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》第八條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社成員可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產(chǎn)權等能夠用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產(chǎn)作價出資。”土地股份合作社就是農(nóng)民以非貨幣財產(chǎn)入股而組建的合作社形態(tài)。2002年實施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第四十二條規(guī)定：“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。”

盡管《農(nóng)民專業(yè)合作社法》沒有明確規(guī)定，但現(xiàn)實中廣大農(nóng)民有以土地承包經(jīng)營權入股合作社的強烈要求。當然，從法律角度講，農(nóng)民入股的客體實際上是土地經(jīng)營權，而不是承包權，這里，二者要嚴格分開。農(nóng)民以土地經(jīng)營權入股合作社后，不改變?nèi)牍傻耐恋厮袡嘈再|(zhì)，不改變土地的農(nóng)業(yè)用途，增加了入股農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權益。

農(nóng)民以土地入股合作社，關鍵環(huán)節(jié)就是土地經(jīng)營權如何作價出資。由于土地的特殊性，畢竟不同于一般出資，在實踐中有的合作社把農(nóng)民入股土地作了變相處理，如黑龍江省克山縣仁發(fā)農(nóng)機合作社（實際上又是土地股份合作社）經(jīng)過多年的努力，2013年吸收了2436個農(nóng)戶入社，入股土地50159萬畝，經(jīng)成員代表大會同意，合作社按照每畝土地350元的價格處理為交易額，到年底作為按交易額分配盈余的依據(jù)。這一創(chuàng)新，減少了土地股份合作社由于成員與合作社之間沒有交易而帶來的分配環(huán)節(jié)的麻煩。

必須看到，正在實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》并沒有關于土地承包經(jīng)營權入股的相關規(guī)定，這給在全國范圍內(nèi)推行土地股份合作社帶來了制度性障礙。因此，建議盡快修改《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，并加入有關土地承包經(jīng)營權入股（包括信用合作等）的規(guī)定，使土地股份合作社有法可依，不再以“打擦邊球”（即專業(yè)合作社）的形式合法化。其次，由于土地要素的特殊性，農(nóng)民以土地經(jīng)營權作價出資而形成的合作社資產(chǎn)總額畢竟不同于一般出資，實際上可以劃入固定資產(chǎn)范疇，因此在登記時應當在合作社營業(yè)執(zhí)照的成員出資總額后加注“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權作價出資***萬元”的字樣以示區(qū)別，也便于合作社在市場上與別的主體進行平等、公平交易。再次，一旦土地股份合作社破產(chǎn)、倒閉，如果農(nóng)民就有失去土地經(jīng)營權的風險，這是必須告知農(nóng)民的，合作社在制度上也應該進行相應的防范失地風險的設計。

擴大了國家財政支持合作社的范圍

2013年中央一號文件：“安排部分財政投資項目直接投向符合條件的合作社，引導國家補助項目形成的資產(chǎn)移交合作社管護，指導合作社建立健全項目資產(chǎn)管護機制?！痹诖嘶A上，《決定》進一步指出：“……允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉交合作社持有和管護”，這是對一號文件精神的深化，擴大了國家財政對合作社的支持范圍，擴大了合作社可使用資產(chǎn)的范圍。

近年來，國家財政對農(nóng)業(yè)的支持力度不斷增加，據(jù)不完全統(tǒng)計，2012年，僅農(nóng)業(yè)部掌握的財政支農(nóng)項目就達55項，國家財政部7項、國家發(fā)改委7項、科技部2項、團中央3項目，這些項目的投向都有可能是農(nóng)民合作社。因此，隨著財政合作社發(fā)展力度的增加，合作社自身的發(fā)展也會越來越規(guī)范。從現(xiàn)實中看，國家財政支農(nóng)資金由合作社具體實施，也有利于提高資金使用效率。

對國家補助合作社形成的資產(chǎn)和由合作社承擔實施項目形成的資產(chǎn)，要由合作社按照《農(nóng)民專業(yè)合作社財務會計制度（試行）》進行核算和管理，并且要建立健全財政項目形成資產(chǎn)的管護機制，明確專人負責，建立資產(chǎn)管理和維護的責任制，制定具體的管護制度。

《決定》所說“……允許財政補助形成的資產(chǎn)轉交合作社持有和管護”，是指針對一些地方對于財政支農(nóng)項目重建設輕管理的現(xiàn)象所提出的。對于政府部門組織實施并非直接資助合作社的項目，如果項目形成的資產(chǎn)與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關，項目區(qū)內(nèi)有規(guī)范、成熟的合作社，經(jīng)驗收合格后，適合合作社管護的項目資產(chǎn)可移交給合作社，視同國家補助資產(chǎn)，并按照《農(nóng)民專業(yè)合作社財務會計制度（試行）》進行核算管理。這就大大增加了合作社實際占有的資產(chǎn)數(shù)額，從而也就大大提高了合作社為成員服務的能力。

這樣，合作社的資產(chǎn)至少由三部分構成：一是合作社由成員投資及合作社在運行構成中形成的資產(chǎn)；二是國家財政支持合作社項目或者由合作社承擔的支農(nóng)項目形成的資產(chǎn)；三是非合作社承擔的支農(nóng)項目形成的但歸合作社使用和管理的資產(chǎn)。后兩者在財務上的處理方式是一致的。第一類資產(chǎn)的使用者、受益者和管護者都是合作社，在管護過程中出現(xiàn)的費用也當然由合作社籌集，對于為非成員的服務可以按照市場價格收取費用。對于第二類資產(chǎn)，如果主管單位下達項目時沒有附加為非成員提供服務的要求，那么其使用、受益、管護的主體也都是合作社，為非成員服務也應該收取費用；即使附加了為非成員提供服務的要求，管護的主體依然是合作社，那么為非成員服務就不應該收費或者僅收取人工費。第三類項目屬于公益性項目，理應為項目區(qū)內(nèi)的非合作社成員提供服務，當然可以收取人工費用，但項目的管護責任應在合作社。對于財政資金形成的資產(chǎn)，如果合作社管護不當或者出現(xiàn)損失，項目主管部門應追究其責任。

進一步發(fā)展農(nóng)民合作社的建議

1.盡快修改《農(nóng)民專業(yè)合作社法》或者制定新的法律，使農(nóng)村社區(qū)股份合作、農(nóng)民信用合作、農(nóng)村土地合作等新合作的運行具有法律保障。如前所述，《決定》所設計的農(nóng)民合作內(nèi)容的拓展都突破了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的范圍，都應該在適當?shù)臅r候通過修法或者新立法而使農(nóng)民合作合法化。在正式法律出臺之前，可先由國務院出臺條例，或者農(nóng)業(yè)部等部門聯(lián)合出臺操作辦法，積累經(jīng)驗后再修法或者立法。

2.國家財政對于合作社的資助應逐漸以“普惠制”為主。目前，財政資金對合作社的扶持采取的是“擇優(yōu)扶持”的辦法，這樣做的好處是支持了一批經(jīng)濟實力強、運作規(guī)范的合作社，可以為其他合作社的發(fā)展起到示范和帶動作用。但這樣的支持方式對于其他大部分合作社有失公平。因此，建議逐漸過渡到“普惠”式支持，即政府主管部門設計出項目支持的方向，只要符合條件的合作社或者其他經(jīng)營主體都可以申報，經(jīng)評審合格后給予資助。另外，政府財政支持形成的資產(chǎn)具有公益性質(zhì)，資產(chǎn)的所有權可以歸合作社所有，在財務處理上應該平均量化到每一位成員，并作為年終分配盈余的依據(jù)之一（合作社成員在退社時不能帶走），但在項目下達時就應該對所形成資產(chǎn)的使用范圍作出要求，即不僅供合作社成員使用，還應該供一定范圍內(nèi)（項目區(qū)內(nèi)）的非成員使用，后者是否需要向合作社交納一部分費用，以及如何交納，則是需要認真探討的問題。

3.大力發(fā)展合作社聯(lián)合社。從一些地方的經(jīng)驗看，一些合作社根據(jù)自身需要，結合實際情況，呈現(xiàn)出組建模式靈活、聯(lián)合內(nèi)容豐富等特征。聯(lián)合社的出現(xiàn)，進一步提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；潭?，延長了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，增強了專業(yè)合作社的發(fā)展能力。因此，鼓勵合作社之間的聯(lián)合，尤其是同一產(chǎn)業(yè)鏈條上合作社之間的聯(lián)合，以及不同種類合作社之間的聯(lián)合（如專業(yè)合作社和農(nóng)機合作社之間的聯(lián)合），除了能夠更好地對抗市場壟斷、提高合作社的市場競爭能力外，還更有能力承擔國家財政支農(nóng)項目，并通過項目實施為更多的農(nóng)民提供服務。