喻冬冬

摘要：我國城鎮(zhèn)化雖然快速發(fā)展，但我國城鎮(zhèn)化問題也依然較多，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，本文就是要淺析城鎮(zhèn)化困境背后的政府、產(chǎn)業(yè)、社會管理因素，分析背后的問題。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；困境

中圖分類號：F015 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）08-000-02

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展工業(yè)化快速推進(jìn)，人民生活水平大幅度提升，出口貿(mào)易和國家綜合國力也大幅度提升，人居GDP從1978年381美元到2012年6100美元，進(jìn)入中等收入國家。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)也快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從1978年17.92%增長到2012年52.57%，年均增長1%。從我國城鎮(zhèn)化人口規(guī)模來看，不論是年凈增量還是城鎮(zhèn)人口總量，1996年-2005年，年新增的城鎮(zhèn)人口數(shù)量超過2000萬，2006年-2009年，年新增的城鎮(zhèn)人口數(shù)量大約為1500萬。但是與發(fā)達(dá)國家美國90%、韓國80%，發(fā)展中國家菲律賓60%，馬來西亞60%相比，我國城鎮(zhèn)化水平還比較低城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

城鎮(zhèn)化簡單來說就是農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市聚集過程，衡量城鎮(zhèn)化主要指標(biāo)有非農(nóng)人口占城市比重、城市建設(shè)規(guī)模，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。我國城鎮(zhèn)化建設(shè)雖然取得巨大成就，但是城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。主要體現(xiàn)在一下幾個方面首先城市簡單的向外擴(kuò)張，侵占大量的耕地，加劇人地矛盾緊張。政府的收入過多的依靠土地財(cái)政政府囤積土地，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口城鎮(zhèn)化速度2000-2010年土地城鎮(zhèn)化速度比人口城鎮(zhèn)化速度高了快了70%，并且有些政府為了追求政績的沖動盲目擴(kuò)張城市建設(shè)規(guī)模，導(dǎo)致一些城市出現(xiàn)“鬼城”等現(xiàn)象。其次城鎮(zhèn)化過程中缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，為失地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會較少，而且很多失地農(nóng)民缺乏工作技能，導(dǎo)致他們就業(yè)困難。當(dāng)征地補(bǔ)償款用完之后，缺乏收入來源，并且相應(yīng)的社會保障等公共服務(wù)體系建設(shè)，加之城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的差距，城鄉(xiāng)之間的文化生活等差異導(dǎo)致農(nóng)村居民很難真正融入城市生活。最后大量的人口盲目流入中心城市導(dǎo)致許多城市染上人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張、就業(yè)困難等“城市病”制約城市化發(fā)展以及降低城市居民生活水平。

一、政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)

我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)是由政府主導(dǎo)，體現(xiàn)在多方面如戶籍政策、土地政策、城市建設(shè)規(guī)劃等方面，首先戶籍制度，戶籍制度對人口的流動限制減少，但是戶籍制度將流動人口與戶籍人口所能享受的社會公共服務(wù)區(qū)別開來，為城市做出貢獻(xiàn)的流動人口不能享受到相等的待遇。其次土地政策，城市建設(shè)用地屬于國家所有而農(nóng)村地區(qū)屬于集體土地所有不能自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的集體土地要變成國有土地才能自由流轉(zhuǎn)農(nóng)民個體不能將自己土地自由流轉(zhuǎn)，政府控制土地供給。其次城市建設(shè)土地用途來看，可分為公益性質(zhì)可以免費(fèi)提供使用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地可以減低費(fèi)用使用，商業(yè)用地則是通過市場拍賣競價(jià)取得，土地的使用則存在級差地租。最后我國對城市級別的劃分也是按照行政方式劃分城市級別劃分6個級別，城市的級別不一樣城市優(yōu)先發(fā)展的級別也不一樣，加之中央集權(quán)等行政問題和官員任命制，行政級別低的城市難于對抗行政級別高的城市，促使我國的優(yōu)勢資源向更高的城市集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源向縣城集中，縣城資源向地級市集中，地級市資源向省會資源集中。而人口流向也緊隨資源流動大量向大城市流動，這樣大城市由于人口集中，而中小城市卻缺乏人結(jié)果大城市染上“城市病”影響城市發(fā)展和環(huán)境對人才也是一種巨大的浪費(fèi)，中小城市缺少人發(fā)展不起來。

政府掌握城鎮(zhèn)化中最主要的兩大要素，通過戶籍制度控制人，土地政策控制地。我國城鄉(xiāng)二元差異導(dǎo)致優(yōu)勢資源向城市集中，農(nóng)村大量的人口外遷；區(qū)域中城市級別差異，大中小城市發(fā)展不一導(dǎo)致人口由小城市向大城市遷移，大量的人口遷移導(dǎo)致對城市住房的巨大需求。94年分稅制改革以來，出現(xiàn)財(cái)權(quán)上升中央事權(quán)下放地方地方事物增多，而城市建設(shè)需要大量的資金需要地方政府支出。地方政府則是利用手中的土地壟斷權(quán)力，通過低價(jià)征收農(nóng)村集體土地高價(jià)以商業(yè)用地賣出，向企業(yè)以低價(jià)出讓土地吸引商業(yè)開發(fā)帶動土地價(jià)格上升，或再以上升后的土地作為抵押品向銀行貸款，推動土地開發(fā)。而這種“土地財(cái)政”背后的邏輯是建立在高房價(jià)，高房價(jià)才能吸引商業(yè)開發(fā)，才可以向銀行貸款，而為了維持這種高房價(jià)，地方政府對土地的供給實(shí)行“饑餓供給”，但高房價(jià)又阻礙了農(nóng)村居民向城市遷移，阻礙城鎮(zhèn)化。在這種開發(fā)的浪潮中，很多地方政府想方設(shè)法圈占農(nóng)民土地，利用土地向銀行貸款，帶動房地產(chǎn)開發(fā)，這樣的開發(fā)結(jié)果到制土地大量的浪費(fèi)，高房價(jià)居民又不能實(shí)現(xiàn)居住城市這樣導(dǎo)致的是土地的城鎮(zhèn)化而不能實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。戶籍背后的福利差異，導(dǎo)致外出務(wù)工人員雖然工作在城市，但是由于戶籍制度后面所包含的醫(yī)療、社會保障、就業(yè)、子女教育等導(dǎo)致他們雖然實(shí)現(xiàn)了生活、居住城市，但是到他們年老的的時(shí)候，他們享受不了平等的醫(yī)療、社會保障，失業(yè)時(shí)享受不到所在地的失業(yè)保險(xiǎn)，子女就學(xué)也不能在所在當(dāng)?shù)鼐蛯W(xué)，不能享受市民待遇，導(dǎo)致進(jìn)城之后很多社會問題，留守兒童、務(wù)工人員養(yǎng)老等社會問題。

二、城鎮(zhèn)化中產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境

李克強(qiáng)在國家糧食局科學(xué)研究院考察調(diào)研時(shí)指出要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為“造城”，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化中最主要的是人的城鎮(zhèn)化，而人的城鎮(zhèn)化就是要人的生產(chǎn)、生活方式城鎮(zhèn)化，以及社會管理的城鎮(zhèn)化。首先人的生產(chǎn)生活方式的城鎮(zhèn)化是建立在堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，產(chǎn)業(yè)興則城市興城市興則城市凝聚力才旺盛，才會真正的吸引人口向城市轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化很重要的一點(diǎn)就是將以前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民變成產(chǎn)業(yè)工人，我國城鎮(zhèn)化的順利實(shí)施是建立我國快速工業(yè)化基礎(chǔ)上的，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化會創(chuàng)造巨大的需求，拉動水泥、建筑、家電、裝修等行業(yè)發(fā)展，反過來推進(jìn)工業(yè)化發(fā)展，所以要協(xié)調(diào)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。反觀拉美國家20世紀(jì)50年代，快速城鎮(zhèn)化缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，導(dǎo)致“拉美陷阱”，大量的失業(yè)與貧富差距擴(kuò)大問題引發(fā)社會動蕩。

我國城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨特殊的國情，每年新增城鎮(zhèn)化率雖然只有0.8-1.0個百分點(diǎn)，但背后對應(yīng)的人數(shù)確實(shí)一兩千萬人的就業(yè)壓力巨大。加之但我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處在經(jīng)濟(jì)中速增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長速度維持在7%-8%之間經(jīng)濟(jì)將很難保持像以往的高速增長經(jīng)濟(jì)發(fā)展將減緩，對就業(yè)機(jī)會的創(chuàng)造將降低。同時(shí)我國以往的工業(yè)發(fā)展主要是靠要素驅(qū)動，工業(yè)的發(fā)展是建立在廉價(jià)的勞動力資源基礎(chǔ)上主要發(fā)展的是外向型經(jīng)濟(jì)，伴隨著我國勞動力成本的上升，要素價(jià)格上漲我國的低成本優(yōu)勢在逐漸消失，大量的企業(yè)將生產(chǎn)線搬到成本更低的印度、東南亞、非洲國家生產(chǎn)，同時(shí)我國人民幣匯率穩(wěn)步上升導(dǎo)致我國出口競爭優(yōu)勢減弱，加之金融危機(jī)下歐美國家消費(fèi)能力減弱，國外需求減少對我國制造業(yè)影響，我國制造業(yè)對人的需求慢慢降低。其次創(chuàng)新來看，我國科技創(chuàng)新能力不足，技術(shù)研發(fā)能力不足，我國技術(shù)人才體系缺乏等因素導(dǎo)致我國在高技術(shù)領(lǐng)域與發(fā)達(dá)創(chuàng)新還有較大的差距，由于這種創(chuàng)新能力缺失，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏新亮點(diǎn)帶動其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏“引擎”。最后從我國第三產(chǎn)業(yè)來看，第三產(chǎn)業(yè)是吸收就業(yè)能力強(qiáng)，我國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是低水平階段主要集中于餐飲、銷售等低端行業(yè)，高端服務(wù)業(yè)發(fā)展較慢，低端服務(wù)業(yè)是建立在消費(fèi)基礎(chǔ)上的，而消費(fèi)是建立在收入基礎(chǔ)上的，但是我國收入差距較大，富人的消費(fèi)邊際小，消費(fèi)不敏感，而窮人消費(fèi)邊際大但無力消費(fèi)，這種收入差距會影響第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展從而影響吸納就業(yè)能力。

三、城鎮(zhèn)化社會管理體系

城市是一個人口聚集的地方，城市要承擔(dān)眾多人的不僅要解決衣食住行的問題，還要為居民提供教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會公共服務(wù)。如果沒有一個良好公共服務(wù)體系為居住在城市里面的居民提供便利，這樣的城市將極大影響居民生活，而這些為城市居民所提供的便利的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，由于大部分不具有排他性和非競爭性，這樣導(dǎo)致人們不愿意為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)支付價(jià)格而導(dǎo)致“搭便車”行為，而克服這種行為的一個有效的辦法就是城市公共產(chǎn)品和公共服務(wù)由政府提供，而生活在城市的居民花錢向政府購買公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而政府要對居民負(fù)責(zé)并接受居民監(jiān)督，同時(shí)政府對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)也要有嚴(yán)格按照預(yù)算支出，預(yù)算要代議制議會通票通過。

我國社會管理權(quán)力牢牢掌握在政府手中，政府既是社會管理的規(guī)劃者又是建設(shè)者，缺乏一個監(jiān)督體系，政府做出的城市規(guī)劃和決策沒有經(jīng)過城市居民的廣泛討論，并別城市規(guī)劃和決策的實(shí)施也是由政府委托個職能部門實(shí)行，只是受到上級考核監(jiān)督，并沒有廣泛的群眾監(jiān)督。并且我國城市管理體系中“行政化”色彩嚴(yán)重，條塊分割嚴(yán)重，上一層級對下一層級部門的管理是通過行政命令式的，并且要對下一層級完成城市規(guī)劃和決策做出考核，下一層級可以向上一層級反饋信息，但只是單向的信息流動，同時(shí)我國城市管理部門條塊分割嚴(yán)重，職能不清，導(dǎo)致我國城市管理體系中出現(xiàn)利益時(shí)各部門爭先管理，當(dāng)有問題是各部門紛紛“踢皮球”。我國城市管理體系中缺乏公眾參與，缺乏公眾參與機(jī)制，沒有充分利用和發(fā)揮各類企業(yè)、協(xié)會、社團(tuán)和城市公民的積極作用，從而導(dǎo)致了我國城市政府行政中的公眾參與僅限于有限的范圍，并且參與程序復(fù)雜，參與形式單一，參與程度膚淺。使得行政參與在城市政府行政中集思廣益、監(jiān)督完善、良性互動的功能難以得到有效發(fā)揮。

參考文獻(xiàn)：

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