郭嘉儒

摘要：我國城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度是為解決城鎮(zhèn)非從業(yè)居民的養(yǎng)老問題而制定和實施的，實施兩年多取得了突出成就的同時也暴露出許多問題，本文重點分析了其中的問題并提出了相應(yīng)的解決策略。

關(guān)鍵詞：“城居保”制度；基礎(chǔ)養(yǎng)老金；基金監(jiān)管

一、我國城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度的建立

根據(jù)黨的十七大精神和《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、《中華人民共和國社會保險法》的規(guī)定，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）決定，從2011年7月1日起開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“城居保”）試點。這是繼2009年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點后黨中央、國務(wù)院為加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系作出的又一重大戰(zhàn)略部署，它的實施標志著我國基本建成了覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老保險體系，對于維護社會穩(wěn)定和構(gòu)建社會主義和諧社會都有重大的戰(zhàn)略意義。

（一）“城居?！敝贫仍O(shè)計的初衷

城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度是為深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，逐步解決城鎮(zhèn)無養(yǎng)老保障居民的老有所養(yǎng)問題而建立的。其目標是建立個人繳費、政府補貼相結(jié)合的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，保障城鎮(zhèn)居民老年基本生活。

（二）“城居?！敝贫鹊膶嵤┰瓌t

“城居保”制度實施的基本原則是“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。一是從城鎮(zhèn)居民的實際情況出發(fā)，低水平起步，籌資標準和待遇標準要與經(jīng)濟發(fā)展及各方面承受能力相適應(yīng)；二是個人（家庭）和政府合理分擔(dān)責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)；三是政府主導(dǎo)和居民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民普遍參保；四是中央確定基本原則和主要政策，地方制定具體辦法，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險實行屬地管理。

二、“城居?！敝贫仍O(shè)計中存在的問題

我國“城居?！敝贫鹊膶嵤┦钩擎?zhèn)非從業(yè)居民的養(yǎng)老問題得到了解決，使他們享受到了改革發(fā)展的成果，體現(xiàn)了社會主義的公平正義，維護了社會的和諧和穩(wěn)定，但同時在制度實施的過程中也出現(xiàn)了許多問題需要我們予以重視并解決。

（一）資金籌集困難

1.基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平低于最低生活保障標準，喪失保障作用。中央政府補貼標準是每人每月領(lǐng)取55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這樣的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的水平不僅相對于物價水平而言過低，甚至遠遠低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準的150元的保障水平，難以滿足城鎮(zhèn)貧困居民的基本生活，因此其保障作用非常弱，遠不能實現(xiàn)養(yǎng)老保障的制度設(shè)計目標。這也違背了該制度制定的“保基本”原則，產(chǎn)生的最大危害是直接影響了參保人的積極性，因而也很難實現(xiàn)“廣覆蓋”這一原則。因此，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平亟待提高，中央應(yīng)加大財政支持力度。

2.地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，中西部地區(qū)地方政府補貼不到位?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定，“地方人民政府應(yīng)對參保人員繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元；對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當(dāng)鼓勵，具體標準和辦法由省（區(qū)、市）人民政府確定。對城鎮(zhèn)重度殘疾人等繳費困難群體，地方人民政府為其代繳部分或全部最低標準的養(yǎng)老保險費?！睎|部地區(qū)較發(fā)達，地方財政資金充裕，有能力滿足上述標準，而且許多發(fā)達地區(qū)補貼標準比較高。但是中西部地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展比較落后，地方財政資金較為匱乏，因此補貼資金經(jīng)常不到位，提高補貼標準更是無從談起。因此一方面需要地方政府大力發(fā)展經(jīng)濟保障養(yǎng)老保險資金充足到位，加強監(jiān)管，杜絕拖欠現(xiàn)象。另一方面，要完善轉(zhuǎn)移支付制度，中央政府要對嚴重困難地區(qū)給予適度補貼，解決地方籌資困難。

3.政府補貼因物價上漲、利率調(diào)整等影響而削弱了保障力度。政府補貼帶來的保障可能會被物價上漲、利率調(diào)整等因素所抵消，因此，需要建立浮動的政府補貼標準制度，使“城居?！敝贫葘Τ擎?zhèn)居民的養(yǎng)老保障落到實處。

（二）制度缺乏激勵機制，參保率低

城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險釆取自愿參保的方式，所以通過制度激勵來引導(dǎo)居民參保就顯得尤為重要。首先是在制度設(shè)計時應(yīng)注意鼓勵和引導(dǎo)不同年齡段的參保對象。按《指導(dǎo)意見》規(guī)定，年滿60周歲，繳費滿15年即可領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這就難以體現(xiàn)繳費時間長短對養(yǎng)老金待遇的影響，極有可能導(dǎo)致16至45周歲居民不愿提早參?，F(xiàn)象的出現(xiàn)。其次地方政府補貼應(yīng)充分體現(xiàn)多繳多補。若不同繳費檔次統(tǒng)一按每人每年30元標準進行補貼，會導(dǎo)致多數(shù)居民在選擇繳費標準時“從低繳納”。第三，“綁定繳費”政策不具有可持續(xù)性。按照《指導(dǎo)意見》規(guī)定，“城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度實施時，已年滿60周歲，未享受職工基本養(yǎng)老保險待遇以及國家規(guī)定的其他養(yǎng)老待遇的，不用繳費，可按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金?！钡@項政策的實施是以子女參保為前提條件的，該政策在城鎮(zhèn)居民家庭結(jié)構(gòu)復(fù)雜的情況下不便操作，同時也會導(dǎo)致子女初次低標準參保、甚至過后不續(xù)保的情況出現(xiàn)，影響到政策的效率和連續(xù)性。

（三）基金監(jiān)管體制不健全

1.基金金保值增值困難

按照現(xiàn)行制度設(shè)計，“城居?！眰€人賬戶是“實賬”，可以理解為是政府主導(dǎo)的強制儲蓄計劃。根據(jù)制度，個人賬戶基金都只能存入銀行和購買國債。這部分資金納入了社?；痤A(yù)算，管理上相對比較規(guī)范，安全性有保障，但是只按一年期銀行利率來計息，資金效益不高。

特別是CPI一直在高位運行，在真實利率持續(xù)為負的背景下，實際上已造成養(yǎng)老儲蓄基金的貶損。據(jù)有關(guān)測算，當(dāng)前基本養(yǎng)老保險個人賬戶的實際收益率不足2%，而2005年以來的加權(quán)通貨膨脹率為2.22%，這意味著養(yǎng)老保險基金不僅未能按制度要求實現(xiàn)保值增值，反而處于縮水狀態(tài)。因此，提出合理有效的養(yǎng)老金保值增值辦法是我國養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的重大而又緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。

2.資金統(tǒng)籌層次低，資金風(fēng)險大

“城居?！敝贫冉^大部分基金的管理、運營集中在區(qū)縣一級，他們一般不具備相應(yīng)的基金管理人才、技術(shù)和投資主體資格，而由區(qū)縣級管理“城居?！被鸫嬖谥芾硎侄稳狈?、管理水平低、易于受當(dāng)?shù)匦姓α扛深A(yù)等問題?？h級統(tǒng)籌使得基金分散、運營層次低、社會化程度低、基金調(diào)劑范圍小，難以形成規(guī)模效益；管理體制上存在政事不分的弊端，縣級城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)實際上擔(dān)當(dāng)了管理者和投資者的雙重角色，容易致使違規(guī)存放基金、違規(guī)投資和違規(guī)使用現(xiàn)象的發(fā)生。由于缺乏健全的監(jiān)管機制，“城居保”基金管理風(fēng)險難以得到有效控制。

三、 完善我國“城居?！敝贫鹊穆窂竭x擇

（一）提高中央政府財政補貼水平，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度

就目前的CPI水平而言，55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金遠遠難以滿足城鎮(zhèn)居民的基本生活，有悖于制度設(shè)計的初衷，因此中央政府的補貼水平亟待提高。在構(gòu)建和諧社會的背景下，中央政府應(yīng)加大對社會保障投入的傾斜力度，加大對城鎮(zhèn)居民社會保障制度基礎(chǔ)養(yǎng)老金的投入力度，才能使城鎮(zhèn)居民的老年生活得到保障，從而實現(xiàn)社會的穩(wěn)定。同時與其他國家相比我國在社會保障方面的投入過低，社會保障支出占中央財政支出的比例，遠低于發(fā)達國家30%至50%的比例，其中澳大利亞是35%，日本是37%，加拿大是39%，中國只有12%，而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險占據(jù)這12%投入的絕大部分，因此中央財政對“城居?！钡耐度胴酱岣叨掖嬖诤艽蟮奶嵘臻g。

（二）建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險補貼水平的自動調(diào)整機制

城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險補貼水平往往受到經(jīng)濟、政治、社會等因素的影響。具體為某一地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展階段、收入水平、物價水平、政府職能轉(zhuǎn)變、地方財政實力、老年人口數(shù)量等相關(guān)因素，這些因素自身就處于動態(tài)變化之中。因此養(yǎng)老保險補貼的水平也不能是一成不變的，應(yīng)該是動態(tài)的、可調(diào)整的。補貼水平的標準應(yīng)該隨收入水平、物價指數(shù)、最低生活保障標準等因素進行適時合理的調(diào)整，以期使該制度真正做到“?；尽?。使老年人口的生活質(zhì)量和社會的經(jīng)濟發(fā)展、物質(zhì)水平成正比例調(diào)高。

（三）拓寬籌資渠道，建立明確的繳費資助制度和激勵機制

首先要加強宣傳，鼓勵其他經(jīng)濟組織、社會組織和個人為參保人繳費提供資助，以動員全社會的力量來解決城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老問題。例如廣泛開展社會保障基金的募捐活動，獎券發(fā)行，除去 10%-15%的發(fā)行管理費用和 40%-50%的獎金外，剩下的籌措資金作為社會福利基金。其次要迅速建立起明確的資助實施制度和資助激勵機制，為資助順利實現(xiàn)提供制度保障和政策支持。

（四）增強制度激勵，盡快從“制度全覆蓋”走向“人群全覆蓋”

“城居?！敝贫仍趯嵤┲杏龅降睦Ь呈紫仁侵贫壤Ь?，因此首先要調(diào)整制度。首先，繳費年限越長補貼水平應(yīng)越高，這樣才能使居民盡早參保。其次，選擇繳費標準越高補貼率應(yīng)越高，才能使居民選擇繳費檔次時充分考慮到補貼激勵機制，體現(xiàn)制度彈性。第三，取消繳費綁定制度，靠制度自身的優(yōu)越性來吸引居民參保，提高參?？沙掷m(xù)性，真正體現(xiàn)“城居?！敝贫鹊墓伯a(chǎn)品性質(zhì)。

（五）完善基金監(jiān)管體系

基于政府管理下的基金保值增值困難的問題，可以通過嚴格的標準篩選可靠的基金托管人，明晰委托代理關(guān)系，從而實現(xiàn)基金的高效運轉(zhuǎn)和保值增值。由政府直接管理基金的優(yōu)勢在于降低了交易成本，政策靈活度較高，但其缺點也是顯而易見的即制度運行透明度較低，管理效率較低，基金挪用風(fēng)險較高等。因此政府負責(zé)按照嚴格標準遴選出可靠的基金托管人，按照市場規(guī)律進行運作和投資，效率較高、競爭性強、透明度高，政府負責(zé)監(jiān)管其日常運作的安全性，這在一定程度上彌補了政府單一管理的不足。

基于資金統(tǒng)籌層次低的問題，要提高“城居?！被鸾y(tǒng)籌層次，逐步實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，強化省政府在管理“城居保”基金中的責(zé)任。各省必須盡快打破縣、市的行政區(qū)域界線，按照中央政府的要求，組織各省內(nèi)部實行“城居?！被鸬慕y(tǒng)一籌集、管理和調(diào)度。為配合上述目標的實施，中央政府要進一步完善財政補貼分配機制，促進地方政府加大對“城居保”改革的財政投入力度。

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[責(zé)任編輯：褚永慧]