呂丹丹

摘 要：現(xiàn)代法治下，警察權(quán)是國家公權(quán)力的一種，其強(qiáng)制性、服務(wù)性、武裝性等特點明顯，它的權(quán)力樣態(tài)表現(xiàn)為警察職權(quán)。人權(quán)保障應(yīng)成為警察權(quán)的內(nèi)在價值理念，它是警察權(quán)行使的正當(dāng)性根據(jù)。警察權(quán)在性質(zhì)上屬于行政權(quán)，應(yīng)受到司法權(quán)的審查和控制，這是法治的根本要求。檢察機(jī)關(guān)對警察權(quán)的監(jiān)督，應(yīng)突破原有思維模式的局限，從實體與程序上進(jìn)行拓展，更好地規(guī)范警察權(quán)。

關(guān)鍵詞：警察權(quán)；權(quán)力；人權(quán)保障

中圖分類號：D922.14文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1673-2596（2014）06-0084-03

在諸多反應(yīng)警民關(guān)系緊張的事件當(dāng)中，公眾較多關(guān)注的是警務(wù)人員的個人行為，但作為現(xiàn)代法治社會的警務(wù)工作者則要思考的更多。警察權(quán)的行使不僅是警務(wù)人員的職務(wù)活動，同時也代表了國家的公信力和強(qiáng)制力，這就要求每一名人民警察在依法行使職權(quán)的同時，正確和規(guī)范的對警察權(quán)予以認(rèn)識和運用。

一、警察權(quán)的本體定位

警察權(quán)，亦稱警察權(quán)力，它是國家權(quán)力的具體表現(xiàn)形式，是公共權(quán)力的一種，體現(xiàn)了國家意志和階級利益，其在國家權(quán)力的運作結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著極其重要的作用?！皣业脑O(shè)定，是國家賦予警察機(jī)關(guān)履行國家警察職能，實施警務(wù)活動的權(quán)力?！盵1]一般來說，“警察權(quán)是由國家設(shè)定，并以法律的形式賦予警察機(jī)關(guān)在警務(wù)活動中所具有的一種資格和能力?！盵2]警察權(quán)的基本任務(wù)在于維護(hù)國家安全與社會秩序，它是警察行政職權(quán)與警察刑事職權(quán)的統(tǒng)一，其權(quán)力的廣泛性和強(qiáng)制性是其他公權(quán)力所無可比擬的?！熬鞕?quán)在一個社會中的實際運行狀態(tài)，在相當(dāng)程度上標(biāo)志著這個社會法治文明的發(fā)展水平?！盵3]

警察權(quán)具有鮮明的強(qiáng)制性特征，這是警察作為國家暴力機(jī)關(guān)與生俱來的特質(zhì)所決定的。盡管在通常情況下，警察通過和平的手段措施來實現(xiàn)對社會秩序的維護(hù)，但是其背后都有警察職務(wù)性的強(qiáng)制力作為支撐，其身份的威懾性則是源自國家權(quán)力的賦予，這是一種“隱而不發(fā)”的狀態(tài)。任何一種公權(quán)力都或多或少具有一定的強(qiáng)制性，但是警察權(quán)在運作過程中所表現(xiàn)出的強(qiáng)制性更顯深刻，這是因為警察權(quán)經(jīng)常涉及公民基本生活領(lǐng)域，直接影響公民自由、財產(chǎn)等權(quán)利，而公民即權(quán)力相對人對依法行使的權(quán)力只有遵守和服從的義務(wù)，否則將被強(qiáng)制承擔(dān)不利的法律后果。警察權(quán)因其權(quán)力特質(zhì)擁有巨大的能量，警察權(quán)的存在有其正當(dāng)性，但使用不當(dāng)必將受害無窮，所以對警察權(quán)進(jìn)行權(quán)力限制已成為現(xiàn)代法治的基本要義之一。

警察權(quán)的基本內(nèi)容，如運行主體、運行范圍、運行程序等必須由法律明文規(guī)定。只有經(jīng)過立法的認(rèn)可，警察權(quán)的權(quán)威性才能實現(xiàn)。相反，未獲得立法承認(rèn)的權(quán)力，其權(quán)力正當(dāng)性會受到普遍的質(zhì)疑。警察權(quán)的法定性不僅意味著其權(quán)力本身有明確的法律邊界，同樣也體現(xiàn)了警察權(quán)的公法效力性即公定力、確定力、執(zhí)行力。警察權(quán)的運作手段隨社會文明和法治程度的進(jìn)步呈現(xiàn)多元化，強(qiáng)制性的權(quán)力樣態(tài)雖然還存在，但已較少動用，那些較為溫和的手段措施逐漸增多，這種權(quán)力方式較多強(qiáng)調(diào)管理的勸導(dǎo)性和服務(wù)性。“行政既是管理，同時也是服務(wù)，并且管理就是服務(wù)?！盵4]現(xiàn)代警察行政管理主要是為社會公眾提供一種服務(wù)，它以追求社會公共利益為目的，著眼點在于社會成員的內(nèi)在訴求，而非社會秩序的安全需要，這是一種服務(wù)式管理，而不是純粹的管制。

警察權(quán)相對于其他行政權(quán)力的一個突出特點就是它的武裝性，但是其武裝性又區(qū)別于軍事機(jī)關(guān)。警察機(jī)關(guān)擁有國家武裝力量，這就決定了警察權(quán)對潛在犯罪人的強(qiáng)大威懾作用，也使得警察機(jī)關(guān)在現(xiàn)實世界中具備了與暴力犯罪相抗衡的壓制能力。警察權(quán)的武裝性不僅意味著自身擁有強(qiáng)制執(zhí)行力，而且也可為其他國家機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力保駕護(hù)航。權(quán)力的武裝特點也決定了警察機(jī)關(guān)隊伍管理的嚴(yán)格性，警察隊伍實行半軍事化管理，更加注重紀(jì)律的嚴(yán)明性和命令的服從性。

警察權(quán)其實是一種抽象的國家意志，若要使其在現(xiàn)實生活中真正發(fā)揮作用，必須將其具體化，使之富有操作性，而這種具化是國家通過立法路徑來實現(xiàn)的，這就是警察職權(quán)的權(quán)力樣態(tài)。相對于警察權(quán)，警察職權(quán)更為現(xiàn)實化，它更加強(qiáng)調(diào)職責(zé)和權(quán)力的雙重含義。因此，有學(xué)者指出，“警察職權(quán)可以被界定為是國家通過立法賦予警察機(jī)關(guān)或警察個人的職責(zé)與權(quán)力的統(tǒng)一體?！盵5]警察職權(quán)的內(nèi)容包括刑事職權(quán)與行政職權(quán)兩個方面，這也是現(xiàn)代國家警察的一般模式。

二、警察權(quán)的價值定位

在現(xiàn)代社會，人權(quán)保障成為各國文明進(jìn)步的標(biāo)志，它表明國家和政府存在合理性依據(jù)；同時，人權(quán)內(nèi)容成為國家權(quán)力運行的倫理基準(zhǔn)，人權(quán)被賦予了強(qiáng)烈的道德色彩，任何侵犯公民權(quán)利與自由的行為，都是背棄法律和道義的行為。也就是說，任何一項國家權(quán)力的存在都不得侵犯人權(quán)并應(yīng)以保障和推動人權(quán)為目的。對于人權(quán)而言，它不僅可能受到個體以外的其他人的侵犯，例如殺人、傷害、搶劫等，還要時刻警惕來自國家權(quán)力的威脅。國家擁有維護(hù)其統(tǒng)治地位的暴力機(jī)構(gòu)，手段強(qiáng)大且復(fù)雜，稍有不慎，就可能對公民的權(quán)利和利益造成損害。所以，現(xiàn)代法治社會極為重視對權(quán)力的制約，它要求權(quán)力行使必須以人權(quán)保障為價值理念，依法行使權(quán)力?！叭绻徽J(rèn)真地對待權(quán)利，那么，它也不能夠認(rèn)真地對待法律。”[6]警察權(quán)是國家權(quán)力中最引人矚目的一種公權(quán)力，它在行使過程中更應(yīng)尊重和保障人權(quán)。當(dāng)警察權(quán)與公民權(quán)在正當(dāng)性方面發(fā)生沖突時，警察不得以維護(hù)社會治安為借口，公然侵犯公民的權(quán)利；當(dāng)法律對社會新情況還未作出反應(yīng)時，警察權(quán)不能擅自突破法律界限作為，這時就應(yīng)按照人權(quán)保障的價值理念進(jìn)行權(quán)力操作，最大限度的維護(hù)公民的權(quán)利，摒棄權(quán)力至上的思維模式。

權(quán)力在行使過程中必須尊重和保障人權(quán)，其中一個重要的方面就是對人的尊嚴(yán)的肯定，在現(xiàn)代法律中，人的尊嚴(yán)是法律的倫理屬性。當(dāng)代人權(quán)和公民權(quán)利概念的核心主要強(qiáng)調(diào)的是人的普遍而平等的尊嚴(yán)和自由，而行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，最容易發(fā)生損害人的尊嚴(yán)現(xiàn)象，因而就行使權(quán)力而言，不但要考慮在形式上如何遵守法律，還要將是否尊重人的尊嚴(yán)作為執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。在所有的行政權(quán)力中，警察權(quán)所涉及的社會事務(wù)最為繁雜，具備的權(quán)力手段最為暴力，因而，警察權(quán)是否能夠充分尊重人的尊嚴(yán)，是評價警務(wù)活動正當(dāng)性和警務(wù)業(yè)績的重要標(biāo)志。作為權(quán)力行使者，警察機(jī)關(guān)及警察必須將人權(quán)保障理念始終貫徹于警察權(quán)的運行全過程中。警察權(quán)是公民通過人民代表制度所授予警察機(jī)關(guān)的一種權(quán)力，也就是說，警察權(quán)從本源上是來自公民基本權(quán)力的讓渡，其真正目的在于維護(hù)公民權(quán)利，社會秩序的管理只是依附于公民權(quán)利。在執(zhí)法中必須確立人權(quán)保障意識，尊重公民的人格尊嚴(yán)，這是警察權(quán)的立足點和歸宿。

聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)中心在警察人權(quán)培訓(xùn)方針中指出：“尊重人權(quán)的執(zhí)法人員和執(zhí)法機(jī)構(gòu)也就由此獲益，促成實現(xiàn)執(zhí)法工作的目標(biāo)，同時形成一種不再依賴恐懼和強(qiáng)力而是依靠榮譽、專業(yè)精神和依法行事的執(zhí)法機(jī)構(gòu)?！睆拇私嵌葋砜?，如果警察機(jī)關(guān)和警察能夠切實做到尊重和保障人權(quán)，那么公眾對警察的信任感就會鞏固，社會合作也會得到促進(jìn)。警察權(quán)在行使過程中，應(yīng)當(dāng)努力做到熱情服務(wù)社會公眾，充分尊重公民生活習(xí)慣、風(fēng)俗習(xí)慣，真正做到“立警為公、執(zhí)法為民”。“警察權(quán)應(yīng)依據(jù)社會情勢變化而有所調(diào)整，警察權(quán)配置的強(qiáng)與弱取決于維護(hù)公民權(quán)的需要”[7]。

三、警察權(quán)的性質(zhì)定位

現(xiàn)代警察的基本使命就是維護(hù)社會治安，管理社會秩序，使社會處于一種穩(wěn)定的狀態(tài)。警察在維護(hù)社會治安、動用刑事偵查權(quán)過程中，是依照行政程序行使職權(quán)，其主要體現(xiàn)為可以單方面限制公民個人的基本權(quán)益和自由，積極介入刑事案件的偵破，查找犯罪嫌疑人等，其具有行政權(quán)的主動性、單方性和執(zhí)行性特征。而且，“警察機(jī)構(gòu)在組織結(jié)構(gòu)上更是采取一體化的方式，警察上下級、警察機(jī)構(gòu)上下級之間都具有一種上令下從、互相隸屬的關(guān)系”[8]。顯然，警察權(quán)的運作方式與具有高度獨立性的司法權(quán)不同，司法權(quán)強(qiáng)調(diào)獨立性、被動性、中立性以及終結(jié)性，而警察權(quán)的運作模式則更具有行政化。

“從應(yīng)然的角度來看，警察權(quán)是一種行政權(quán)，警察機(jī)關(guān)不僅不應(yīng)當(dāng)行使司法權(quán)，而且還應(yīng)當(dāng)受到司法機(jī)構(gòu)的有效審查和控制?！盵9]警察機(jī)關(guān)既是行政處罰、刑事強(qiáng)制措施的實施主體，又是案件一方利害關(guān)系人，在利益發(fā)生沖突時，難以保障公民個人的合法權(quán)益；警察機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過程中，其與公民個體的力量是不對等的，警察權(quán)往往得不到有效地制衡；警察機(jī)關(guān)擁有對公民個人基本權(quán)益的最終決定權(quán)和處置權(quán)，這嚴(yán)重違背了“控審分離”、“司法最終裁決”等一系列法治原則。顯然，確立警察權(quán)的行政權(quán)性質(zhì)，弱化警察機(jī)關(guān)的司法化色彩，從而實現(xiàn)警察權(quán)的規(guī)范化發(fā)展，這是中國司法改革所面臨的重大課題之一。為此，警察機(jī)關(guān)所擁有的例如勞動教養(yǎng)權(quán)、行政拘留權(quán)等都應(yīng)當(dāng)納入司法權(quán)之中，使這些權(quán)力能夠受到更為嚴(yán)格的審查，從而能更加有效地為公民提供法律救濟(jì)，為此警察機(jī)關(guān)應(yīng)成為一種權(quán)力申請者，而不是決定者。對于刑事拘留、監(jiān)視居住、取保候?qū)彙⑺巡榈纫幌盗猩婕霸谛淌聜刹轭I(lǐng)域剝奪、限制個人基本權(quán)益和自由的措施，也應(yīng)一律納入司法權(quán)的調(diào)控之下。

四、警察權(quán)的監(jiān)督定位

“對警察的檢察監(jiān)督不是一個單向度的權(quán)力構(gòu)造問題，而是檢警之間雙向度的權(quán)力構(gòu)造?！盵10]從根本上講，檢警關(guān)系的權(quán)力配置問題反映了警察權(quán)運作過程中的公正與效率之間的矛盾。一方面，如果缺少檢察權(quán)的監(jiān)督制約或者檢察監(jiān)督實施乏力，那么警察權(quán)就會出現(xiàn)自我膨脹、恣意擴(kuò)張的異化傾向，從而容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗，背離權(quán)力責(zé)任，嚴(yán)重影響警察權(quán)的公正價值；而如果過分強(qiáng)調(diào)檢察監(jiān)督的作用，甚至削弱警察權(quán)的獨立地位，又不利于警察有效、快速地行使職權(quán)，不利于積極、主動地去維護(hù)公民合法權(quán)益，勢必造成效率低下，影響案件的處理。從憲政建設(shè)角度考慮，警察權(quán)與檢察權(quán)之間在配置與運作上應(yīng)達(dá)到一種動態(tài)平衡。

近年來，“檢警一體制”重構(gòu)的觀點較為流行，得到不少人的贊同與呼應(yīng)，但是，實行“檢警一體制”會使檢察與警察兩者間出現(xiàn)功能錯位，其中最大的弊端就是在偵查階段中檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的缺失，在此種情況下，偵查權(quán)將會失去規(guī)制，更加膨脹，這與權(quán)力運作的初衷是背道而馳的。另外，“‘檢察官指揮警察制度不僅容易混淆檢察與警察的不同職能，而且在技術(shù)層面也缺少可行性：檢察官與刑事警察在專業(yè)背景、所受教育、知識結(jié)構(gòu)、工作性質(zhì)等方面存在差異，檢察官實際難以指揮警察”[11]。

長期以來，警察偵查環(huán)節(jié)往往是檢察機(jī)關(guān)集中監(jiān)督的領(lǐng)域，而在偵查監(jiān)督中又主要局限于審查批捕，而這只是一種最低限度的效能發(fā)揮，使得檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督之名名副其實。當(dāng)然，從理論邏輯上講，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的運用還存在很大的拓展空間。以往，檢察機(jī)關(guān)一般只是對具體警察行為進(jìn)行監(jiān)督，而疏于對抽象警察行為的審查。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對效力較低的警務(wù)立法等抽象行為進(jìn)行立法監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)是其職權(quán)范圍內(nèi)之事宜。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式與法院的司法審查是兩種截然不同的權(quán)力模式，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能更傾向于主動發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。檢察監(jiān)督固然要從實體內(nèi)容上有所突破，但其在程序方面上的拓展空間也更為廣闊，發(fā)揮的作用也更為明顯。為防止強(qiáng)制性措施的濫用，進(jìn)一步強(qiáng)化人權(quán)保障意識，檢察機(jī)關(guān)對警察以限制或剝奪公民人身權(quán)益方面的手段應(yīng)從訴訟程序上加強(qiáng)監(jiān)督制約。當(dāng)事人或利害關(guān)系人認(rèn)為警察機(jī)關(guān)所采取的強(qiáng)制性措施不當(dāng)?shù)?，?dāng)事人或利害關(guān)系人有權(quán)提起申訴，申請檢察機(jī)關(guān)予以撤銷該警察行為。而檢察機(jī)關(guān)經(jīng)監(jiān)督審查，認(rèn)為警察機(jī)關(guān)采取的強(qiáng)制性措施確屬不當(dāng)?shù)模袡?quán)決定予以撤銷該行為，并正式通知警察機(jī)關(guān)執(zhí)行，警察機(jī)關(guān)應(yīng)在法定期限內(nèi)將執(zhí)行情況通知檢察機(jī)關(guān)?？傊?，加強(qiáng)警察權(quán)的檢察監(jiān)督職能，對于規(guī)范警察執(zhí)法權(quán)力運行，進(jìn)一步促進(jìn)警民之間的和諧關(guān)系，有著非常重要和緊迫的現(xiàn)實意義。

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（責(zé)任編輯 姜黎梅）