陳燕

摘要：內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位規(guī)范管理，將強黨風廉政建設的重要管理辦法。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）已經(jīng)頒布并執(zhí)行了半年，本文分析執(zhí)行該規(guī)范后行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀，結(jié)合該規(guī)范在行政事業(yè)單位中具體情況和存在的問題，有針對性地提出強化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建立與執(zhí)行的若干建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)；內(nèi)部控制；規(guī)范根據(jù)財會【2012】21號《關(guān)于印發(fā)<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）>的通知》（以下簡稱“規(guī)范”），各類型的事業(yè)單位已建立或擬建立適應本單位的內(nèi)部控制規(guī)范，以期達到提高本單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范單位內(nèi)部控制，加強廉政風險防控機制建設的目的。規(guī)范的出臺使得行政事業(yè)單位有了統(tǒng)一的具體的內(nèi)部控制規(guī)范，有利于保證單位經(jīng)濟活動合法合理，資產(chǎn)的安全和使用有效，財務信息的真實完整，能有效地防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。在規(guī)范實施半年以來，在整個社會反腐倡廉的大環(huán)境下，事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度的建立和實施取得了一定的成效，但是，因各種原因，內(nèi)部控制制度的建設和具體實施又面臨著種種問題和困難。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的特點

根據(jù)“規(guī)范”，內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。也就是說，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制強調(diào)控制目標、控制制度、控制措施和控制程序，其目的是合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。

（一）重視公共服務的效率和效果。行政事業(yè)單位作為公共部門，其業(yè)務活動主要以實現(xiàn)社會效益為目的，而不是追求經(jīng)營效益最大化。結(jié)合我國行政事業(yè)單位的實際情況，無論是控制制度還是控制程序措施，“規(guī)范”強調(diào)行政事業(yè)單位在開展各項工作中關(guān)注公共服務的效率和效果，要求能有效地防范舞弊和預防腐敗，力求事項公共資源、資金和國有資產(chǎn)的分配使用公平、公開、公正。不但要關(guān)注單位預算完成情況績效評價，還要重視社會效益，形成效能型內(nèi)部控制。

（二）重視預算管理。規(guī)范強調(diào)行政事業(yè)單位應當建立健全預算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預算內(nèi)部管理制度。預算管理是行政事業(yè)單位開展活動的起止點，應以節(jié)約社會資源并加快資源運轉(zhuǎn)速度為出發(fā)點，通過事前計劃的科學化分析、事中計劃的執(zhí)行性監(jiān)督和事后計劃的完成性評價，實現(xiàn)社會資源高效分配。

（三）重視風險評估。相對于企業(yè)內(nèi)部控制，行政事業(yè)單位所面對的風險更為復雜和多樣，大多數(shù)風險必須采取風險部分甚至全部承受的應對方案。由于行政事業(yè)單位從事的工作，是對國家、對人民有承諾的，要將風險控制在可承諾的范圍內(nèi)，既不能從事超出可承諾風險范圍的業(yè)務活動，也要杜絕低級錯誤。因此，“規(guī)范”指出，單位應當建立經(jīng)濟活動風險定期評估機制，對經(jīng)濟活動存在的風險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

“規(guī)范”的出臺有利于保護國有資產(chǎn)的安全，有利于會計信息披露的真實可靠，有利于減少自由裁量權(quán)的空間和余地，用制度來限制權(quán)力的濫用。就目前來看，大多數(shù)的行政事業(yè)單位都根據(jù)“規(guī)范”的要求，結(jié)合單位的具體情況，制定了適合單位的內(nèi)部控制制度，并予以實施。然而，在實施的過程中存在著如下幾個方面的問題：

（一）管理觀念。大多數(shù)的行政事業(yè)單位把內(nèi)部控制看成是財務部門的工作，未認識到內(nèi)部控制是一個全員參與，全過程控制，公開透明，相互監(jiān)督的工作。有部分領導將內(nèi)部控制僅僅是看作是財務控制，未把內(nèi)部控制管理理念貫穿到整個單位的事業(yè)工作中，缺乏整個單位內(nèi)部控制制度的建立和實施離不開全員參與的理念?！耙?guī)范”要求內(nèi)部控制全員參與，然后大多數(shù)的行政事業(yè)單位人員只認為內(nèi)部控制是財務部門的事情，或者對內(nèi)部控制的重要性無法理解也影響到了內(nèi)部控制制度的順利執(zhí)行。同時，認為內(nèi)部控制制度的建立過于繁瑣，不愿意投入時間和精力，即便建立了內(nèi)部控制制度，或是過于簡單無法實施，或是形同虛設流于形式。

（二）制度建設。雖然“規(guī)范”要求單位應當根據(jù)本規(guī)范建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系，梳理單位各類經(jīng)濟活動的業(yè)務流程，明確業(yè)務環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略，在此基礎上根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項內(nèi)部管理制度并督促相關(guān)工作人員認真執(zhí)行。但是，部分行政事業(yè)單位將落腳點放在在經(jīng)濟活動的業(yè)務流程上，未能對各個業(yè)務環(huán)節(jié)存在的風險點進行充分估計，未能制定相應的風險應對策略。部分行政事業(yè)單位制定的內(nèi)部控制制度停留在書面上，缺乏行之有效的具體操作細則，讓內(nèi)部控制制度真正執(zhí)行起來缺乏可操作性，最后不了了之。

（三）控制方法。內(nèi)部控制方法包括不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預算控制、財產(chǎn)保護控制、會計控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等方法。部分單位雖建立的有關(guān)內(nèi)部控制方法的具體實施細則，然而受到種種因素的制約，使得內(nèi)部控制方法不能得以順利實施。例如，事業(yè)單位工作人員受到事業(yè)編制人數(shù)的影響，不能確保不相容崗位相互分離，授權(quán)批準與業(yè)務經(jīng)辦，業(yè)務經(jīng)辦與會計記錄，授權(quán)批準與監(jiān)督檢查等崗位未能合法合理分離。再如，部分事業(yè)單位財務人員只有會計和出納，在分工上出納不得不承擔起記賬憑證的編制，會計承擔審核憑證的工作，雖違背了出納不得兼管收入、支出、債券、債務賬目的登記工作原則。

（四）預算控制。雖然“規(guī)范”強調(diào)了預算管理在內(nèi)部控制的重要性，雖然部分行政事業(yè)單位建立了較為嚴格的預算控制體系，但是在實際工作中卻沒有很好地執(zhí)行，預算的編制存在較大的隨意性，單位在預算執(zhí)行過程中只管還有沒有錢，而不管財政資金的使用是否與年初的預算相符，從而導致超預算支出，不按預算項目支出等現(xiàn)象頻有發(fā)生，使得部門預算執(zhí)行情況失控。

（五）監(jiān)督機制?！耙?guī)范”要求，單位應當建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責權(quán)限、內(nèi)部監(jiān)督應當與內(nèi)部控制的建立和實施保持相對獨立，監(jiān)督機制體現(xiàn)在行政事業(yè)單位組織層面和業(yè)務層面內(nèi)部控制中。但是，許多行政事業(yè)一人多崗的現(xiàn)象較為普遍，監(jiān)督崗位缺乏獨立性。有的行政事業(yè)單位接受的外部監(jiān)督有限，或者有外部監(jiān)督，但是大多數(shù)的外部監(jiān)督多基于因人而查、因事而查，外部監(jiān)督的實際作用有限。

（六）員工業(yè)務素質(zhì)。作為內(nèi)部控制重要環(huán)節(jié)的財務部門，行政事業(yè)單位的財務人員業(yè)務綜合素質(zhì)還有待提高。部分行政事業(yè)單位的財務人員純粹是因為單位需要從其他崗位調(diào)動過來，因當前會計從業(yè)資格證書的進入門檻較低，進行突擊培訓即可通過；按照《會計法》規(guī)定，從事會計工作的人員，必須取得會計從業(yè)資格證書，擔任單位會計機構(gòu)負責人的，除取得會計從業(yè)資格正海，還應當具備會計以上專業(yè)技術(shù)職務資格或者從事會計工作三年以上經(jīng)歷。但是行政事業(yè)單位相關(guān)人員是否具備以上條件是值得懷疑的。另外，長期以來對財務工作的不重視，財務人員很難獲取進行后續(xù)教育培訓和業(yè)務交流的機會，往往是閉門造車，無法進一步提高業(yè)務工作能力。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的若干建議

（一）改變管理理念，促進內(nèi)部控制制度完善和有效實施?！稌嫹ā泛汀秲?nèi)部會計控制規(guī)范———基本規(guī)范》明確規(guī)定：單位領導要保證本單位的會計工作和會計資料的真實、完整，負責建立、健全本單位內(nèi)部會計控制制度和健全，并保證其有效實施。單位領導要充分認識內(nèi)部會計控制在保護資產(chǎn)的安全與完整、防范欺詐和舞弊行為、實現(xiàn)單位經(jīng)濟目標等方面的重要性，積極采取有效措施，加強內(nèi)部會計控制制度建設。同時客觀公正地給予考核評價、獎勵或懲罰，要對那些隨意任用會計人員或者只是憑著個人意志造成內(nèi)部會計控制無法實現(xiàn)的單位領導追究其責任。

（二）強化內(nèi)外部監(jiān)督力度，推動內(nèi)部控制制度運行機制的完善。行政事業(yè)單位應重視外部監(jiān)督，外部監(jiān)督應當成為行政事業(yè)單位建立和實施內(nèi)部控制的推動力。從單位層面來看，行政事業(yè)單位應有主動接受外部監(jiān)督的意識，利用組織開展的財政財務專項審計和檢查活動，落實內(nèi)部控制制度的建設和實施，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制區(qū)縣，并督促整改。同時優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督機制，設置相對獨立的內(nèi)部監(jiān)督部門，明確崗位職責，明確各個業(yè)務節(jié)點的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，建立健全單位各部門和崗位之間的協(xié)同機制，將外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督有機結(jié)合，促進內(nèi)部控制制度有效作用的正常發(fā)揮。

（三）強化內(nèi)部控制制度的可操作性，力求內(nèi)部控制制度落到實處。在學習“規(guī)范”的基礎上，行政事業(yè)單位應參照其各項業(yè)務的規(guī)定，合理梳理、分析本單位各項業(yè)務的流程，結(jié)合本單位的實際情況完善內(nèi)部控制規(guī)定，并合理運用內(nèi)部控制方法，同時突出財務部門在單位內(nèi)控體系的關(guān)鍵地位，建立起互相制衡、互相監(jiān)督的內(nèi)控體系。強化內(nèi)部控制制度的可操作性，使工作精細化便于執(zhí)行，例如制定出較為詳盡的政府采購業(yè)務控制流程、風險預警機制、內(nèi)部授權(quán)審批控制流程等，便于操作運用，避免將控制制度停留在紙面上。

（四）加強預算管理，充分發(fā)揮預算管理的主線作用。行政事業(yè)單位應將預算管理作為單位內(nèi)部控制和核心業(yè)務，發(fā)揮在以預算管理為主線、資金管控為核心的單位內(nèi)部控制體系中的主導作用。應在全部經(jīng)濟活動實施前通過科學、充分和及時的前期論證形成預算草案，實施中成為全部經(jīng)濟活動和收支項目的參照和標桿，實施后則轉(zhuǎn)變?yōu)轭A算績效、行政效能和經(jīng)濟責任審計的依據(jù)和標準。

（五）加強職工業(yè)務能力培訓。單位領導要樹立“以人為本”的觀念，重視單位文化的形成和職工職業(yè)道德的建設。普及有關(guān)內(nèi)部控制知識，尤其是要重視對關(guān)鍵部門關(guān)鍵崗位人員的教育與培養(yǎng)，以滿足內(nèi)部控制制度建設與執(zhí)行所需。

總之，一個有效的內(nèi)部控制體系的建立和執(zhí)行，有利于全力制衡監(jiān)督，避免和預防腐敗，有利于提高行政事業(yè)單位改進公共服務質(zhì)量效率和財政資金使用效益；有利于推進財稅改革，規(guī)范財經(jīng)秩序。

參考文獻：

[1] 我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度特征研究.田祥宇，王鵬，唐大鵬，會計研究，2013（9）

[2] 財政部，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行），2012

[3] 內(nèi)部控制：本質(zhì)與結(jié)構(gòu)，謝志華，會計研究，2009（12）

endprint