施小蘭

摘 要：養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)制度的主要組成部分，也是中國社會(huì)保障制度的重要內(nèi)容之一，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正常有序運(yùn)營關(guān)系到整個(gè)社會(huì)保障制度的長期發(fā)展。中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的雙軌運(yùn)行使機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工之間的養(yǎng)老金差距大，影響了社會(huì)公平，也阻礙了人才的合理流動(dòng)。從改革實(shí)踐和理論研究上來看，中國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制明顯滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。如何有效推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制改革，不僅僅是維護(hù)社會(huì)公平的需要，也是構(gòu)建中國科學(xué)合理養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的必然要求。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)；“雙軌制”；改革

中圖分類號(hào)：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）25-0072-02

中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，經(jīng)過二十余年的探索與實(shí)踐，已取得顯著成效，但由于制度的整體安排、改革措施的一致性等原因，使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在不斷發(fā)展中顯露出一些問題。其中，導(dǎo)致企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距懸殊的養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制，已在近年來成為一個(gè)越來越突出并且引起社會(huì)廣泛關(guān)注的社會(huì)問題，成為影響社會(huì)和諧的因素之一。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的弊端

中國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”，是指不同用工性質(zhì)的人員采取不同的退休養(yǎng)老金制度。企業(yè)職工實(shí)行由企業(yè)用人單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，在其退休后由社會(huì)保險(xiǎn)基金支付待遇的養(yǎng)老金制度；機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的退休金由國家財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放。這種“雙軌制”模式自20世紀(jì)90年代初施行以來，在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期確實(shí)發(fā)揮了不可替代的作用。但隨著改革的深入、社會(huì)的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，“雙軌制”的弊端也越來越明顯，其制度設(shè)計(jì)的不公平、不合理性等問題更是暴露無遺。主要表現(xiàn)在：

（一）立法層次低

目前，在立法層面上，最新出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》（自2011年7月1日起施行）的適用對象，僅限于中國的企業(yè)用人單位及其個(gè)人勞動(dòng)者，并未涵蓋機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員。這就造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的層次不完整和不合理性，也更加反映出“雙軌制”的過渡性特點(diǎn)異常明顯。

（二）機(jī)制反差大

現(xiàn)階段企業(yè)及其職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)基本上是全部由企業(yè)與職工共同負(fù)擔(dān)，企業(yè)繳費(fèi)進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，職工繳費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶。基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工卻幾乎是由財(cái)政“統(tǒng)發(fā)”或財(cái)政“集中支付”，單位和個(gè)人根本無需承擔(dān)任何繳費(fèi)。這種差異直接導(dǎo)致了制度的嚴(yán)重不公平性。

（三）待遇差距明顯

由于企業(yè)職工退休養(yǎng)老金以繳費(fèi)年限、繳費(fèi)基數(shù)等為計(jì)發(fā)依據(jù)，而機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工退休金卻是以退休前的月工資和連續(xù)工齡等為計(jì)發(fā)依據(jù)，因此直接造成不同主體在退休養(yǎng)老金上的巨大差異，而且差距是越來越明顯。根據(jù)權(quán)威數(shù)字統(tǒng)計(jì)，自2005年以來，中國企業(yè)退休人員的退休養(yǎng)老金經(jīng)過連續(xù)十年的上調(diào)，雖然有了較大幅度提高，但是總體待遇水平仍只占退休前工資收入比率的50%左右；而相比之下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的退休金，往往能達(dá)到退休前工資比率的75%～90%。這對于同樣是為了社會(huì)發(fā)展而辛勤工作幾十年，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出貢獻(xiàn)的企業(yè)職工，顯然是既不公平，也不公正的。

（四）財(cái)政負(fù)擔(dān)加劇

現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休制度中，個(gè)人還不需要承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，養(yǎng)老責(zé)任和成本全部由國家“埋單”，隨著在崗職工工資水平的不斷提高，對財(cái)政支出無疑產(chǎn)生了巨大的壓力。有數(shù)據(jù)表明，機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休總費(fèi)用從1990—2005年十六年間增加了21倍。由于離退休工資的不斷提高，財(cái)政負(fù)擔(dān)自然也會(huì)越來越重。再加上制度設(shè)計(jì)本身存在的不完善、對調(diào)整機(jī)制缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃以及人口老齡化等因素的影響，政府未來財(cái)政負(fù)擔(dān)不可小覷。

（五）不利于人才的合理有序流動(dòng)

由于制度和養(yǎng)老待遇水平上的巨大差異，導(dǎo)致許多想到企業(yè)施展抱負(fù)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人才不愿或不敢去，而許多想進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位施展抱負(fù)的企業(yè)身份人才又根本沒法去，阻礙了人才合理流動(dòng)，一定程度上影響了社會(huì)的和諧穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”改革政策取向

任何一項(xiàng)社會(huì)制度的變革不僅受社會(huì)發(fā)展的影響，相反地也會(huì)對社會(huì)產(chǎn)生巨大的影響。養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”改革勢在必行，不僅是長期以來受到陳舊的制度對社會(huì)發(fā)展造成的阻礙，更是因?yàn)閷Α半p軌制”的改革能對社會(huì)的進(jìn)步產(chǎn)生重要的意義。

（一）“雙軌制”改革的意義

1.有利于公平正義和社會(huì)穩(wěn)定?，F(xiàn)行退休養(yǎng)老金“雙軌制”下養(yǎng)老金待遇差別過大，如同等學(xué)歷、同等技能甚至同等貢獻(xiàn)的人，從機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休時(shí)可以領(lǐng)取的養(yǎng)老金要比從企業(yè)退休領(lǐng)取的高出很多。“雙軌制”改革能改善企業(yè)與事業(yè)單位的養(yǎng)老金待遇差別過大的現(xiàn)狀，縮小待遇差距，緩解突出矛盾，安撫企業(yè)退休人員的情緒，維護(hù)社會(huì)公平正義，有利于社會(huì)和諧穩(wěn)定。

2.有利于人力資源的優(yōu)化配置。機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)作為兩個(gè)并行的沒有聯(lián)系的軌道，人才很難在相互之間進(jìn)行流動(dòng)，“雙軌制”也就成了制約人才合理流動(dòng)的“絆腳石”。“雙軌制”改革能夠解除優(yōu)秀人才對未來退休待遇的后顧之憂，使其能夠在合適的工作崗位上人盡其才，不僅緩解了企業(yè)用工難的現(xiàn)象，而且適當(dāng)減輕了公務(wù)員考試的競爭壓力，避免惡性競爭，有利于人力資源的優(yōu)化配置。

3.有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善?！半p軌制”改革能夠適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)各方面改革的發(fā)展方向。中國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，在人口眾多，社會(huì)保障壓力大的現(xiàn)狀下，“雙軌制”改革有利于構(gòu)建系統(tǒng)的、完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展做好充足的后勤保障工作。

（二）“雙軌制”改革的建議

正是基于消除這種不平等現(xiàn)象的主客觀愿望，幾乎在“雙軌制”運(yùn)行的同時(shí)，國家也就著手開始啟動(dòng)了機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。

如早在1992 年，原國家人事部就曾下發(fā)《人事部關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》，在云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等省開始局部試點(diǎn)；1995年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，呼吁地方積極開展養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的改革探索；2008 年兩會(huì)之后，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，原則通過《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，選擇在山西、上海、浙江、廣東、重慶5 省市先期開展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)；2009 年1 月，國家人力資源社會(huì)保障部又正式下發(fā)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西等五省市做改革試點(diǎn)。這次事業(yè)單位退休養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重要內(nèi)容是將事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)辦法趨于一致。改革方案公開后，立即引發(fā)社會(huì)輿論質(zhì)疑。廣州、上海等地還出現(xiàn)高校大齡教師提前退休的恐慌風(fēng)潮。endprint

面對這種形勢，對“雙軌制”進(jìn)行改革，徹底消除其不合理性和不公平因素，已是大勢所趨、眾望所歸，成為擺在我們當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)。筆者結(jié)合多年的工作實(shí)踐，對改革提出如下幾點(diǎn)建議：

1.以法律的形式明確機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的內(nèi)容。任何一項(xiàng)社會(huì)制度的建立都應(yīng)該以明確實(shí)施原則、管理辦法等相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保障制度中最基礎(chǔ)和最重要的組成部分，是對公民退休后基本生活水平的保障，更必須通過法律的強(qiáng)制手段來保障養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施。而現(xiàn)階段中國對于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)更多的是通過行政法規(guī)、部門規(guī)章等形式予以規(guī)定，缺乏應(yīng)有的高度、深度、廣度與嚴(yán)肅性，必須通過立法渠道予以解決。

2.建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?，F(xiàn)階段中國的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要是國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金、個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)組成的多層次體系框架，實(shí)行企業(yè)與職工個(gè)人共同繳費(fèi)、國家財(cái)政補(bǔ)助的籌資政策。而公務(wù)員與事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)還是停留在財(cái)政單一籌資的制度模式上。

因此改革中國“雙軌制”的第一要?jiǎng)?wù)就是明確將公務(wù)員與事業(yè)單位工作人員統(tǒng)一納入到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中，建立起養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，促進(jìn)權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合。這樣，一方面可以極大減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面也有利于增強(qiáng)工作人員的責(zé)任感與緊迫感。從這個(gè)意義上說，改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的籌資模式，建立國家法定的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)等多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是目前養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展趨勢，更是促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在未來實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的首要條件。

3.完善其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。除了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)以外，其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也發(fā)揮著重要作用，尤其是將公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員納入到與企業(yè)職工一樣的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之后。這主要體現(xiàn)在補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)跟個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)兩方面。

中國現(xiàn)階段企業(yè)職工補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)主要是企業(yè)年金制。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，企業(yè)年金由企業(yè)與職工按照一定的固定比例按月共同繳納，所繳金額予以稅收減免優(yōu)惠，在職工達(dá)到法定退休年齡之后一次性或定期領(lǐng)取全部年金及投資收益的制度。而在公務(wù)員及事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后，為了他們退休后的生活水平，各級(jí)機(jī)關(guān)及事業(yè)單位應(yīng)視本單位的實(shí)際情況建立職業(yè)年金制度，將職業(yè)年金制度作為公職人員基本退休金之外的重要養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)充。通過制度完善，為各群體人員提供更加全面的養(yǎng)老保障。

4.注重現(xiàn)行兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的合理銜接。養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”，是造成了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)無法銜接的首要問題：首先在制度層面上，兩大群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不同；其次在改革進(jìn)度層面上，相較于企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后；最后是養(yǎng)老保險(xiǎn)管理權(quán)限層面上，體現(xiàn)為“兩種制度、兩套管理模式”特征。

雖然從理論上來說，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一整合最為理想，但是考慮到客觀因素，比如過去兩個(gè)群體的退休養(yǎng)老政策差異等，短時(shí)間內(nèi)仍難以實(shí)現(xiàn)。因此，可采取“老人”老辦法、“新人”新辦法，建立相對獨(dú)立又可以在兩個(gè)制度之間合理銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，才是改革的可行思路。[責(zé)任編輯 陳麗敏]endprint