姜欣

摘 要：行政倫理自“水門事件”后，引起了人們的廣泛關(guān)注，然而直到20世紀(jì)90年代末，行政倫理才在中國引起重視。從行政倫理的內(nèi)涵、行政倫理失范的主要表現(xiàn)形式、行政倫理失范的原因及中國行政倫理的構(gòu)建這四個大方面對中國行政倫理問題的研究情況進(jìn)行梳理。

關(guān)鍵詞：行政倫理失范；行政人格；問責(zé)機(jī)制；權(quán)利尋租；行政文化建設(shè)

中圖分類號：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）25-0291-03

行政倫理是自20世紀(jì)70年代首先在美國受到關(guān)注的?！八T事件”作為一個明顯的標(biāo)志，引發(fā)了人們對行政倫理的極大關(guān)注。其后，美國政府采納了有關(guān)專家的建議，開始借助行政倫理建設(shè)來規(guī)范和制約政府機(jī)構(gòu)及其工作人員的行政行為。在美國學(xué)者的帶動下，西方行政倫理研究也漸成規(guī)模。但直到20世紀(jì)90年代末，或許是得益于國際學(xué)術(shù)交流，中國才有為數(shù)極少的學(xué)者開始關(guān)注這個問題。本文從四個方面對行政論文問題的研究予以梳理。

一、行政倫理的內(nèi)涵

目前，雖然國內(nèi)外學(xué)者對行政倫理的內(nèi)涵沒有一個統(tǒng)一的界定，但是中國國內(nèi)有些學(xué)者根據(jù)自己的研究提出了對行政倫理的理解，而有些學(xué)者是根據(jù)對西方關(guān)于行政倫理內(nèi)涵的總結(jié)，另外有些學(xué)者是通過對中西方行政倫理內(nèi)涵的對比提出自己的看法。李文良教授（2001）在其研究中對西方學(xué)者關(guān)于行政倫理內(nèi)涵的界定進(jìn)行了歸納和總結(jié)，他認(rèn)為西方學(xué)者對行政倫理內(nèi)涵的界定分別從公共利益、決策及其過程和把行政倫理看作是一種方法這三個方面進(jìn)行闡述。

有些學(xué)者認(rèn)為行政倫理概念的明確有助于行政倫理的構(gòu)建，根據(jù)對中外研究文獻(xiàn)的對比分析。趙建全教授（2004）和丁雯（2010）認(rèn)為行政倫理是行政活動主體及行為的倫理，是關(guān)于政府及各行政組織和個人在公共行政活動中的行為道德規(guī)范、行政倫理制度、價(jià)值觀念模式等的總概括。

另外有學(xué)者根據(jù)中國政府在黨的十六屆三中全會《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中提出服務(wù)型政府，提出在服務(wù)型政府的視野下，行政倫理的內(nèi)涵。張旭（2010）提出服務(wù)型政府所蘊(yùn)含的行政倫理的要求主要包括突顯政府以人為本的價(jià)值定位，構(gòu)建信任關(guān)系，樹立責(zé)任意識、培育職業(yè)精神，弘揚(yáng)公共精神、培育公共性的行政理念和體現(xiàn)德治與法治的統(tǒng)一。

二、行政倫理失范的主要表現(xiàn)形式

行政倫理失范是行政主體在行政權(quán)力運(yùn)行（公共管理）過程中，置行政倫理規(guī)范和原則于不顧，把公共權(quán)力用來滿足私利的情況或現(xiàn)實(shí)，從而導(dǎo)致公共利益到損害的現(xiàn)象時常發(fā)生。當(dāng)前中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，由于政治經(jīng)濟(jì)體制和各種具體制度的不完善不健全，不可避免地產(chǎn)生行政倫理失范問題，其表現(xiàn)形式也是多種多樣的。

白鋼教授（1999）認(rèn)為中國的行政倫理失范大致可以分為經(jīng)商型、權(quán)力尋租型、公款公賄型、貪污腐化型、賣官鬻爵型、瀆職型、泄密型和隱匿財(cái)產(chǎn)型。而唐勵（2009）認(rèn)為行政倫理失范主要是由于權(quán)力異化導(dǎo)致的，他認(rèn)為中國行政倫理失范的主要表現(xiàn)形式有權(quán)力依附型，權(quán)力本位型，權(quán)力尋租型，權(quán)力泛化型等。

趙建偉教授（2009）認(rèn)為在當(dāng)代中國，行政倫理失范的具體表現(xiàn)形式有經(jīng)濟(jì)類失范，政治類失范，失職類失范，侵犯公民權(quán)力類失范，違反社會公德失范和違反社會管理秩序類失范等。而陳仕偉和祝中華（2009）的觀點(diǎn)認(rèn)為行政倫理失范主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)類失范，政治類失范，組織人事類失范，失職類失范等。

三、行政倫理失范的原因

當(dāng)前中國處于行政體制改革的轉(zhuǎn)型期，行政倫理失范現(xiàn)象大量存在，產(chǎn)生的原因也是多方面的，不同的學(xué)者對行政倫理失范的原因也有不同的理解?？偨Y(jié)其產(chǎn)生的原因，大致分為以下幾個方面。

（一）市場經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響

有關(guān)市場經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響這一原因，很多學(xué)者都是從體制角度進(jìn)行研究的，其中，趙建偉教授（2004）認(rèn)為行政倫理失范是由中國市場經(jīng)濟(jì)規(guī)制的不健全或缺失造成的，當(dāng)前中國政府經(jīng)濟(jì)規(guī)制的一個更為突出的特點(diǎn)是，規(guī)制主體和政府作為行業(yè)經(jīng)營主體的角色重疊，即政府既是某一個行業(yè)的經(jīng)營主體，同時又是此行業(yè)的規(guī)制主體。而祝中華和陳仕偉（2009）認(rèn)為中國行政倫理失范是由于行政體制不健全造成的，中國的行政體制是在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，雖然經(jīng)過多年努力，行政管理體制改革取得了一定進(jìn)展，但國家行政制度仍舊面臨著眾多的矛盾：政企職能不分，用人制度不公開，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，行政效率低下等，同時，由于行政制度化水平低，行政權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督，不依法行政的現(xiàn)象和權(quán)力腐敗的現(xiàn)象十分嚴(yán)重；尤其是目前中國處于轉(zhuǎn)型期，新體制從入軌啟動到轉(zhuǎn)入良性運(yùn)行要一個較長的過程，各種配套的法規(guī)、制度不可能一下子健全，無形中造成許多管理上的“空擋”，成為產(chǎn)生行政倫理失范的隱患。而唐勵認(rèn)為中國行政倫理失范是由于隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷深入，拜金主義、享樂主義、極端個人主義抬頭，加之傳統(tǒng)的封建腐朽思想沉渣泛起，使原來的集體主義和全心全意為人民服務(wù)的價(jià)值觀念受到各種拜金主義等腐朽思想的強(qiáng)烈沖擊造成的。

（二）行政主體的角色沖突

對此，唐勵（2009）認(rèn)為行政人員受“從眾心理”或“集體行為”的影響，不自覺或者不得已而為之。包正韡（2007）也認(rèn)為行政倫理失范有行政人員“從眾心理”的影響。而崔執(zhí)樹教授（2010）認(rèn)為行政倫理失范是由于行政主體的角色在社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型中表現(xiàn)出不穩(wěn)定性造成的。曾學(xué)清（2010）認(rèn)為行政倫理失范是行政人員人格障礙誘導(dǎo)的。

（三）監(jiān)督機(jī)制不健全

祝中華和陳仕偉（2009）從權(quán)力監(jiān)督不力方面研究，他們認(rèn)為要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和制約機(jī)制是行政倫理失范的客觀條件。唐勵（2009）認(rèn)為中國現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制缺乏必要的獨(dú)立性和應(yīng)有的權(quán)威性，人大的作用未能充分發(fā)揮，監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位偏低，監(jiān)察獨(dú)立十分困難，社會監(jiān)督顯得薄弱。曾學(xué)清（2010）認(rèn)為對行政人員的監(jiān)督不力，行政人員有些違法行為之所以出現(xiàn)，并有所擴(kuò)展，是因?yàn)槿狈?qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制，這也是導(dǎo)致中國行政人員倫理失范的客觀條件之一。崔執(zhí)樹（2010）從行政監(jiān)督體系效率帶下來分析中國行政倫理失范。endprint

（四）傳統(tǒng)行政文化的影響

曾學(xué)清（2010）認(rèn)為一國的行政體系首先是一個行政文化體系。正是行政文化的不同，才決定了這個國家的行政體系是具有自己特色的行政體系。一個國家體系不僅包括行政機(jī)構(gòu)、行政人員、行政法律和行政制度，還包括根據(jù)這個體系建立起來的思想理論和行政行為方式等。思想理論會沉淀為行政人員一定的心理定式，對其行政行為起著決定性影響，尤其是行政人員總是在既定的文化背景熏陶下成長，當(dāng)他做出行政行為時，文化因素必然會潛在地發(fā)揮作用。中國是一個具有兩千多年封建專制歷史的國家，這既給我們留下了許多寶貴的精神文化財(cái)富，也給我們遺留下了不少負(fù)面文化。根深蒂固的官本位思想導(dǎo)致一些行政人員缺乏公仆意識，由于官職帶來的特殊待遇滋長了某些干部的特權(quán)思想嚴(yán)重，利用手中的權(quán)力搞特殊化，為自己謀取私利，同時也帶來了官僚主義。這種傳統(tǒng)的行政文化它既阻礙了民主政治的進(jìn)程，也使行政倫理建設(shè)出現(xiàn)困境。

四、中國行政倫理的構(gòu)建

針對行政倫理體系的建設(shè)問題，學(xué)者們都提出了自己的意見，總結(jié)其建議大致可以分為以下幾種。

（一）行政倫理法制化

有關(guān)這一論點(diǎn)，楊永燕（2008）認(rèn)為，行政倫理法制化的整體推進(jìn)，需要整個法律體系的完善和配套，建議盡快出臺《反腐敗法》和《政府信息公開法》等相關(guān)法律。還有學(xué)者認(rèn)為，盡快制定《國家公務(wù)員道德法》、《國家政務(wù)活動公開法》、《國家公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記法》等法律，為打造現(xiàn)代法治政府提供法律保障。張成福教授（2009）認(rèn)為，應(yīng)設(shè)立專門的行政倫理機(jī)關(guān)，并以立法的形式確定其職責(zé)和權(quán)限，負(fù)責(zé)對公務(wù)員從政道德行為進(jìn)行監(jiān)督并對違反從政道德行為進(jìn)行懲處。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，可以在中國設(shè)立行政倫理委員會。蔣云根（2007）賦予中央紀(jì)委和監(jiān)察部有關(guān)行政倫理管理職能角度，提出在全國人大常委會設(shè)立倫理委員會，承擔(dān)監(jiān)督或參與監(jiān)督行政倫理法的實(shí)施，同時地方各級人大也可設(shè)立相應(yīng)的委員會，從而形成多領(lǐng)域、多層次、具有實(shí)權(quán)的行政倫理管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

（二）健全行政的問責(zé)機(jī)制

健全行政問責(zé)機(jī)制是許多學(xué)者的研究重點(diǎn)，趙建全教授（2004）認(rèn)為政府必須回應(yīng)社會和民眾的基本要求，并積極采取行動加以滿足，履行政府在整個社會中的法律義務(wù)，并承擔(dān)責(zé)任。不僅政府行使的每項(xiàng)權(quán)力都對應(yīng)責(zé)任，而且，政府拒絕行使法定的權(quán)力也要承擔(dān)責(zé)任。人民不僅有享受政府服務(wù)的權(quán)利，還有監(jiān)督政府行政、要求其承擔(dān)責(zé)任的權(quán)利。對于政府服務(wù)得怎樣，是否達(dá)到人民期望值，人民有權(quán)評判；對于政府違法服務(wù)，過失服務(wù)造成的后果，人民有權(quán)追究。曾建兵（2009）從行政問責(zé)制角度闡述了行政問責(zé)制對行政倫理建設(shè)的要求是用中國特色社會主義理論體系作指導(dǎo)；體現(xiàn)政治民主，防止個人專斷，同時要加強(qiáng)反腐力度；加強(qiáng)監(jiān)督制約，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民服務(wù)。

（三）培養(yǎng)和完善行政人格

包正韡（2007）認(rèn)為培養(yǎng)和完善行政人格是加強(qiáng)行政倫理建設(shè)的有效途徑，行政人格的培養(yǎng)大體經(jīng)歷行政倫理的他律階段，升華為自律階段，行政自律主導(dǎo)之下的他律與自律的統(tǒng)一階段。

（四）監(jiān)督機(jī)制的建立

有關(guān)行政倫理監(jiān)督機(jī)制的建立，王卓婭（2009）認(rèn)為行政倫理監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)須依賴完善的組織制度，須提升公眾的參與力度，須創(chuàng)設(shè)順暢的監(jiān)督渠道，須構(gòu)建先進(jìn)的組織文化。李妮（2008）認(rèn)為要完善社會監(jiān)督機(jī)制，道德作為一種內(nèi)在的社會控制手段，除了需要主體的自覺和自律之外，更需要進(jìn)行教化和培訓(xùn)，通過強(qiáng)制力的威懾和有力的社會監(jiān)督，尤其是社會輿論監(jiān)督來鞏固與強(qiáng)化。

（五）加強(qiáng)行政文化建設(shè)

在加強(qiáng)行政文化建設(shè)方面，曾學(xué)清（2010）認(rèn)為在指導(dǎo)思想上要堅(jiān)持以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，以強(qiáng)化以人為本為行政理念的核心，以培育公正廉潔的行政意識為基礎(chǔ)，以樹立務(wù)實(shí)高效的行政作風(fēng)為關(guān)鍵，以行政道德文化建設(shè)、行政科技文化建設(shè)、行政文化環(huán)境建設(shè)為重點(diǎn)，努力體現(xiàn)先進(jìn)性，增強(qiáng)活躍性，富于創(chuàng)造性。根據(jù)庫珀的理論提出組織文化對組織成員行為的影響力，陳鑫峰和郗永勤（2009）認(rèn)為組織文化既可以強(qiáng)有力地打擊非道德行為，同時也可以慫恿組織成員背離組織的正式規(guī)章和制度，因此，建立良好的行政組織文化會促進(jìn)行政組織形成良好的倫理意識。

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[責(zé)任編輯 陳 鶴]endprint