楊愛平　黃泰文

摘要：在區(qū)域契約行政中，府際契約的實(shí)際執(zhí)行比府際契約的簽訂更為重要。地方政府作為府際契約的重要執(zhí)行主體，其不同的決策偏好將直接影響到府際契約的執(zhí)行績效。根據(jù)府際合作的收益大小和實(shí)現(xiàn)收益的難易程度，府際契約執(zhí)行中地方政府的決策偏好可細(xì)分為積極響應(yīng)型、隨波逐流型、好強(qiáng)惡弱型和被動(dòng)迎合型四種類型。對(duì)珠三角地方政府在府際合作與府際契約執(zhí)行中的各種決策偏好的案例分析表明：近年來珠三角一體化中契約行政的實(shí)際效果遠(yuǎn)未達(dá)到當(dāng)初設(shè)定的目標(biāo)，為此應(yīng)設(shè)立府際契約執(zhí)行的績效評(píng)估機(jī)制和追蹤落實(shí)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：區(qū)域一體化；地方政府；決策偏好；府際契約；契約執(zhí)行

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2014）04-0032-08

一、問題的提出與研究綜述

契約行政是近年來我國區(qū)域政府間合作的一種主導(dǎo)模式①。各級(jí)地方政府間或政府部門間為推進(jìn)區(qū)域合作，紛紛通過簽訂“規(guī)劃綱要”、“合作框架協(xié)議”、“合作宣言”、“合作意見”、“合作備忘錄”等橫向府際契約來推動(dòng)政府間合作②。以珠三角為例，在2006、2007、2008三年間，珠三角區(qū)域簽訂的各種橫向府際契約總計(jì)才8份，但自2008年底《珠三角發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布以來，珠三角區(qū)域政府間所開展的各種合作明顯加速，四年間共簽訂了157份橫向府際契約，其中2009年最為活躍，共簽訂了94份（參見圖1）。具體到次級(jí)區(qū)域來看，在2006年至2012年間簽訂的165份府際契約中，廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈共簽訂了65份，深莞惠經(jīng)濟(jì)圈共簽訂了50份，珠中江經(jīng)濟(jì)圈共簽訂了50份。具體到這些府際契約涉及的合作事項(xiàng)來看，范圍非常廣泛，包括交通基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、界河治理等方面。

然而，相較于府際契約的簽訂而言，府際契約的實(shí)際執(zhí)行更為重要。這是因?yàn)?，政府間合作不僅要“聽其言”，更應(yīng)“觀其行”，府際契約的簽訂并不代表著區(qū)域合作的成功，府際合作是否成功取決于府際契約執(zhí)行效果的好壞。因此，在區(qū)域契約行政的研究領(lǐng)域，探討府際契約的實(shí)際執(zhí)行問題就顯得非常重要。目前，學(xué)界關(guān)于這一問題的研究主要有以下視角。

一是從府際契約的文本屬性和文本內(nèi)容來解讀府際契約的執(zhí)行力。例如，有學(xué)者認(rèn)為，我國區(qū)域合作中廣泛出現(xiàn)的府際契約屬于一種不完全契約，而契約的不完全性會(huì)削弱契約的執(zhí)行力，從而影響府際合作行為的效率。在實(shí)際中，不完全契約是由有限理性、交易成本、環(huán)境不確定性、機(jī)會(huì)主義、制度的不完備、信息不對(duì)稱等多種因素導(dǎo)致的，應(yīng)該從建立健全府際契約的自我執(zhí)行機(jī)制和法律執(zhí)行機(jī)制兩個(gè)層面，營造區(qū)域合作的府際資本和加強(qiáng)法制建設(shè)，以促使締約各方忠實(shí)履行府際契約[1]；有的學(xué)者以地方政府間簽訂的區(qū)域旅游合作框架協(xié)議為例，通過構(gòu)建3個(gè)主要指標(biāo)（包括框架協(xié)議制度的強(qiáng)制執(zhí)行力、實(shí)施能力、糾紛解決機(jī)制）和11個(gè)詳細(xì)指標(biāo)對(duì)我國現(xiàn)有的區(qū)域旅游合作制度框架協(xié)議進(jìn)行文本分析發(fā)現(xiàn)，區(qū)域旅游合作框架協(xié)議存在不具有指導(dǎo)性和約束性、具體如何落實(shí)不明晰、糾紛解決方式主要以行政協(xié)調(diào)手段為主等問題，這些問題導(dǎo)致現(xiàn)有的合作成效不是很明顯[2]。應(yīng)該說，區(qū)域旅游合作框架協(xié)議內(nèi)容暴露的問題，也普遍存在于其他領(lǐng)域的府際契約中。

二是從府際契約執(zhí)行的外在影響因素來討論府際契約執(zhí)行不力的問題。不少學(xué)者從制度保障途徑分析府際契約執(zhí)行效果差的問題，認(rèn)為我國目前府際合作行為缺乏規(guī)范性法律保障，府際契約僅是一種無法律效力的合約性文件，缺乏對(duì)違約行為后果的強(qiáng)制性糾正和懲罰機(jī)制，這就使得府際契約執(zhí)行力低，影響府際合作行為的成功率③。另有學(xué)者從聲譽(yù)機(jī)制的視角，分析區(qū)域合作中府際契約執(zhí)行效率低的原因及改進(jìn)策略。他們認(rèn)為，在區(qū)域合作過程中，由于地方官員之間的博弈是有限次數(shù)的博弈、締約各方之間的信息不對(duì)稱、地方官員追求短期政績、缺乏對(duì)違約行為的懲罰機(jī)制等，造成基于聲譽(yù)的自我執(zhí)行機(jī)制難以奏效，從而影響了府際契約的執(zhí)行效力。因此，應(yīng)該通過樹立“重復(fù)博弈”的意識(shí)，以及建立區(qū)域合作的信息交互機(jī)制、科學(xué)的政績考核體系、違約的責(zé)任追究制度來加以解決[3]。

三是關(guān)于區(qū)域合作中地方政府行為邏輯的時(shí)段性特質(zhì)研究。胡曉東認(rèn)為，在區(qū)域一體化的實(shí)施和推進(jìn)過程中，基于實(shí)現(xiàn)本地利益的需要，地方政府之間不可避免地存在博弈，主要包括區(qū)域內(nèi)地方政府之間的博弈、區(qū)域內(nèi)地方政府與區(qū)域外其他地方政府或中央政府之間的博弈。博弈的方式包括組團(tuán)博弈和個(gè)體博弈，前者多表現(xiàn)在區(qū)域一體化的早期實(shí)施和中期推進(jìn)階段，是區(qū)域內(nèi)地方政府間的聯(lián)盟博弈；后者是在區(qū)域一體化的后期階段，區(qū)域內(nèi)各地方之間的比較優(yōu)勢不再突出，互補(bǔ)優(yōu)勢不再明顯，通過與區(qū)域外其他地方進(jìn)行博弈來增進(jìn)本地方利益的可能性有限的情況下，區(qū)域內(nèi)各地方政府之間展開的個(gè)體博弈[4]。該學(xué)者進(jìn)一步提出，在區(qū)域一體化的實(shí)施和推進(jìn)過程中，各地方政府為追求地方利益，往往在前期表現(xiàn)出動(dòng)力，后期表現(xiàn)出阻力或不一樣的動(dòng)力，導(dǎo)致前后不一陷入悖論的三種行為狀態(tài)：一是“動(dòng)力大于阻力”的悖論；二是“動(dòng)力等于阻力”的悖論；三是“動(dòng)力小于阻力”的悖論[5]。

上述前兩個(gè)視角主要從靜態(tài)的角度分析了區(qū)域府際契約的內(nèi)在缺陷及其外在約束機(jī)制乏力的問題，應(yīng)當(dāng)說對(duì)于我國區(qū)域合作中府際契約執(zhí)行不力現(xiàn)象有一定解釋力。然而，府際契約文本內(nèi)容的完備性及其外部約束機(jī)制的嚴(yán)厲性，只是區(qū)域合作能否取得實(shí)際成效的必要條件，現(xiàn)實(shí)中的府際契約是由具體的政府主體來執(zhí)行的，倘若這些執(zhí)行主體在區(qū)域合作的決策部署上思想不統(tǒng)一、行動(dòng)不一致，那么，即使府際契約的文本內(nèi)容再完備、外部監(jiān)督機(jī)制再嚴(yán)格，最終的實(shí)施效果恐怕也會(huì)大打折扣。第三種視角雖不是直接針對(duì)區(qū)域合作中的府際契約執(zhí)行力問題，但其對(duì)地方政府行為所表現(xiàn)出的時(shí)段差異的動(dòng)態(tài)分析，對(duì)理解橫向府際契約執(zhí)行主體的行為邏輯有深遠(yuǎn)的啟發(fā)意義。它所揭示的重要信息在于：我們切忌鐵板一塊地認(rèn)為，在橫向府際契約的具體執(zhí)行中，所有的地方政府或政府職能部門均是動(dòng)力充足、步調(diào)一致的，事實(shí)上，這些執(zhí)行主體的決策偏好可能是不同的乃至大相徑庭的，而執(zhí)行主體決策偏好的差異將直接影響橫向府際契約的執(zhí)行效果。那么，在橫向府際契約執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體的決策偏好具體會(huì)表現(xiàn)出怎樣的差異？這種差異的成因是什么？本文接下來將就此討論。如前所述，橫向府際契約的簽約主體可以是一級(jí)地方政府，也可以是政府職能部門。比如，在2006年～2012年珠三角區(qū)域簽訂的165份橫向府際契約中，《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)合作框架協(xié)議》、《深圳市東莞市惠州市貫徹落實(shí)〈珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要〉推進(jìn)珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》、《推進(jìn)珠中江區(qū)域緊密合作框架協(xié)議》三份府際契約的簽約主體分別是三三組合的9個(gè)城市政府，剩余的府際契約的簽約主體均是9市的具體政府職能部門。由于作為一級(jí)地方政府的城市政府與職能部門在執(zhí)行府際契約中所表現(xiàn)出的決策偏好及其行動(dòng)邏輯有所不同，為此，本文專門討論地方政府在執(zhí)行府際契約中的決策偏好，對(duì)于政府職能部門在執(zhí)行府際契約中的決策偏好問題，將另文討論。

二、府際契約執(zhí)行中地方政府決策偏好的四種類型

地方政府執(zhí)行府際契約時(shí)的決策偏好，是指地方政府在開展府際合作以及執(zhí)行府際契約的過程中，選擇是否合作、執(zhí)行契約以及如何合作、執(zhí)行契約的心理動(dòng)機(jī)和行為傾向。從現(xiàn)代契約理論來看，在經(jīng)濟(jì)市場上，商業(yè)契約的實(shí)施過程實(shí)際上是相關(guān)利益主體在法律規(guī)范和各種社會(huì)關(guān)系約束下的相互博弈過程。如果我們把區(qū)域合作看作是政治市場上諸多地方政府相互逐利的合作行為，那么，府際合作和府際契約執(zhí)行的過程，實(shí)質(zhì)是這些地方政府通過建立相互作用關(guān)系以實(shí)現(xiàn)合作收益的過程。如此一來，相互作用關(guān)系和合作收益就成為理解府際契約執(zhí)行中地方政府決策偏好的兩個(gè)關(guān)鍵因素。有學(xué)者曾將主體在合作過程中的相互關(guān)系和合作收益的獲得方式作為分析地方政府間合作策略的兩個(gè)基本維度。他們認(rèn)為，合作主體的相互關(guān)系可以分為單向依賴和雙向互賴兩種；合作收益的獲得方式則來源于資源整合或利益交換。由此，地方政府間合作可大致劃分為四種策略：基于資源整合而形成的雙向互賴關(guān)系——共享型合作；基于利益交換而形成的雙向互賴關(guān)系——互補(bǔ)型合作；基于資源整合而形成的單向依賴關(guān)系——吸納型合作；基于利益交換而形成的單向依賴關(guān)系——補(bǔ)償型合作[6]。

上述關(guān)于地方政府合作的兩個(gè)維度和四種策略的分類，有一定的現(xiàn)實(shí)解釋力；把地方政府間的相互關(guān)系分為單向依賴和雙向互賴，并將合作收益的獲得方式分為資源整合和利益交換，也較具現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。但在區(qū)域合作和府際契約執(zhí)行過程中，決策偏好在前，具體的行動(dòng)策略在后，因此，對(duì)于府際契約執(zhí)行中影響地方政府決策偏好的這兩個(gè)因素的內(nèi)涵應(yīng)有不同的理解。筆者認(rèn)為，相較于合作收益的獲得方式和合作主體的相互關(guān)系現(xiàn)狀而言，合作收益的大小及如何建立與維系主體間的相互關(guān)系以實(shí)現(xiàn)合作收益，對(duì)于地方政府的決策偏好更為重要，甚至起決定性作用，因?yàn)楹献魇找娴拇笮?shí)際上體現(xiàn)了地方政府對(duì)合作目標(biāo)的預(yù)期，而如何建立與維系主體間的相互關(guān)系表明實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)預(yù)期的難易程度。為此，本文把合作收益的大小和實(shí)現(xiàn)這種收益的難易程度作為府際契約執(zhí)行中地方政府決策偏好的兩個(gè)維度。其中，合作收益可以指經(jīng)濟(jì)收益（如GDP共享、財(cái)稅分成、產(chǎn)業(yè)合作、基礎(chǔ)設(shè)施共建、環(huán)境治理等），也可以指政治收益（如官員升遷）；而實(shí)現(xiàn)合作收益的難易程度在本文主要指影響合作的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、城市級(jí)別、區(qū)位環(huán)境尤其是官員間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等因素。為何官員間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)如此重要？這是由于我國的社會(huì)是一個(gè)關(guān)系本位的社會(huì)，官員之間的人際關(guān)系也可能影響到官員行為及府際關(guān)系，政府間關(guān)系往往通過官員互動(dòng)和私交體現(xiàn)出來[7]。實(shí)際上，很多時(shí)候個(gè)人的和歷史的原因促成了城市之間的聯(lián)合與協(xié)商[8]。

因此，根據(jù)合作收益的大小以及實(shí)現(xiàn)合作收益的難易程度，本文把地方政府執(zhí)行府際契約的決策偏好分為四種類型（參見表1）。

一是“積極響應(yīng)型”決策偏好。這種決策偏好比較適合于區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)城市，由于府際合作和契約的執(zhí)行能夠給自身帶來可預(yù)期的較大經(jīng)濟(jì)和政治收益，而且實(shí)現(xiàn)合作收益的可能性和可行性較大，比如能得到合作方的積極配合、主要官員之間的私人關(guān)系較好等，因此，這種城市對(duì)府際合作和契約的執(zhí)行抱有很大的熱情，急切希望借此來實(shí)現(xiàn)本地的“跨越式發(fā)展”，地方官員也把這種決策偏好俗稱為“酸菜炒豬肉”型。

二是“隨波逐流型”決策偏好。一般而言，區(qū)域內(nèi)那些經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)即居于中等檔次的城市屬于這種類型。雖然通過府際合作能夠解決一些跨界治理問題，比如交通一體化、警務(wù)協(xié)作、跨市社保接續(xù)等，但由于這種城市自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力不差、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為齊全，而府際合作能帶來的經(jīng)濟(jì)收益對(duì)它來說只是“錦上添花”而非“雪中送炭”，因此，這種城市在府際契約的執(zhí)行中會(huì)表現(xiàn)出隨大流的心態(tài)，既沒多大動(dòng)力，也不會(huì)故意制造阻力。

三是“好強(qiáng)惡弱型”決策偏好。這種決策偏好的典型是一些區(qū)域性中心城市，如省會(huì)城市。由于它的城市級(jí)別高、綜合實(shí)力強(qiáng)、政治話語權(quán)多，是一個(gè)地區(qū)乃至全省的“龍頭老大”，因此，這種城市對(duì)區(qū)域合作和府際契約執(zhí)行的態(tài)度較為功利甚或傲慢，喜歡與那些實(shí)力較強(qiáng)的城市合作以實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”；相反，對(duì)于一些實(shí)力較弱的“小兄弟”城市，即使從比較優(yōu)勢的角度看合作空間廣闊、合作收益前景誘人，但由于受地理區(qū)位、官員之間交往不密切或合作需巨大投入等因素的制約，中心城市往往態(tài)度冷淡，或出現(xiàn)后續(xù)合作斷鏈的情況。

四是“被動(dòng)迎合型”決策偏好。當(dāng)下我國掀起的新一輪區(qū)域一體化運(yùn)動(dòng)，屬于一種典型的中央或省級(jí)政府自上而下強(qiáng)力推動(dòng)的“政治動(dòng)員”型一體化[9]。由于是政治動(dòng)員和行政強(qiáng)力推動(dòng)而非地方政府間主動(dòng)自愿的平等合作的結(jié)果，因此，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市來說，如果區(qū)域合作給它帶來的可預(yù)期收益小，且實(shí)現(xiàn)這種收益還存在不確定性和很多變數(shù)，那么，基于一種成本收益核算的考量，這些城市自然就不喜歡這樣一種“吃力不討好”的合作。但受制于自上而下的“政治道義”壓力，這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市又不能直接抵制這種合作，于是，現(xiàn)實(shí)中就出現(xiàn)了“被動(dòng)迎合型”決策偏好。

三、府際契約執(zhí)行中地方政府決策偏好的現(xiàn)實(shí)面向

本部分結(jié)合近年來珠三角區(qū)域的合作實(shí)踐，具體分析在府際合作與府際契約執(zhí)行過程中地方政府表現(xiàn)出的不同決策偏好。這里所說的珠三角區(qū)域合作，在地域范圍上主要是指廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山和江門9市結(jié)成的“小珠三角”，及其與周邊鄰近城市（如清遠(yuǎn)、河源、汕尾）形成的“環(huán)珠三角”合作。在這個(gè)地區(qū)，分布著區(qū)域性中心城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市、經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)城市和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市四種城市類型。其中，廣州屬于區(qū)域性中心城市，深圳、佛山、東莞屬于珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市（2012年地區(qū)GDP5000億元以上），中山、惠州、珠海（人均GDP排第三）屬于珠三角經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)城市，江門、肇慶屬于珠三角經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市，汕尾、清遠(yuǎn)、河源等屬于環(huán)珠三角的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市。筆者分別選取每種類型中的一個(gè)城市來做案例分析。

（一）經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市——“積極響應(yīng)型”決策偏好

江門屬于小珠三角區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較薄弱的城市，2012年其地區(qū)GDP和人均GDP在珠三角9個(gè)城市中均排第7位。江門市的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主要是以機(jī)電制造、紡織工業(yè)、造紙業(yè)等國企或集體企業(yè)為支柱，民營經(jīng)濟(jì)相對(duì)而言比較落后。因此，自2008年底《珠三角發(fā)展規(guī)劃綱要》及2009年4月《推進(jìn)珠中江區(qū)域緊密合作框架協(xié)議》簽訂以來，江門就開始加大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型力度，積極主動(dòng)承接珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)（如廣州、深圳、順德）的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，十分珍惜為實(shí)現(xiàn)一體化而開展的各種府際合作。為此，在2011年12月召開的江門市第十二次黨代會(huì)上，江門市委書記劉海提出“江門今后五年將要更加主動(dòng)接受廣佛經(jīng)濟(jì)圈的輻射”，江門加強(qiáng)區(qū)域合作的決心可謂誠意拳拳。2011年11月開工建設(shè)的江順大橋，在2014年將實(shí)現(xiàn)雙向免費(fèi)通行，屆時(shí)江門到順德主城區(qū)只需20分鐘。在廣東省實(shí)施《珠三角發(fā)展規(guī)劃綱要》領(lǐng)導(dǎo)小組組織開展的2011年度實(shí)施《珠三角發(fā)展規(guī)劃綱要》評(píng)估考核工作中，江門市在綜合評(píng)估中獲得優(yōu)秀等次單位稱號(hào)，在分項(xiàng)評(píng)估考核中，獲得指標(biāo)考核得分前3名、省有關(guān)單位工作測評(píng)得分前3名以及電話訪問調(diào)查得分前3名，這個(gè)結(jié)果實(shí)際上充分體現(xiàn)了江門想要融入珠三角的堅(jiān)定決心與實(shí)際行動(dòng)④。由此可看出，江門作為珠三角區(qū)域一個(gè)經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)城市，在府際合作與府際契約執(zhí)行中表現(xiàn)出“積極響應(yīng)型”決策偏好特質(zhì)。究其原因主要包括以下幾個(gè)方面。一是從合作收益看，江門通過主動(dòng)融入珠三角、強(qiáng)化區(qū)域合作可以獲得可觀的經(jīng)濟(jì)和政治收益。比如，江門能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，做大做強(qiáng)GDP；江門的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)可借此提升自己的影響力，獲得上級(jí)的賞識(shí)和政治晉升的機(jī)會(huì)。二是從實(shí)現(xiàn)合作收益的難易程度看，江門有實(shí)現(xiàn)合作的較好條件，容易實(shí)現(xiàn)合作。比如，江門與廣東第三大城市佛山相互毗鄰，尤其與工業(yè)重鎮(zhèn)順德一衣帶水，具有合作的區(qū)位優(yōu)勢和歷史基礎(chǔ)；江門市委書記劉海就是從順德區(qū)委書記升遷調(diào)任到江門的，他和佛山尤其是順德的政界、商界有深厚的交情與聯(lián)系，這種政府間私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)于江門實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作有重要作用乃至決定性影響。

（二）經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)城市——“隨波逐流型”決策偏好

中山屬于小珠三角區(qū)域的經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)城市，2012年其地區(qū)GDP和人均GDP在珠三角9個(gè)城市中均排第5位。作為珠三角區(qū)域的第二梯隊(duì)城市，珠（海）、中（山）、江（門）合作對(duì)于中山來說，似乎迫切性不太明顯，但鑒于珠三角一體化已是大勢所趨，而且又是來自上級(jí)的政治任務(wù)，因此，中山在執(zhí)行《推進(jìn)珠中江區(qū)域緊密合作框架協(xié)議》時(shí)的心態(tài)是一種典型的“隨波逐流型”決策偏好。原因有兩個(gè)方面。一是無論經(jīng)濟(jì)收益還是政治收益均不顯著。從經(jīng)濟(jì)收益看，中山與珠海同屬珠三角經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)的第二梯隊(duì)城市（珠海地區(qū)GDP在珠三角排第8位但人均GDP排第3位），而江門雖屬珠三角經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)城市，但其地區(qū)GDP總量介于中山與珠海之間。因此，在經(jīng)濟(jì)總量差距不大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又較為雷同的情況下，中山與珠海、江門兩個(gè)城市間的經(jīng)濟(jì)合作實(shí)際空間不大，但在交通一體化、城市規(guī)劃、旅游協(xié)作、警務(wù)協(xié)作等跨界治理領(lǐng)域還是有一些合作的必要性和緊迫性。然而，這些合作至多只是“錦上添花”的東西，由于合作的經(jīng)濟(jì)政績無法凸顯，對(duì)于中山的主政官員來說意義不大。二是實(shí)現(xiàn)合作收益的難度不大。中山與珠海、江門三個(gè)城市地理區(qū)位唇齒相依，歷史上也區(qū)劃相連，因此，上述三市跨界治理領(lǐng)域的一些合作問題，均是各自無法回避的話題，而且無需投入巨大的公共資源，達(dá)成區(qū)域公共治理的目標(biāo)難度較小。

（三）區(qū)域性中心城市——“好強(qiáng)惡弱型”決策偏好

廣州不僅是珠三角區(qū)域的中心城市，還是華南地區(qū)中心城市和國家門戶城市，經(jīng)濟(jì)實(shí)力排全國第3位；此外，廣州還是副省級(jí)的省會(huì)城市。廣州這種“龍頭老大”地位，養(yǎng)成了它在府際合作與契約執(zhí)行中的“好強(qiáng)惡弱型”決策偏好，這在廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈合作中體現(xiàn)出來。一方面，廣州與毗鄰的佛山合作較為密切，有“1+1>2”的強(qiáng)強(qiáng)合作味道。自2000年以來，廣州與佛山各自提出了“西聯(lián)”、“東進(jìn)”的目標(biāo)，陸續(xù)開啟了同城化進(jìn)程。2008年底《珠三角發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布實(shí)施以后，廣佛同城化迅速進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段，成為整個(gè)珠三角一體化的突破口和標(biāo)桿，可謂珠三角一體化進(jìn)程中的“領(lǐng)頭羊”。雙方在城市規(guī)劃、地鐵交通、公交接駁、電信資費(fèi)、跨界污染治理、社保和教育資源共享、文化建設(shè)乃至產(chǎn)業(yè)合作等方面，均開展了同城化建設(shè)。但另一方面，廣州與肇慶的合作較為冷淡，有點(diǎn)“一頭熱一頭冷”的味道。2009年3月，時(shí)任省委書記汪洋提出了建設(shè)“廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈”的號(hào)召，并在珠三角肇慶現(xiàn)場會(huì)上提出“肇慶高新區(qū)要力爭到2020年達(dá)5000億元產(chǎn)值”的宏偉目標(biāo)，目的在于讓肇慶加入廣佛這個(gè)“富人俱樂部”，實(shí)現(xiàn)廣佛的“先富”帶動(dòng)肇慶的“后富”。從肇慶市的角度出發(fā)，它確有非常強(qiáng)烈的愿望想要融入廣佛肇同城化的進(jìn)程中，據(jù)說早在2003年就提出“往東看”的戰(zhàn)略，要主動(dòng)接受廣佛的經(jīng)濟(jì)輻射，實(shí)現(xiàn)“酸菜炒豬肉”的目的。但一個(gè)不可忽視的事實(shí)是，雖同處一個(gè)人為劃定的經(jīng)濟(jì)圈，肇慶的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與廣佛比差距非常大，根本不是一個(gè)等量級(jí)。據(jù)2009年的數(shù)據(jù)，肇慶的人均GDP分別是廣州、佛山的1/5、1/4強(qiáng)，而經(jīng)濟(jì)總量分別僅為廣州的8.7%、佛山的16.6%，2012年肇慶的數(shù)據(jù)仍排在珠三角9市的倒數(shù)第一位。因此在近年的區(qū)域合作中，廣肇之間的合作明顯不如廣佛同城來得那么火熱。例如，廣佛肇雖簽訂了交通一體化的框架協(xié)議，但2010年2月，肇慶市交通局在廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈座談會(huì)上大倒苦水，指出“由于肇慶與鄰市之間在經(jīng)濟(jì)地位上不對(duì)等，造成部分項(xiàng)目在規(guī)劃布局和實(shí)施步驟上不一致，一頭熱一頭冷的情況”，并大力呼吁要齊心協(xié)力進(jìn)一步推進(jìn)三市交通一體化建設(shè)⑤。

廣州之所以在府際合作與契約執(zhí)行中出現(xiàn)“好強(qiáng)惡弱型”決策偏好，主要原因不在于合作收益小，而是實(shí)現(xiàn)合作收益的難度不同。廣佛強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，打造大廣州經(jīng)濟(jì)圈，并協(xié)同推進(jìn)兩市的跨界治理問題，合作收益肯定很大；而肇慶作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市與廣州這個(gè)“老大哥”合作，也有明顯的比較優(yōu)勢，合作收益的理論估值也很可觀。但是，廣佛合作與廣肇合作的條件和基礎(chǔ)大不相同。前者的優(yōu)勢在于：經(jīng)濟(jì)實(shí)力懸殊不大；地理區(qū)位相互毗連；已有多年的合作基礎(chǔ)；有緊密的政府間私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，尤其是佛山前市委書記林元和與現(xiàn)任市長劉悅倫均從廣州官場調(diào)任過去。因此，廣佛合作推進(jìn)較為順暢。相反，后者的劣勢在于：兩市在地理區(qū)位上是分割的而非毗鄰的；經(jīng)濟(jì)實(shí)力懸殊太大；沒有合作的歷史基礎(chǔ)；尤其是廣州與肇慶兩市的官場沒有緊密的私人關(guān)系往來。這些因素綜合起來，影響廣州對(duì)待廣肇合作的微妙心態(tài)。

（四）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市——“被動(dòng)迎合型”決策偏好

深圳不僅是珠三角乃至是全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，綜合實(shí)力位居珠三角第2位。在近年的珠三角區(qū)域一體化和區(qū)域合作過程中，深圳與東莞、惠州的合作有所進(jìn)展，但力度和效果顯然不如廣佛同城化來得明顯，深圳的態(tài)度不能說消極但至少不是很積極。尤其在與汕尾進(jìn)行的深汕特別合作區(qū)建設(shè)中，深圳表現(xiàn)出“被動(dòng)迎合型”決策偏好特點(diǎn)。2010年，時(shí)任廣東省委書記汪洋提出了建設(shè)“深汕特別合作區(qū)”并把它打造成廣東區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)的戰(zhàn)略構(gòu)想。2011年5月，深圳與汕尾經(jīng)過多次醞釀、謀劃、吶喊、磨合后，廣東省委、省政府批復(fù)了《深汕（尾）特別合作區(qū)基本框架方案》（下簡稱《合作方案》），雙方實(shí)質(zhì)性動(dòng)作才開始。深汕特別合作區(qū)以深圳（汕尾）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園為基礎(chǔ)進(jìn)行建設(shè)，合作期限為30年，自2011年至2040年止。該特別合作區(qū)意圖發(fā)揮汕尾在土地資源等方面的優(yōu)勢，積極引入深圳的發(fā)展理念、招商引資和管理經(jīng)驗(yàn)等，預(yù)計(jì)至2016年基本建成。然而，雙方簽署《合作方案》后，合作的進(jìn)展一直較為緩慢，尤其是深圳一方的合作態(tài)度多次受到汕尾一方的質(zhì)疑。2011年4月，時(shí)任汕尾市市長鄭雁雄就指出：“（這個(gè)項(xiàng)目）好是好，關(guān)鍵就是看深圳是不是來真的，深圳要是來真的就已成功一半了……但改革開放30年了，深圳多少有些滿足感。假如下定決心了，那么這個(gè)地方誰都會(huì)有信心，不會(huì)有顧慮?！雹?011年底，時(shí)任省委書記汪洋到汕尾團(tuán)參加分組審議，廣東省人大代表、海豐縣人大常委會(huì)常務(wù)副主任葉向沖直接向他反映了深圳的較為消極合作態(tài)度，為此，汪洋對(duì)兩市主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行規(guī)勸，督促雙方要進(jìn)一步解放思想地開展合作⑦。

深圳之所以對(duì)深汕特別合作區(qū)的合作有所顧慮，表現(xiàn)出被動(dòng)迎合的心態(tài)，原因有兩個(gè)方面。一方面，這個(gè)合作的收益小且前景不明朗。相對(duì)于深圳GDP年產(chǎn)值過萬億（2012年達(dá)12950億元）而言，深汕合作區(qū)給深圳帶來的GDP和稅收分成可以說微不足道；而且，合作區(qū)未來5年、10年、30年的收益前景充滿不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，深圳還需為此投入巨大的人力、物力和財(cái)力資源，這顯然對(duì)深圳來說是一樁“賠本的生意”。另一方面，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)合作收益事實(shí)上存在諸多的難題。一是深圳要開展的區(qū)域合作的任務(wù)太多，比如有深港融合與合作，又有深莞惠一體化，還有國家和廣東省下達(dá)的對(duì)口支援四川汶川、新疆喀什、甘肅、廣東梅州等合作，由此分散了深圳太多的資源和精力。二是深圳與汕尾雖在地理區(qū)位上相互毗鄰，但雙方合作的歷史基礎(chǔ)非常薄弱乃至為零，而且雙方的行政文化和利益考量很難交合。三是兩地官方的主要領(lǐng)導(dǎo)一直以來很少互動(dòng)，更談不上什么私人交情。在這些因素的綜合作用下，同時(shí)迫于當(dāng)年省委書記的政治壓力，深圳在與汕尾的府際合作與契約執(zhí)行中，最終采取了既不拒絕又不積極的“被動(dòng)迎合型”決策偏好策略。

四、結(jié)論與討論

自2008年底《珠三角發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布實(shí)施以來，珠三角地方政府在上級(jí)的政治動(dòng)員和行政強(qiáng)力推動(dòng)下，“三三”或“兩兩”間紛紛簽訂了橫向合作的府際契約。但由于合作收益的大小不一、實(shí)現(xiàn)合作收益的難易程度也不一樣，這導(dǎo)致珠三角地方政府在府際合作和府際契約執(zhí)行中帶著各自的利益考量，從而催生出不同的決策偏好。地方政府不同的決策偏好，必然帶來合作步調(diào)的不統(tǒng)一，進(jìn)而影響府際合作和府際契約執(zhí)行的實(shí)際績效。尤其是官員晉升的政治錦標(biāo)賽機(jī)制和地方要員間的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，對(duì)府際契約執(zhí)行中地方政府的決策偏好影響甚大。客觀而言，在地方自主性日益強(qiáng)化乃至固化的今天，地方政府出現(xiàn)基于自身利益訴求的決策偏好是正常的，我們必須認(rèn)識(shí)到并且承認(rèn)這個(gè)基本事實(shí)。相應(yīng)地，我們應(yīng)該進(jìn)一步意識(shí)到，區(qū)域合作中府際契約的簽訂與府際契約的實(shí)際執(zhí)行是兩碼事，受地方政府決策偏好的影響，現(xiàn)實(shí)中府際契約的實(shí)際執(zhí)行力已經(jīng)與當(dāng)初設(shè)定的目標(biāo)有差距甚至相距甚遠(yuǎn)。因此，為提升府際合作和府際契約的執(zhí)行力，必須建立相應(yīng)的約束機(jī)制，以降低地方政府因決策偏好的不同對(duì)府際契約執(zhí)行帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)與損失。

一方面，建立對(duì)地方政府執(zhí)行府際契約的績效考核機(jī)制。目前，廣東在省級(jí)政府層面設(shè)立了“廣東省實(shí)施《珠三角發(fā)展規(guī)劃綱要》領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，由該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織對(duì)珠三角9市每年實(shí)施《珠三角發(fā)展規(guī)劃綱要》這一國家層面的府際契約的考核評(píng)估工作。珠三角各市雖參照省里也對(duì)口設(shè)立了自己的“綱要辦”，但這些機(jī)構(gòu)主要起一種上傳下達(dá)的功能，對(duì)“廣佛肇”、“深莞惠”、“珠中江”、“深汕特別合作區(qū)”等次級(jí)區(qū)域的府際契約的執(zhí)行沒有考核評(píng)估的職能。因此，建議有二：一是賦予省級(jí)“綱要辦”對(duì)“廣佛肇”、“深莞惠”、“珠中江”、“深汕特別合作區(qū)”等府際合作的考核評(píng)估職能；二是由省級(jí)“綱要辦”向民間智庫購買服務(wù)，由獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府執(zhí)行府際契約進(jìn)行績效評(píng)估。

另一方面，建立對(duì)地方官員執(zhí)行府際契約的問責(zé)和追蹤落實(shí)機(jī)制。通過對(duì)地方政府執(zhí)行府際契約的績效考核，可以發(fā)現(xiàn)哪個(gè)（些）地方政府或官員在執(zhí)行府際契約過程中存在哪些問題、負(fù)有什么責(zé)任，進(jìn)而可以由省級(jí)“綱要辦”啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制，并責(zé)成其按府際契約設(shè)定的權(quán)利與義務(wù)，追蹤落實(shí)好自身未盡的義務(wù)。

注釋：

①參見楊愛平：《區(qū)域合作中的府際契約：概念與分類》，《中國行政管理》2011年第6期。

②府際契約是區(qū)域契約行政的運(yùn)行載體，根據(jù)府際契約的不同簽約主體，區(qū)域一體化中的府際契約可細(xì)分為縱向型府際契約、橫向型府際契約和斜向型府際契約三種，本文要討論的是橫向型府際契約。關(guān)于區(qū)域合作中府際契約的三種分類，可參見楊愛平：《區(qū)域合作中的府際契約：概念與分類》，《中國行政管理》2011年第6期。

③參見趙建國：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政契約協(xié)調(diào)機(jī)制》，《行政法學(xué)研究》2007年第2期；何淵：《我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法制困境與解決路徑》，《南京社會(huì)科學(xué)》2009年第11期；汪建昌：《區(qū)域行政協(xié)議：理性選擇、存在問題及其完善》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2012年第1期。

④案例資料來源：《江門開“門”主動(dòng)接受廣佛輻射》，《南方日?qǐng)?bào)》，20121206。

⑤案例資料來源：《融城：廣佛向西融，肇慶向東行》，《珠江時(shí)報(bào)》，20090705。

⑥案例資料來源：《汕尾市長鄭雁雄：“深圳來真的就已成功一半”》，《南方都市報(bào)》，20110409。

⑦案例資料來源：《深汕特別合作區(qū)汕尾一頭熱？深圳一直在努力》，《南方都市報(bào)》，20110125。

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