彭傳圣　赫偉建

【摘 要】 分析減少船舶大氣污染物排放的激勵(lì)性、局部強(qiáng)制性和國際強(qiáng)制性政策工具的適用條件以及應(yīng)用效果，從激勵(lì)性政策在國家、行業(yè)、地方等層面的應(yīng)用實(shí)踐及強(qiáng)制性政策的應(yīng)用實(shí)踐2個(gè)方面提出適合我國選用的政策工具，并指出我國選用政策工具所存在的問題：政策工具分階段選擇使用；設(shè)立沿海統(tǒng)一排放控制區(qū)對我國的影響；我國控制排放區(qū)域的選擇；我國政策工具選擇及運(yùn)用。

【關(guān)鍵詞】 船舶排放；大氣污染；排放控制區(qū)；強(qiáng)制激勵(lì)

1 政策工具適用條件

目前，減少船舶大氣污染物排放政策工具主要分為激勵(lì)性、局部強(qiáng)制性和國際強(qiáng)制性3大類，不同政策工具的適用條件和應(yīng)用效果不同。

1.1 激勵(lì)性政策

激勵(lì)性政策，是指以國家、地區(qū)或者城市的經(jīng)濟(jì)利益換取航運(yùn)企業(yè)在指定區(qū)域（轄區(qū)或部分轄區(qū)）減少船舶大氣污染物排放效果的手段，航運(yùn)企業(yè)可以接受約束以獲取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也可以拒絕約束并放棄經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，政策效果取決于激勵(lì)強(qiáng)度。

利用激勵(lì)性政策減少船舶大氣污染物排放，可以保持指定區(qū)域港口和航運(yùn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)不受影響，適用于經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對雄厚、人居質(zhì)量要求高但又熱切希望當(dāng)?shù)馗劭诨蚝竭\(yùn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)保持或者擴(kuò)大發(fā)展優(yōu)勢的國家、地區(qū)或者城市。

1.2 局部強(qiáng)制性政策

局部強(qiáng)制性政策，是指由地區(qū)組織、國家或地方政府發(fā)布實(shí)施的、強(qiáng)制要求進(jìn)入指定區(qū)域（轄區(qū)或者部分轄區(qū)）船舶采取減少大氣污染物排放的措施或者達(dá)到更加嚴(yán)格的船舶大氣污染物排放控制要求的手段，所有進(jìn)入指定區(qū)域船舶必須無條件接受相應(yīng)約束，政策效果與政策嚴(yán)苛度密切相關(guān)。

利用局部強(qiáng)制性政策減少船舶大氣污染物排放，只需建立相應(yīng)區(qū)域的船舶大氣污染物排放監(jiān)督管理機(jī)制，無需付出其他直接成本就能夠?qū)崿F(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)。但是，船舶在指定減排區(qū)域運(yùn)營會因采取減少大氣污染物排放措施而使運(yùn)營成本增加，這可能驅(qū)使其轉(zhuǎn)移至周邊非強(qiáng)制減排區(qū)域運(yùn)營，從而影響當(dāng)?shù)馗劭诨蚝竭\(yùn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。強(qiáng)制性要求越高，對當(dāng)?shù)馗劭诨蚝竭\(yùn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的影響也越大。

局部強(qiáng)制性政策適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人居質(zhì)量要求高且經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不過分依賴于港口或航運(yùn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展或者其港口或航運(yùn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不易受到減排政策影響的國家、地區(qū)、城市。

1.3 國際強(qiáng)制性政策

國際強(qiáng)制性政策，是指由《關(guān)于1973年防止船舶污染國際公約之1978年議定書》（《MARPOL公約》）簽約國提出建議并經(jīng)國際海事組織（IMO）評估通過而實(shí)施的、強(qiáng)制要求進(jìn)入指定區(qū)域（專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或部分專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)）船舶采取減少大氣污染物排放措施或達(dá)到更加嚴(yán)格的船舶大氣污染物排放控制要求的政策，所有進(jìn)入指定區(qū)域船舶必須無條件接受相應(yīng)約束，約束條件由IMO統(tǒng)一規(guī)定，政策效果顯著。

與局部強(qiáng)制性政策類似，國際強(qiáng)制性政策同樣可能會驅(qū)使船舶轉(zhuǎn)移至周邊其他區(qū)域運(yùn)營，從而影響當(dāng)?shù)馗劭诨蚝竭\(yùn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

國際強(qiáng)制性政策適用于經(jīng)濟(jì)普遍發(fā)達(dá)、人居質(zhì)量要求普遍較高且經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對港口或航運(yùn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展依賴較少或者其港口或航運(yùn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不易受到政策影響的國家。

2 我國當(dāng)前政策工具應(yīng)用實(shí)踐

2.1 激勵(lì)性政策

2.1.1 國家層面

2.1.1.1 國內(nèi)船舶

2012年6月29日，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《營運(yùn)船舶燃料消耗限值及驗(yàn)證方法》，試圖提升新造船舶的節(jié)能水平，間接減少船舶營運(yùn)過程中的大氣污染物排放，但到目前為止，其并未按照現(xiàn)行《中華人民共和國節(jié)約能源法》的要求（第46條第1款“國務(wù)院有關(guān)部門制定交通運(yùn)輸營運(yùn)車船的燃料消耗量限值標(biāo)準(zhǔn)；不符合標(biāo)準(zhǔn)的，不得用于營運(yùn)”）從節(jié)能減排的角度建立我國營運(yùn)船舶的市場準(zhǔn)入機(jī)制。

2014年4月9日，財(cái)政部和交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布《內(nèi)河船型標(biāo)準(zhǔn)化補(bǔ)貼資金管理辦法》，對船舶拆解、改造的船舶所有人和新建示范船的水路運(yùn)輸經(jīng)營者實(shí)施補(bǔ)貼政策，屬于相關(guān)的激勵(lì)性政策。

2.1.1.2 國際船舶

對于在我國水域航行的國際航行船舶，國家目前尚未采取任何減少大氣污染物排放的激勵(lì)政策措施。

2.1.2 行業(yè)層面

交通運(yùn)輸部通過交通運(yùn)輸節(jié)能減排專項(xiàng)資金，以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式激勵(lì)航運(yùn)企業(yè)實(shí)施船舶節(jié)能減排項(xiàng)目，開展節(jié)能減排工作。各年度的交通運(yùn)輸節(jié)能減排專項(xiàng)資金申請指南均將有關(guān)航運(yùn)節(jié)能項(xiàng)目作為獎(jiǎng)勵(lì)對象。

對于在我國水域航行的國際航行船舶，行業(yè)尚未采取任何減少大氣污染物排放的激勵(lì)政策措施。

2.1.3 地方層面

（1）香港特區(qū)。2011年18家遠(yuǎn)洋船公司簽署《乘風(fēng)約章》，承諾到2012年底在香港港掛靠的遠(yuǎn)洋船舶在靠港時(shí)盡可能換用低硫燃油。為延續(xù)《乘風(fēng)約章》實(shí)施對香港空氣質(zhì)量的改善，2012年9月26日香港特區(qū)政府開始推行為期3年的泊岸換油計(jì)劃，對在香港港靠港時(shí)換用硫含量不高于0.5%的燃油的遠(yuǎn)洋船舶減免一半的港口設(shè)施及燈標(biāo)費(fèi)。

（2）深圳市。2013年9月20日，深圳市政府發(fā)布《深圳市大氣環(huán)境質(zhì)量提升計(jì)劃》，提出相關(guān)激勵(lì)性政策：對于港口建設(shè)岸電供電設(shè)備設(shè)施，在目前交通運(yùn)輸部交通運(yùn)輸節(jié)能減排專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)的基礎(chǔ)上，增加地方補(bǔ)貼，使合計(jì)補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)金額達(dá)到碼頭岸電建設(shè)費(fèi)用的50%。遠(yuǎn)洋船舶靠港期間使用低硫油（2014年12月31日前，含硫量不超過0.5%；2015年1月1日后，含硫量不超過0.1%）。在2014年1月至6月期間，對靠港使用低硫燃油的船舶，由財(cái)政補(bǔ)貼75%的油品差價(jià)，并對補(bǔ)貼政策效果進(jìn)行評估；在2014年7月后，視評估情況對補(bǔ)貼方案進(jìn)行調(diào)整。

2.2 強(qiáng)制性政策

交通運(yùn)輸部實(shí)施的《老舊運(yùn)輸船舶管理規(guī)定》，對老舊運(yùn)輸船舶實(shí)行分類技術(shù)監(jiān)督管理制度，對已達(dá)到強(qiáng)制報(bào)廢船齡的船舶實(shí)施強(qiáng)制報(bào)廢制度。這可能是針對國內(nèi)船舶僅有的船舶減排的局部強(qiáng)制性政策。

對于在我國水域航行的國際航行船舶，目前尚未采取任何減少大氣污染物排放的局部強(qiáng)制性政策措施。

總體而言，我國目前針對減少船舶大氣污染物排放政策的較少且實(shí)施力度不夠，政策激勵(lì)強(qiáng)度也偏低，缺少針對在我國水域航行的國際航行船舶的減排政策。當(dāng)前我國空氣質(zhì)量較差，船舶大氣污染物排放問題日益凸顯，需要在理論研究和具體實(shí)踐方面盡快改變目前政策工具選用的現(xiàn)狀。

3 適合我國的政策工具分析

3.1 政策工具的分階段選擇使用

對于一個(gè)地區(qū)而言，船舶大氣污染物排放控制可能需要經(jīng)歷不同階段的政策強(qiáng)度提升過程，每上升一個(gè)階段，既意味著監(jiān)督成本、監(jiān)督能力的要求須經(jīng)歷一次跳躍性提高，也意味著航運(yùn)成本和減排成效經(jīng)歷一次跳躍性增長（在一些特殊情況下會出現(xiàn)多級跨越）。通常在最初意識到船舶大氣污染物排放對當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量造成影響時(shí)，不同地區(qū)不加區(qū)別地執(zhí)行全國普遍的激勵(lì)性政策；經(jīng)過一段時(shí)間之后，一些發(fā)達(dá)地區(qū)為獲得較好的船舶減排效果，以經(jīng)濟(jì)實(shí)力作后盾，推進(jìn)更有吸引力的激勵(lì)性政策的實(shí)施；當(dāng)這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)一步增強(qiáng)后，有能力承受港口或航運(yùn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展而受到的不利影響或者因?yàn)楦劭诨蚝竭\(yùn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不易受到影響，會以局部強(qiáng)制性政策取代激勵(lì)性政策；為獲得更好的船舶大氣污染物排放控制效果或者擴(kuò)大政策影響區(qū)域范圍，推進(jìn)國際強(qiáng)制性政策的實(shí)施，直至全國大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)到一定程度，可順理成章地在全國普遍實(shí)施國際強(qiáng)制性政策。隨著船舶動(dòng)力和能源技術(shù)的革命，未來全球船舶動(dòng)力清潔化將進(jìn)一步普及，由設(shè)立排放控制區(qū)域過渡到全球船舶動(dòng)力全面清潔化。

3.2 設(shè)立沿海統(tǒng)一排放控制區(qū)對我國的影響

3.2.1 行業(yè)影響

我國作為世界制造中心，大量產(chǎn)品出口海外，且主要以海運(yùn)出口形式為主，但由于周邊國家致力于建設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)中心，而我國沿海若統(tǒng)一設(shè)立排放控制區(qū)，將會增加航運(yùn)成本，促使航運(yùn)企業(yè)選擇周邊國家港口作為樞紐港，使我國港口在全球海運(yùn)物流鏈中的地位下降，從而影響我國港口和航運(yùn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.2.2 社會影響

一旦我國沿海統(tǒng)一設(shè)立排放控制區(qū)，國內(nèi)外船舶在排放控制區(qū)將實(shí)施統(tǒng)一的IMO設(shè)定的硫氧化物、氮氧化物和顆粒物排放控制措施，即使屆時(shí)滿足要求的低硫燃油供應(yīng)和船舶制造技術(shù)不成問題，船舶購置和運(yùn)營的成本也會大幅增加，從而影響航運(yùn)發(fā)展，導(dǎo)致全社會物流成本進(jìn)一步增加，制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

3.2.3 政治難題

我國沿海統(tǒng)一設(shè)立排放控制區(qū)，理論上也應(yīng)包括所有海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍。我國擁有的海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)面積為300萬km2，但鑒于與周邊國家存在大量的海洋區(qū)域劃分爭議，確定我國沿海排放控制區(qū)的范圍較為困難。若將我國海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)均劃分為排放控制區(qū)，必然引起爭議，設(shè)立排放控制區(qū)的建議將難以通過IMO評估；若將爭議區(qū)域排除出排放控制區(qū)范圍，將給相關(guān)國家非法占有我國海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)乃至領(lǐng)土制造口實(shí)。

選用局部強(qiáng)制性政策，要求掛靠我國沿海港口船舶使用低硫燃油或岸電，這與在我國沿海統(tǒng)一設(shè)立排放控制區(qū)相比較，既避開了政治難題，又對行業(yè)和社會影響較小，是一種可行的政策選擇，但同時(shí)需要國家立法、保證低硫燃油的供應(yīng)并建立健全的監(jiān)督管理機(jī)制作為支撐。因此，選用局部強(qiáng)制性政策可能存在立法周期較長、因低硫燃油需求不成規(guī)模導(dǎo)致建設(shè)低硫燃油生產(chǎn)能力不經(jīng)濟(jì)、實(shí)施監(jiān)督管理需要大量增加財(cái)政供養(yǎng)人員而與當(dāng)前“財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”的政府改革思路相悖等問題。

因此，從國家層面來看，選擇激勵(lì)性政策是目前切實(shí)可行的做法，同時(shí)著手研究采用局部性強(qiáng)制政策的可行性，尤其是研究掌握全國船舶大氣污染物排放的基數(shù)、局部強(qiáng)制性政策的減排效果以及減排成本付出與人民健康受益之間的關(guān)系。

3.3 我國控制排放區(qū)域的選擇

我國不同的綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)域其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人居質(zhì)量要求及空氣污染程度也不同。綜合港口布局或船舶活動(dòng)密度分布因素，我國控制船舶大氣污染物排放的區(qū)域可以劃分為渤海灣、長江三角洲（長三角）、東南沿海、珠江三角洲（珠三角）、西南沿海、長江中游和大西南區(qū)域（為便于建立監(jiān)督管理機(jī)制，各區(qū)域范圍宜涵蓋完整的相關(guān)海事局或海事處管轄區(qū)域范圍），其中：長江中游和大西南區(qū)域主要涉及國內(nèi)航行船舶，適用激勵(lì)性和局部強(qiáng)制性2種政策，因?yàn)檫@些區(qū)域空氣污染的嚴(yán)重程度不及東部沿海地區(qū)且內(nèi)河航運(yùn)目前經(jīng)營困難又涉及較多從業(yè)人員就業(yè)問題，采用激勵(lì)性政策將是比較現(xiàn)實(shí)的選擇；其他沿海區(qū)域因控制船舶大氣污染物排放涉及國際航行船舶和國內(nèi)航行船舶，可以有各種政策選擇的可能。

3.4 我國政策工具的選擇及運(yùn)用

3.4.1 國際強(qiáng)制性政策運(yùn)用

局部區(qū)域選擇國際強(qiáng)制性政策，設(shè)立排放控制區(qū)，可以有效回避政治難題，雖然會增加航運(yùn)成本，但不至于發(fā)生港口在國際航運(yùn)中的地位變化。局部區(qū)域內(nèi)港口大多是區(qū)域內(nèi)水運(yùn)貨物進(jìn)出口最便捷的門戶，主要為區(qū)域經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展提供服務(wù)，因航運(yùn)企業(yè)在乎區(qū)域內(nèi)貨源，若選擇國際強(qiáng)制性政策可能會對部分港口企業(yè)的競爭力造成影響，但究其影響卻極其有限。例如，一旦在珠三角區(qū)域設(shè)立排放控制區(qū)，增加了航運(yùn)企業(yè)運(yùn)營成本，區(qū)域內(nèi)一些港口在區(qū)域外的腹地貨物流量可能會受到影響。區(qū)域內(nèi)港口與內(nèi)陸地區(qū)建有海鐵聯(lián)運(yùn)線路，通過海鐵聯(lián)運(yùn)可將腹地?cái)U(kuò)展至內(nèi)陸區(qū)域，增加進(jìn)出港口的貨物流量，而一旦珠三角區(qū)域設(shè)立排放控制區(qū)，內(nèi)陸貨源可能流向未設(shè)立排放控制區(qū)的其他區(qū)域港口，但由于我國海鐵聯(lián)運(yùn)發(fā)展有限，目前通過海鐵聯(lián)運(yùn)方式將腹地?cái)U(kuò)展至所在區(qū)域外的港口較少，港口因此而擴(kuò)展的貨源更為有限。在局部區(qū)域設(shè)立排放控制區(qū)對船舶購置和運(yùn)營成本以及全社會物流成本的上升影響同樣有限。

因此，在局部區(qū)域，尤其是船舶活動(dòng)最密集、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、人居質(zhì)量要求最高的珠三角區(qū)域內(nèi)選擇國際強(qiáng)制性政策、設(shè)立排放控制區(qū)具有現(xiàn)實(shí)可行性；但針對具有巨大的減排潛力的長三角和渤海灣區(qū)域來說，可優(yōu)先采取加強(qiáng)固定源、車輛的排放治理、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等政策，無須急于設(shè)立排放控制區(qū)。

3.4.2 局部強(qiáng)制性政策運(yùn)用

局部強(qiáng)制性政策的強(qiáng)度和減排效果通常不及國際強(qiáng)制性政策，但是實(shí)施難度較低。對于長三角區(qū)域來說，應(yīng)在加大陸域空氣污染排放治理和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度的同時(shí)，選擇局部強(qiáng)制性政策減少船舶大氣污染物排放，如強(qiáng)制要求靠港船舶使用低硫燃油或者岸電，設(shè)定的低硫燃油硫含量值隨時(shí)間推移逐步下降或者強(qiáng)制要求掛靠配備岸電供應(yīng)設(shè)備設(shè)施碼頭的船舶使用岸電，并采取政策措施促進(jìn)更多的碼頭配備岸電供應(yīng)設(shè)備設(shè)施。

3.4.3 激勵(lì)性政策運(yùn)用

局部地區(qū)空氣污染程度與人居環(huán)境質(zhì)量要求矛盾突出，但經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚又不希望港口和航運(yùn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到影響，則可選用激勵(lì)性政策，在保證航運(yùn)企業(yè)利益不受損失的情況下，平穩(wěn)推進(jìn)船舶大氣污染物排放控制工作。對于空氣污染嚴(yán)重、無論加強(qiáng)固定排放源的治理還是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均具有較大減排潛力且港口和航運(yùn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍處于激烈競爭狀態(tài)的渤海灣區(qū)域來說，當(dāng)前應(yīng)致力于通過加強(qiáng)固定排放源的治理和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，更加經(jīng)濟(jì)、有效地達(dá)到大幅度降低空氣污染嚴(yán)重程度的目的，并為不久的將來選擇激勵(lì)性政策控制船舶大氣污染物排放做好準(zhǔn)備。

4 結(jié) 語

綜上分析，局部區(qū)域?qū)p少船舶大氣污染物排放政策的選擇各不相同。珠三角區(qū)域內(nèi)選擇國際強(qiáng)制性政策、設(shè)立排放控制區(qū)具有現(xiàn)實(shí)可行性；長三角區(qū)域當(dāng)前應(yīng)選擇局部強(qiáng)制性政策，強(qiáng)制要求靠港船舶使用低硫燃油或者岸電；渤海灣區(qū)域需要為不久的將來選擇激勵(lì)性政策做好準(zhǔn)備。

東南沿海和西南沿海區(qū)域在選擇減少船舶大氣污染物排放政策方面的特點(diǎn)介于長三角區(qū)域和珠三角區(qū)域之間，但其區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)且空氣污染程度相對較輕，目前可以不實(shí)施激勵(lì)性政策。

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