陳承幗

摘 要：2014年4月24日通過的《環(huán)境保護(hù)法修訂案》首次對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟的相關(guān)要素作出了規(guī)定。對(duì)環(huán)境公益訴訟主體的爭(zhēng)議曾經(jīng)是《環(huán)境保護(hù)法》修訂的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。文章介紹了我國(guó)環(huán)境公益訴訟主體的演進(jìn)，分析了新修訂的環(huán)保法對(duì)環(huán)境公益訴訟主體的拓展及其不足，最后指出，環(huán)保法修訂案對(duì)環(huán)境公益訴訟主體資格的有限放開是對(duì)當(dāng)下各種現(xiàn)實(shí)因素綜合權(quán)衡的權(quán)宜結(jié)果，對(duì)公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟主體資格的排除，也只是一種階段性的選擇。國(guó)家治理和環(huán)境治理的發(fā)展將不可避免會(huì)要求降低環(huán)境公益訴訟主體資格的門檻，讓凡是受到環(huán)境污染影響的社會(huì)組織和個(gè)人都有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，以更有效地打擊環(huán)境違法行為，促進(jìn)民主和法治的進(jìn)步。

關(guān)鍵詞：環(huán)境；公益訴訟；主體；資格

中圖分類號(hào)：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2014）04-0034-04

一、我國(guó)環(huán)境公益訴訟主體資格的演進(jìn)過程

在2012年8月31日《民事訴訟法》修訂之前，我國(guó)僅有《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境公益訴訟作了明確的規(guī)定，該法第90條第2款規(guī)定：“對(duì)于破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！逼渌?，包括修訂前的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》均規(guī)定，對(duì)于環(huán)境侵權(quán)案件的索賠，原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，所以，如果個(gè)人、團(tuán)體等不能證明自己和案件有直接利害關(guān)系，法院往往會(huì)以原告主體不適格為由拒絕受理。因?yàn)榱⒎ǖ那啡?，在《環(huán)境保護(hù)法》修訂前相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，環(huán)境公益訴訟存在著立案難、審理難、判決難和執(zhí)行難等現(xiàn)象。

2010年7月，最高人民法院下發(fā)的《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》明確規(guī)定：在環(huán)境保護(hù)糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭，實(shí)行環(huán)境保護(hù)案件專業(yè)化審判，提高環(huán)境保護(hù)司法水平。該意見發(fā)出以后，全國(guó)各地不少省市紛紛成立環(huán)保法庭。據(jù)《云南日?qǐng)?bào)》報(bào)道：截至2014年1月，全國(guó)共有153個(gè)法院成立了環(huán)保法庭或?qū)ｉT審判合議庭[1]。此項(xiàng)環(huán)境保護(hù)司法新機(jī)制的建立，在推動(dòng)我國(guó)法院保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，也推進(jìn)著環(huán)保公益訴訟的進(jìn)一步發(fā)展。但是，盡管環(huán)保法庭的建立讓環(huán)保案件投訴有門，但實(shí)踐中環(huán)保法庭卻面臨“環(huán)保案件少，無案可審”的窘境。中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所所長(zhǎng)孫佑海認(rèn)為，造成環(huán)境類案件數(shù)量較少，主要原因是當(dāng)事人起訴難、舉證難、勝訴難；法院審理難、判決難、執(zhí)行難。在“十一五”期間，環(huán)境信訪案件數(shù)量達(dá)30多萬件，其中訴訟案件不足1%[2]。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)副主席兼秘書長(zhǎng)曾曉東也說：“我國(guó)每年發(fā)生的環(huán)境污染案件有幾十萬起，但能進(jìn)入到訴訟程序的寥寥無幾，受害者的環(huán)境權(quán)益得不到伸張，污染企業(yè)逍遙法外，而且不需要為污染損害的生態(tài)環(huán)境買單?！盵3]截止2013年12月，我國(guó)各級(jí)法院共受理的環(huán)境公益訴訟僅有53件[4]。這與我國(guó)近年來環(huán)境污染事件持續(xù)高發(fā)、環(huán)境污染糾紛頻繁發(fā)生的現(xiàn)象是極不相稱的。

2013年1月1日開始，我國(guó)新修訂的《民事訴訟法》開始實(shí)施。新民訴法第一次以基本法的形式明確了民事環(huán)境公益訴訟制度的法律地位。該法第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睉?yīng)該說，這樣的規(guī)定首次明確了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”可以提起環(huán)境公益訴訟，這曾被普遍視為中國(guó)環(huán)境公益訴訟的破冰之舉，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度跨入了一個(gè)新的歷史階段。但該規(guī)定將環(huán)境公益訴訟的主體限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，在實(shí)踐中還是將環(huán)境公益訴訟擋在了法院的門外。法院普遍認(rèn)為，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”是指可以提起公益訴訟的機(jī)關(guān)和組織不僅要求機(jī)關(guān)和組織的設(shè)立和職能由法律規(guī)定，其可以提起公益訴訟的權(quán)利也要由法律明確規(guī)定。而在當(dāng)時(shí)，可以提起民事公益訴訟的機(jī)關(guān)，除了《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定的“依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”外，再?zèng)]有其他法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織有資格提起環(huán)境公益訴訟案件。正是由于這一規(guī)定，直接導(dǎo)致中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在2013年度提起的7起環(huán)境民事公益訴訟、1起環(huán)境行政公益訴訟共8起環(huán)境公益訴訟案件，法院均以原告主體不適格為由而未予立案[5]。而2013年度又正是《環(huán)境保護(hù)法》修訂的重要時(shí)段，一方面，是環(huán)境形勢(shì)持續(xù)惡化、重大環(huán)境污染事故屢屢發(fā)生，另一方面，這一年度的環(huán)境公益訴訟卻是零立案。應(yīng)該說，客觀現(xiàn)實(shí)的需要和社會(huì)公眾的呼吁對(duì)當(dāng)時(shí)環(huán)境公益訴訟主體資格的立法起到了一定的助推作用。

二、《環(huán)境保護(hù)法》修訂后對(duì)環(huán)境公益訴訟主體資格的拓展及其局限性

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》自1979年試行、1989年正式頒布施行。2011年環(huán)保法的修改被列入十一屆全國(guó)人大的立法計(jì)劃，2012年8月、2013年6月、2013年10月、2014年4月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)環(huán)保法修正、修訂草案進(jìn)行了四次審議，期間，兩次向社會(huì)公開征集意見并數(shù)易其稿，于2014年4月24日獲得十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過。

一般的法律修改草案經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)三次審議后就可以提交表決，但《環(huán)境保護(hù)法修訂案》經(jīng)過四審才最后通過，其中，對(duì)環(huán)境公益訴訟主體的爭(zhēng)論，一直是社會(huì)公眾以及多方機(jī)構(gòu)關(guān)注的重點(diǎn)。

對(duì)環(huán)境公益訴訟，一審修正案沒作規(guī)定。二審修正稿規(guī)定為：“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)可以向人民法院提起訴訟”。把可以提起環(huán)境公益訴訟的主體限定為中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)一家，主體顯然過窄，草案公布后在社會(huì)上引發(fā)了普遍的不滿和廣泛的爭(zhēng)議。2013年10月的三審修訂稿規(guī)定，可以提起環(huán)境公益訴訟的主體是“依法在國(guó)務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織。”與二審稿相比，環(huán)境公益訴訟的主體從“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)”擴(kuò)展到“全國(guó)性社會(huì)組織”，可以說主體的范圍是擴(kuò)大了。但經(jīng)檢索，能夠滿足“依法在國(guó)務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且信譽(yù)良好”的要求的，也只有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)總會(huì)、中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)、中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)生態(tài)文明研究與促進(jìn)會(huì)等幾家，且這幾家都有官方或政府背景，而廣大的民間環(huán)保機(jī)構(gòu)和眾多的草根民間組織因?yàn)椴荒芡耆蠘?biāo)準(zhǔn)而被排除在環(huán)境公益訴訟的門外，令大眾對(duì)環(huán)境公益訴訟主體資格過窄的爭(zhēng)議持續(xù)發(fā)酵。2014年4月22日，四審修訂稿的內(nèi)容再次將提起環(huán)境公益訴訟的主體擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的相關(guān)社會(huì)組織。2014年4月24日，獲準(zhǔn)通過的環(huán)境保護(hù)法修訂案第58條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！睋?jù)報(bào)道，目前符合環(huán)保法修訂案第58條規(guī)定條件的環(huán)保組織，全國(guó)超過了300余家[6]。

對(duì)于社會(huì)組織的環(huán)境公益訴訟主體資格，從一審稿的空缺、到二審稿的1家、再到三審稿的5、6家，到最后正式立法時(shí)的300余家，環(huán)境公益訴訟主體范圍的逐步擴(kuò)大，反映了社會(huì)公眾的呼聲，也是各方力量博弈的結(jié)果。環(huán)境保護(hù)民間組織和環(huán)保專家普遍認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)訴訟的主體太窄，不利于保護(hù)公眾監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的積極性，不利于形成整合力量，遏制、制裁環(huán)境污染的行為。但是，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，環(huán)境公益訴訟可能會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些地方污染大戶正是納稅大戶，一些地方的污染行業(yè)正是地方的經(jīng)濟(jì)支柱，執(zhí)法部門甚至被要求為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航。所以，立法者擔(dān)心完全放開公益訴訟可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生影響。

據(jù)報(bào)道，截至2013年6月底，全國(guó)依法登記的社會(huì)組織有50.67萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體27.3萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位23萬個(gè)，基金會(huì)3713個(gè)，從業(yè)人員超過1200萬人[7]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)現(xiàn)有近2000家環(huán)保NGO，組織成員近20萬人[1]。就新環(huán)保法的規(guī)定來看，將公益訴訟的主體資格限定為“在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的相關(guān)社會(huì)組織”和“提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取利益”，設(shè)定這樣的門檻，主要是考慮了公益訴訟的功能要求和防止濫訴等因素，同時(shí)適應(yīng)我國(guó)的現(xiàn)行管理體制，從而保障公益訴訟制度的適度開展和有序進(jìn)行。如全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室主任袁杰表示，“之所以對(duì)環(huán)境公益訴訟主體劃線，實(shí)際上也是借鑒了國(guó)際慣例。因?yàn)楣嬖V訟的功能和作用首先是監(jiān)督環(huán)境違法行為，另外還有一定的救濟(jì)功能。同時(shí)因?yàn)閷I(yè)性比較強(qiáng)，就要求起訴主體對(duì)環(huán)境問題比較熟悉，要具有一定的專業(yè)性和訴訟能力，要有比較好的社會(huì)公信力，不牟取經(jīng)濟(jì)利益的社會(huì)組織才可以提起公益訴訟?！盵6]對(duì)此，一些不符合條件要求、但實(shí)際從事環(huán)境保護(hù)工作的草根民間組織明確表示了失望和不滿。例如，民間環(huán)保組織“自然之友”就曾于4月22日在環(huán)保法修訂草案第四次審議時(shí)發(fā)出公開信，呼吁正在審議的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步放開公益訴訟的主體資格，認(rèn)為四審稿對(duì)公益訴訟主體資格的規(guī)定依然過于嚴(yán)格，不利于公眾對(duì)環(huán)境污染和破壞行為進(jìn)行監(jiān)督。希望環(huán)保法修訂可以進(jìn)一步放開對(duì)公益訴訟主體資格的限制，將環(huán)境公益訴訟的主體范圍擴(kuò)大到“所有依法登記的從事環(huán)境保護(hù)工作的社會(huì)組織”[8]。

此前，理論和實(shí)務(wù)界對(duì)于環(huán)保行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟主體資格也曾進(jìn)行過充分的探討。但新環(huán)保法已經(jīng)將該兩個(gè)主體排除在新民事訴訟法第55條的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”之外。主要理由主要是，雖然這兩個(gè)機(jī)關(guān)都有公權(quán)力的背景，環(huán)保機(jī)關(guān)具有環(huán)境保護(hù)方面的知識(shí)和技術(shù)專長(zhǎng)、檢察機(jī)關(guān)具有法律知識(shí)和技術(shù)專長(zhǎng)，以這樣的背景和專長(zhǎng)提起環(huán)保公益訴訟效果可能會(huì)比較好，但如果允許這樣的機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的主體，明顯有悖于我國(guó)民事訴訟中當(dāng)事人地位平等的原則，對(duì)于環(huán)保機(jī)關(guān)來說，難辭既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的嫌疑，而對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來說，也有利用國(guó)家公權(quán)力干預(yù)民事私權(quán)利之嫌，有違現(xiàn)代法治的理念。所以，環(huán)保法修訂沒有賦予環(huán)保機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟主體資格，在理論和實(shí)務(wù)界都能達(dá)成共識(shí)，普遍接受。

但對(duì)于環(huán)保法修訂案沒有賦予公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟主體資格，理論和實(shí)務(wù)界還是存在很大爭(zhēng)議的。官方的立場(chǎng)據(jù)稱主要是擔(dān)心可能會(huì)引起濫訴以及專業(yè)性欠缺等[6]。顯然，這樣的理由太過于牽強(qiáng)。由于公益訴訟需要投入相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)成本，耗費(fèi)大量時(shí)間和精力，并且承擔(dān)一定的敗訴風(fēng)險(xiǎn)，所以，放開環(huán)境公益訴訟的公民資格可能會(huì)導(dǎo)致濫訴的擔(dān)憂未免是在杞人憂天。更何況，因?yàn)楣嬖V訟的取證難、鑒定難等訴訟過程中的專業(yè)性問題而限制公民個(gè)人的公益訴訟資格，就好比擔(dān)心溺水而限制游泳一樣滑稽和無理?？梢哉f，限制公民公益訴訟起訴資格所折射出來的是立法者的不自信以及對(duì)民眾的不信任和提防。

三、以環(huán)境權(quán)理論為基礎(chǔ)進(jìn)一步拓展我國(guó)環(huán)境公益訴訟主體資格范圍

環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)是環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是指特定的主體對(duì)環(huán)境資源所享有的法定權(quán)利，它涵蓋了國(guó)家和公民個(gè)人所享有的環(huán)境權(quán)利。從國(guó)家層面來看，環(huán)境權(quán)就是環(huán)境資源管理權(quán)，從公民個(gè)人的層面來看，環(huán)境權(quán)主要包括對(duì)環(huán)境狀況的知情權(quán)，環(huán)境資源的利用權(quán)和環(huán)境侵害的請(qǐng)求權(quán)。本世紀(jì)以來尤其是二次大戰(zhàn)以后，環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，“環(huán)境危機(jī)”成為威脅人類生存、制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展和影響社會(huì)穩(wěn)定的直接因素。1960年，原德意志聯(lián)邦共和國(guó)的一位醫(yī)生首先提出了環(huán)境權(quán)的具體主張。當(dāng)時(shí)他是針對(duì)有人往北海傾倒放射性廢物而向“歐洲人權(quán)委員會(huì)”提出控告，認(rèn)為這種行為違反了《歐洲人權(quán)條約》中關(guān)于保障清潔衛(wèi)生的環(huán)境的規(guī)定。1960年環(huán)境權(quán)的主張?zhí)岢鲆院螅?969年美國(guó)密歇根州立大學(xué)的約瑟夫·L·薩克斯教授以“公共信托原則”為依據(jù)，提出了公民享有環(huán)境權(quán)的理論。同年美國(guó)公布的《國(guó)家環(huán)境政策法》和日本《東京都防止公害條例》都明確規(guī)定了環(huán)境權(quán)。1972年，聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議通過了《人類環(huán)境宣言》，該《宣言》第一條宣告：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任。”在《人類環(huán)境宣言》的影響下，環(huán)境權(quán)開始被世界普遍接受，至今已有53個(gè)國(guó)家在憲法中明確了環(huán)境權(quán)，有60多個(gè)國(guó)家在其環(huán)境保護(hù)法律中明確了環(huán)境權(quán)[9]。

我國(guó)的環(huán)保專家和學(xué)者對(duì)于環(huán)境權(quán)的定義，表述雖有不同，但內(nèi)涵是一致的，如蔡守秋教授將環(huán)境權(quán)表述為“一切單位和個(gè)人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利。公眾環(huán)境權(quán)與公眾環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境檢舉、控告、舉報(bào)權(quán)的關(guān)系，是主權(quán)與從權(quán)、基本權(quán)利與輔助性權(quán)利的關(guān)系?！盵10]王燦發(fā)教授則將環(huán)境權(quán)表述為：“公民有在良好、健康環(huán)境中生活和工作的權(quán)利，并享有參與環(huán)境保護(hù)、獲取環(huán)境信息、監(jiān)督環(huán)境管理、受到損害后要求停止侵害和賠償損失的權(quán)利。”[11]公民的環(huán)境權(quán)要求并衍生了國(guó)家環(huán)境保護(hù)的義務(wù)。任何社會(huì)組織和公民個(gè)人，對(duì)已經(jīng)造成或可能造成污染環(huán)境、破壞生態(tài)的當(dāng)事人和行為，都有權(quán)向法院提起環(huán)境公益訴訟，如果企業(yè)違法，可以告企業(yè)；如果環(huán)保部門不作為或亂作為，也可以告環(huán)保部門，這樣才能通過司法程序，從根本上有效防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞。所以，環(huán)境公益訴訟的法律基礎(chǔ)和依據(jù)是環(huán)境權(quán)。如果法律沒有明確規(guī)定環(huán)境權(quán)，沒有權(quán)利就沒有救濟(jì)。正因如此，“公民環(huán)境權(quán)是一個(gè)不能回避的立法議題，其所包含的使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、獲得救濟(jì)權(quán)等四個(gè)具體權(quán)利，都應(yīng)該在環(huán)保法修訂中有清晰的表述?！盵12]

盡管我國(guó)現(xiàn)行《憲法》包含有環(huán)境權(quán)的意義，《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2012—2015年）》也已將環(huán)境權(quán)利作為一項(xiàng)重要的基本人權(quán)，但上述相關(guān)規(guī)定和內(nèi)容主要還是在于環(huán)境保護(hù)和人權(quán)方面的政策宣告，對(duì)環(huán)境權(quán)的主張?zhí)峁┝酥С?，與環(huán)境權(quán)的內(nèi)涵相去甚遠(yuǎn)。我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》只規(guī)定了公民的環(huán)境義務(wù)，而沒有規(guī)定公民享有相應(yīng)的環(huán)境權(quán)。這成為我國(guó)環(huán)境管理和司法實(shí)踐中對(duì)政府監(jiān)督不力、公眾參與乏力、公益訴訟無門的主要原因。為此，一些著名的環(huán)境法學(xué)專家和學(xué)者曾積極在《環(huán)境保護(hù)法》修訂的過程中建言獻(xiàn)策、強(qiáng)烈呼吁，力求在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中增加環(huán)境權(quán)的規(guī)定。但是，《環(huán)境保護(hù)法修訂案》最終也還只規(guī)定了公民的環(huán)境義務(wù)、而沒有增加公民的環(huán)境權(quán)利。盡管環(huán)保法修訂案第53條和第57條規(guī)定了公民、法人和其他組織有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利和對(duì)污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的舉報(bào)權(quán)，但正如前面所說，環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與和監(jiān)督權(quán)以及環(huán)境舉報(bào)權(quán)等權(quán)利都只是環(huán)境權(quán)的衍生權(quán)利，是作為基本權(quán)利的環(huán)境權(quán)的輔助性權(quán)利。沒有了環(huán)境權(quán)作為法律基礎(chǔ)和依據(jù)，草根環(huán)保組織和公民個(gè)人的環(huán)境公益訴訟資格也就沒有了正當(dāng)性和合法性基礎(chǔ)?；蛘?，也可以這樣理解，在“四分之一的國(guó)土遭遇霧霾籠罩、九成地下水遭污染、1.5億畝耕地受重金屬污染”[13]的惡劣環(huán)境現(xiàn)實(shí)面前，一旦在修訂案中規(guī)定了環(huán)境權(quán)，那意味著一切社會(huì)組織和公民個(gè)人都將有權(quán)提起公益訴訟要求享用清潔、健康的環(huán)境，無疑這也將會(huì)引起環(huán)境管理和環(huán)境司法的失控和失序。所以，從這個(gè)角度來理解，修訂案對(duì)環(huán)境公益訴訟主體資格的有限放開也只能是對(duì)當(dāng)下各種現(xiàn)實(shí)因素綜合權(quán)衡的權(quán)宜結(jié)果，對(duì)公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟主體資格的排除，也只是一種階段性的選擇。

從發(fā)展的角度來看，全面深化改革和簡(jiǎn)政放權(quán)是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，對(duì)社會(huì)管理要從行政管控向多元共治過渡，要求公民以各種方式參與社會(huì)治理，從微觀層面自主調(diào)節(jié)和化解社會(huì)矛盾、彌補(bǔ)政府管理的空白和失信。具體到環(huán)境資源的管理保護(hù)以及生態(tài)文明的建設(shè)，也應(yīng)該從過于強(qiáng)調(diào)國(guó)家的環(huán)境管理權(quán)、忽視公民的環(huán)境權(quán)向尊重和確保公民的環(huán)境權(quán)過渡。國(guó)家治理和環(huán)境治理的發(fā)展將不可避免會(huì)要求降低環(huán)境公益訴訟主體資格的門檻，讓凡是受到環(huán)境污染影響的社會(huì)組織和個(gè)人都有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，以更有效地打擊環(huán)境違法行為，促進(jìn)民主和法治的進(jìn)步。

無論如何，公共環(huán)境資源與我們每一個(gè)人的生存生活息息相關(guān)，環(huán)境公益訴訟本身保護(hù)的不是一個(gè)人的利益，而是公共群體、這一代和世世代的利益。對(duì)于當(dāng)下沒有草根環(huán)保組織和公民個(gè)人參與的我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度，我們也唯有理解和接受，并主動(dòng)積極地參與和推動(dòng)，使我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度在目前的制度安排下能夠最大限度地承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)的重任。

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[13]生態(tài)災(zāi)難成“天下第一難”，誰是“帶毒GDP”幕后推手？[EB/OL（2014-04-26]http：//news.xinhuanet.com/politics/2013—03/03/c114866411.htm.

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