杜之平

司法是實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和保障社會(huì)公平正義的最后一道防線，司法公信力是人們堅(jiān)定法律信仰、增強(qiáng)守法意識(shí)的航標(biāo)。司法公信力出現(xiàn)危機(jī)，需要法律監(jiān)督加以化解。然而，在法律監(jiān)督也受質(zhì)疑情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真面對(duì)問(wèn)題，查找原因，在堅(jiān)持司法改革基本遵循前提下，創(chuàng)新檢察體制和工作機(jī)制，增強(qiáng)檢察公信力，確保依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)。

一、當(dāng)前檢察公信力障礙的外在表現(xiàn)

檢察公信力是司法信用和公眾信任的統(tǒng)一體。當(dāng)前，檢察公信力減弱，出現(xiàn)司法信用障礙和公眾信任折扣，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）檢察權(quán)欠缺穩(wěn)定性

檢察權(quán)合法性的確認(rèn)、獨(dú)立性的保障、公正性的實(shí)現(xiàn)，需要《憲法》和法律予以權(quán)威規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制以及內(nèi)部管理行政化弊端，客觀上造成檢察獨(dú)立性缺失。執(zhí)法辦案往往憑借檢察人員知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，同類案件、相同情節(jié)，罪與非罪，是否批捕起訴，各地存在差異，甚至同院、同期都有所不同，讓檢察公正飽受詬病。由于法的一般性規(guī)則難以窮盡千姿百態(tài)的事實(shí)狀態(tài)，對(duì)法律條文沒(méi)有具體規(guī)定，但確實(shí)違反法律原則并存在社會(huì)危害的行為，檢察機(jī)關(guān)予以處理，難免讓公眾對(duì)合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。一旦有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、司法不公等問(wèn)題反響強(qiáng)烈，立法往往迎合片面化批評(píng)，不去深究體制和機(jī)制問(wèn)題，簡(jiǎn)單化在司法授權(quán)上予以調(diào)整，對(duì)公眾法律信仰產(chǎn)生誤導(dǎo)，傷害司法穩(wěn)定性。比如，死刑案件復(fù)核權(quán)力的約束、簡(jiǎn)易程序刑事案件監(jiān)督等方面規(guī)定，是為了平息公眾對(duì)個(gè)別冤案的不滿。對(duì)免于起訴權(quán)力的取締、民事行政案件抗訴權(quán)力的收窄，是放大了個(gè)別地方濫用檢察權(quán)的不良影響。事實(shí)上，這些問(wèn)題不是制度的問(wèn)題，而是執(zhí)行制度的檢察人員的問(wèn)題，改革并沒(méi)有從監(jiān)督制約機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制上去查找和解決深層次問(wèn)題，其合理性需要再認(rèn)識(shí)。

（二）訴訟程序不重規(guī)范性

黑格爾認(rèn)為，依法定程序進(jìn)行司法活動(dòng)，是保障公民權(quán)利的一種手段，它“使當(dāng)事人有機(jī)會(huì)主張他們的證據(jù)方法和法律理由，并使法官得以洞悉案情”[1]我國(guó)刑事訴訟受重刑主義思想影響，重視有罪、罪重證據(jù)采信，而輕視無(wú)罪、罪輕證據(jù)采信，不充分聽(tīng)取犯罪嫌疑人或被告人陳述和辯解，消極對(duì)待被害人意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人訴訟權(quán)利而不告知，嚴(yán)重侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益。檢察機(jī)關(guān)受辦案指標(biāo)、掛牌督辦等因素影響，不夠法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)而立案、批捕、公訴，擴(kuò)大打擊面，貽患無(wú)窮。近年來(lái)貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策又矯枉過(guò)正，有的地方錯(cuò)誤理解從寬政策，對(duì)可捕可不捕、可訴可不訴不分具體情況一律不捕、不訴，出現(xiàn)再犯罪增多、屢打?qū)野l(fā)等現(xiàn)象。刑事訴訟中濫用強(qiáng)制措施、刑訊逼供、超期羈押等侵犯人權(quán)問(wèn)題屢禁不止，損害了法律的權(quán)威和公信。

（三）案件處理忽視及時(shí)性

訴訟及時(shí)性是司法效率的同義語(yǔ)，體現(xiàn)國(guó)家、訴訟當(dāng)事人及社會(huì)公眾對(duì)訴訟過(guò)程和結(jié)果時(shí)效上的期望與要求。貝卡里亞認(rèn)為：“懲罰犯罪的刑罰越是迅速和及時(shí)，就越是公正和有益”[2]。訴訟時(shí)間越短，在人們心目中，犯罪與刑罰這兩個(gè)概念的聯(lián)系就越突出、越持續(xù)，因而，人們就很自然把犯罪看作原因，把刑罰看作不可缺乏的結(jié)果，從而堅(jiān)信訴訟的公正。如果案件遲遲得不到處理，無(wú)論對(duì)于長(zhǎng)期處于待決狀態(tài)的犯罪人，還是對(duì)于遭受犯罪傷害的被害人，都是不仁。從檢察實(shí)踐看，超時(shí)限辦案、拖延辦案、公檢法相互“借時(shí)辦案”等訴訟遲延情形，盡管最終判決懲罰了犯罪，但它是以犧牲公民個(gè)人合法權(quán)益為代價(jià)的，給人的印象不像是懲罰違法犯罪，倒象是表演。在眾多違背訴訟及時(shí)性原則的司法行為中，超過(guò)法律規(guī)定的期限，違法羈押犯罪嫌疑人、被告人的行為，即超期羈押行為，是嚴(yán)重違反訴訟及時(shí)性原則的，它增加了“捉摸不定給犯罪嫌疑人帶來(lái)的無(wú)益而殘酷的折磨”[3]。特別是被害人，往往會(huì)因?yàn)樵獾铰卺葆逯懈械奖凰痉暎艿健暗诙蝹Α薄?/p>

二、影響檢察公信力原因分析

（一）工作領(lǐng)導(dǎo)體制不完善，影響公正

根據(jù)《憲法》和《人民檢察院組織法》規(guī)定，檢察院既要接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，還要接受上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)，這種雙重管理體制中，存在黨委管理范圍不確定，方式不規(guī)范，上級(jí)檢察院和同級(jí)黨委職責(zé)不清、管人管事脫節(jié)等問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督缺乏正確認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)服從地方大局、中心工作，忽視檢察獨(dú)立。有的地方領(lǐng)導(dǎo)違背集體行權(quán)原則，對(duì)具體案件直接批示，干預(yù)司法。國(guó)家實(shí)行以“分灶吃飯”為主要內(nèi)容的財(cái)政體制，檢察機(jī)關(guān)人員工資、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，由各級(jí)政府預(yù)算支付，在財(cái)權(quán)、物權(quán)、人權(quán)等方面對(duì)地方具有完全的依賴性，難免產(chǎn)生地方保護(hù)主義。

（二）業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)，影響效益

司法機(jī)關(guān)“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”屬于原則性規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)雖然以規(guī)范性文件細(xì)化，但具體執(zhí)行中存在搖擺。講配合，就成了“一家人”無(wú)原則的“一致對(duì)外”，對(duì)明顯的執(zhí)法不規(guī)范、不公正、寬嚴(yán)不當(dāng)問(wèn)題也不監(jiān)督糾正。講制約，就是針尖對(duì)麥芒，吹毛求疵，對(duì)明明可以避免的違法不提醒，等出了問(wèn)題才糾錯(cuò)。長(zhǎng)期以來(lái)，程序工具論根深蒂固，辦案人員一方面否定違法辦案程序，另一方面又肯定這些程序取得的打擊犯罪“成果”，造成違法辦案等問(wèn)題難以杜絕。辯護(hù)和檢控之間權(quán)能不對(duì)等，律師在刑事訴訟中會(huì)見(jiàn)難、閱卷難、調(diào)查取證難“三難”，影響辯護(hù)職能發(fā)揮。檢察自由裁量權(quán)缺乏有力度的監(jiān)督，同案不同處時(shí)有發(fā)生。執(zhí)法辦案長(zhǎng)期沿用“辦案人員承辦，部門負(fù)責(zé)人審核，領(lǐng)導(dǎo)決定”的行政審批、集體負(fù)責(zé)模式，使檢察人員成為辦案垂直管理底部一個(gè)點(diǎn)，不符合司法直接性、親歷性特別是獨(dú)立性要求。從外部監(jiān)督看，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督內(nèi)容和范圍廣泛，但實(shí)際監(jiān)督中存在隨意性、落實(shí)難。檢察機(jī)關(guān)的人民監(jiān)督員制度，外部監(jiān)督剛性不夠，當(dāng)事人和公眾對(duì)此信任度不高。

（三）隊(duì)伍建設(shè)體系不健全，影響形象

檢察人員教育培訓(xùn)制度不健全，規(guī)劃滯后、內(nèi)容單一、方式簡(jiǎn)單、管理不善、機(jī)制不活，導(dǎo)致專業(yè)化程度低、科技含量不高、效果不理想。檢察機(jī)關(guān)與組織人事部門之間對(duì)教育培訓(xùn)缺乏協(xié)調(diào)溝通，存在多頭培訓(xùn)、重復(fù)培訓(xùn)問(wèn)題。培訓(xùn)與使用嚴(yán)重脫節(jié)，學(xué)不能用，用無(wú)處學(xué)。檢察人員管理參照公務(wù)員管理，導(dǎo)致追名求官，荒廢業(yè)務(wù)，人才流失。內(nèi)部監(jiān)督制約不成體系，“約法三章”、“四條禁令”、“九條卡死”、“十項(xiàng)紀(jì)律”等沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行。晉職困難、經(jīng)費(fèi)緊張、福利較差的困擾，使公正廉潔受到嚴(yán)峻考驗(yàn)。在社會(huì)矛盾日益向司法聚集情況下，檢察職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)增加，檢察人員及其家屬的人身、財(cái)產(chǎn)安全因履職受到威脅，而國(guó)家提供的安全保護(hù)措施顯然不夠，檢察辦案存在畏難情緒。近年來(lái)，檢察經(jīng)費(fèi)、裝備有了較大改善，但仍然不能適應(yīng)快速發(fā)展的工作需要。

（四）檢務(wù)公開(kāi)執(zhí)行不徹底，影響溝通

《憲法》、法律和最高人民檢院規(guī)范性文件對(duì)檢務(wù)公開(kāi)提出明確而具體的要求，保障公眾知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高了檢察公信力。但是，檢務(wù)公開(kāi)的范圍較窄，內(nèi)容不夠全面，工具化、表演化現(xiàn)象明顯。檢務(wù)公開(kāi)形式單一，公開(kāi)什么、公開(kāi)到什么程度、什么時(shí)候公開(kāi)等，均由檢察機(jī)關(guān)決定，存在隨意性。有些公開(kāi)規(guī)定執(zhí)行不到位，如對(duì)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利交待不清、對(duì)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求不予回應(yīng)、不尊重當(dāng)事人陳述和辯論權(quán)利、檢察決定說(shuō)理不到位等現(xiàn)象依舊存在。檢察開(kāi)放日的節(jié)點(diǎn)有限，司法權(quán)力運(yùn)行透明化程度不高。

三、深化改革提高檢察公信力對(duì)策

（一）立法強(qiáng)化權(quán)能，樹(shù)立檢察權(quán)威

各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)真配合做好深化體制改革的調(diào)查研究，為立法提供參考，推動(dòng)管理體制改革，實(shí)現(xiàn)省以下地方檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度、檢察人員分類管理和職業(yè)保障制度。積極促進(jìn)健全檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化職權(quán)配置，加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)司法活動(dòng)的法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。檢察委員會(huì)作為最高決策機(jī)構(gòu)，其職能和成員職權(quán)應(yīng)拓展，委員選任應(yīng)杜絕行政照顧，從品學(xué)能兼優(yōu)的高等級(jí)檢察官中考察任用。完善主訴（主辦）檢察官辦案責(zé)任制，讓檢察官獨(dú)立對(duì)公正和公信負(fù)責(zé)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，需要賦予違憲審查的職責(zé)和權(quán)限，介入立法監(jiān)督特別是司法解釋、地方立法和行政立法監(jiān)督，保障立法嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（二）優(yōu)化職權(quán)配置，發(fā)揮檢察效益

認(rèn)真研究檢察權(quán)在各種訴訟之中、上下級(jí)檢察院之間、檢察院各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的優(yōu)化配置，建立“上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、總體統(tǒng)籌”的一體化工作機(jī)制，加強(qiáng)上下、橫向、內(nèi)部三維協(xié)作，提高工作效率。程序公正是“看得見(jiàn)的正義”，是實(shí)體公正賴以存在的基礎(chǔ)，它是保障當(dāng)事人合法權(quán)益的載體。要進(jìn)一步規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財(cái)物的程序，建立超時(shí)限辦案責(zé)任追究制。嚴(yán)格實(shí)行非法證據(jù)排除規(guī)則，健全錯(cuò)案防止、糾正、責(zé)任追究機(jī)制。改變刑事案件“構(gòu)罪即捕”和“一捕到底”錯(cuò)誤觀念，將羈押必要性審查從偵查監(jiān)督環(huán)節(jié)擴(kuò)展到審查起訴直至判決環(huán)節(jié)，防止羈押侵權(quán)。規(guī)范檢察官自由裁量權(quán)，引進(jìn)判例機(jī)制，減少“同案不同處”、“同案不同判”、“同罪不同罰”。健全國(guó)家司法救助和法律援助制度，尊重和保障人權(quán)。進(jìn)一步完善律師介入刑事訴訟相關(guān)程序，保障律師會(huì)見(jiàn)權(quán)、閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施權(quán)、辯護(hù)權(quán)，增強(qiáng)控辯對(duì)抗程度。認(rèn)真執(zhí)行“庭前會(huì)議”新規(guī)，法院、檢察院、當(dāng)事人和辯護(hù)人、訴訟代理人等多方會(huì)談，為順利庭審做好準(zhǔn)備。建立死刑復(fù)核案件申訴受理、備案、審查和辦理制度，探索有效開(kāi)展死刑復(fù)核監(jiān)督措施。監(jiān)督社區(qū)矯正工作，加強(qiáng)特殊人群幫教，預(yù)防再犯罪。在檢察系統(tǒng)，明確界定上下級(jí)檢察官的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系。進(jìn)一步完善檢察為民制度，貫徹落實(shí)黨的群眾路線，問(wèn)政于民，問(wèn)需于民，問(wèn)計(jì)于民，正確對(duì)待群眾訴求，維護(hù)群眾合法權(quán)益，依靠群眾推動(dòng)檢察事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

（三）完善內(nèi)外監(jiān)督，預(yù)防檢察腐敗

檢察權(quán)依法獨(dú)立公正行使，必須通過(guò)內(nèi)部自我約束和外部監(jiān)督實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部而言，要規(guī)范司法辦案流程，保證辦案環(huán)節(jié)符合程序性規(guī)定，體現(xiàn)效率和效益。重視建立健全犯罪嫌疑人、被告人、被害人以及其它當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)告知制度，控告申訴案件首辦責(zé)任制度，舉報(bào)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)制度，處理集體訪、告急訪和上訪老戶問(wèn)題制度等，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，嚴(yán)格教育、管理、監(jiān)督檢察人員。按照“收支兩條線”規(guī)定，將涉案款項(xiàng)一律上交財(cái)政，不得私設(shè)小金庫(kù)。對(duì)外而言，建立健全重大事項(xiàng)和大要案件向黨委請(qǐng)示和向人大報(bào)告、備案制度，人大代表和政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)制度，同偵查、審判、執(zhí)行等機(jī)關(guān)定期聯(lián)系制度，列席審委會(huì)制度，庭前會(huì)議制度，保障律師依法執(zhí)業(yè)制度，人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，紀(jì)律作風(fēng)監(jiān)督制度，確保執(zhí)法辦案得到正確領(lǐng)導(dǎo)、有效監(jiān)督和大力支持。鼓勵(lì)公眾監(jiān)督，對(duì)涉及檢察人員的控告檢舉，認(rèn)真受理和查處，及時(shí)答復(fù)舉報(bào)人。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)同新聞媒體的溝通交流，從傳遞正能量角度做好宣傳報(bào)道，也要充分尊重媒體負(fù)面監(jiān)督權(quán)，及時(shí)改正問(wèn)題和不足。

（四）加強(qiáng)檢務(wù)保障，增強(qiáng)檢察能力

一要健全經(jīng)費(fèi)保障制度。二要完善教育培訓(xùn)制度。三要建立符合職業(yè)特點(diǎn)的檢察人員管理制度。四要推行檢察官遴選制度。五要建立晉級(jí)分配制度。六要落實(shí)檢察人員權(quán)益保護(hù)制度。從法律上為檢察人員提供以下保障：（1）確保檢察人員在沒(méi)有不合理承擔(dān)民事、刑事或其它責(zé)任的情況下履行其專業(yè)職責(zé)；（2）在檢察人員及其家屬的人身、財(cái)產(chǎn)安全因履職而受到威脅時(shí)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為他們提供安全保護(hù)；（3）為檢察人員提供良好的工作條件；（4）保障檢察人員立功受獎(jiǎng)、休假就醫(yī)、辭職退休、控告申訴等權(quán)利。

（五）完善檢務(wù)公開(kāi)，提高檢察公信力

法諺云，“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以人們能夠看得見(jiàn)的方式得到實(shí)現(xiàn)”。按照依法、全面、及時(shí)、便民原則，繼續(xù)深化檢務(wù)公開(kāi)，更新補(bǔ)充內(nèi)容，創(chuàng)新公開(kāi)形式。要保持面向大眾的常態(tài)化檢務(wù)公開(kāi)形式，如專欄、掛圖、小冊(cè)子、新聞媒介、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、熱線電話、聽(tīng)證會(huì)、宣傳日、開(kāi)放日、新聞發(fā)布會(huì)等。同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)新檢務(wù)公開(kāi)的新形式，可賦予當(dāng)事人申請(qǐng)檢察信息公開(kāi)權(quán)，設(shè)立信息查詢點(diǎn)，增強(qiáng)透明度。推行不立案、不逮捕、不起訴、不抗訴等釋法說(shuō)理制度，讓當(dāng)事人理解、服從法律的公正處理決定。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作，面向基層群眾宣傳檢察職能，維護(hù)合法權(quán)益。廣泛實(shí)行人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與法律監(jiān)督的渠道。組織好檢察長(zhǎng)接待日、檢察開(kāi)放日等活動(dòng)，破除司法神秘感，讓群眾了解、理解檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案工作，從而支持依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)。對(duì)檢察人員嚴(yán)重違反檢務(wù)公開(kāi)規(guī)定，不履行告知義務(wù)而影響訴訟權(quán)利行使的，追究責(zé)任，予以黨紀(jì)政紀(jì)處理。

注釋：

[1][德]黑格爾：《法哲學(xué)原理》，范揚(yáng)、張企泰譯，商務(wù)印書館1982年版。

[2][意]切薩雷·貝卡里亞：《犯罪與刑罰》，黃風(fēng)譯，中國(guó)大百科全書出版社1993年版。

[3]同[2]。