武文莉　唐曉迪

摘 要：本文以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標為研究背景，闡述了政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵和特征，分析了推進政府治理能力現(xiàn)代化的作用，探索了推進政府治理能力現(xiàn)代化的主要途徑。

關(guān) 鍵 詞：政府；治理能力；現(xiàn)代化

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）09-0009-04

收稿日期：2014-05-20

作者簡介：武文莉（1971—），女，吉林公主嶺人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）公共管理教研部副主任，副教授，碩士，研究方向為政府職能與財政體制；唐曉迪（1990—），女，黑龍江大慶人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）碩士研究生，研究方向為政府治理。

基金項目：本文系吉林省科技發(fā)展計劃項目“吉林省政務(wù)服務(wù)中心體系建設(shè)對策研究”的階段性成果，項目編號：20130420094FG；吉林省社科基金委托項目“競爭性選拔的制度設(shè)計、現(xiàn)狀及發(fā)展路徑研究”的階段性成果，項目編號：2013wt02。

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強調(diào)指出的“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”對中國社會的發(fā)展具有重大的意義。政府在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中必將起到重要的作用。因此，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先要推進政府治理能力現(xiàn)代化。

一、政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵與特征

現(xiàn)代化是指18世紀以來人類文明的一種深刻變化，它既包括政治、經(jīng)濟、社會、文化各個領(lǐng)域從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的巨大轉(zhuǎn)變，也包括人的全面發(fā)展和對自然環(huán)境的合理保護。[1]經(jīng)過一個多世紀的發(fā)展，人類在追求現(xiàn)代化的進程中積累了豐富的經(jīng)驗，現(xiàn)代化的實現(xiàn)也使政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域向著更加和諧的方向發(fā)展，政府更是在現(xiàn)代化的進程中不斷地轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整行政方式以適應(yīng)現(xiàn)代化的要求。

（一）政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵

按照政治學的界定，政府是受社會公眾之托而成立的組織。在政府的發(fā)展進程中，其角色經(jīng)歷了從“劃槳者”到“掌舵者”再到“服務(wù)者”的不斷轉(zhuǎn)換過程，其職能也從政府管理向政府治理轉(zhuǎn)變。為與社會發(fā)展相適應(yīng)，政府在治理的過程中，一是要更加注重發(fā)揮不同社會主體包括企業(yè)組織、社會組織及社區(qū)的作用，以達到與這些主體對社會共治的目的；二是要更加注重行為方式的選擇，通過與不同社會主體的協(xié)商來實現(xiàn)對社會的有效治理；三是要更加注重治理依據(jù)的多樣性，在依法治理的基礎(chǔ)上，通過非強制性契約方式與治理對象達成共識。為此，政府就必須不斷提升治理能力。所謂政府治理能力，是指政府治理的水平和質(zhì)量，是對政府治理模式穩(wěn)定性、有效性和合法性的直觀度量。較高的政府治理能力意味著政府對經(jīng)濟社會運行具有較強的調(diào)節(jié)能力，能夠較好地規(guī)避市場失靈，提高社會成員的總體福利水平。[2]所以，概括地講，政府治理能力是政府為增進公共利益，轉(zhuǎn)變政府行政方式，調(diào)動和協(xié)同社會公眾共同參與社會事務(wù)的管理，并不斷調(diào)整治理方式以達到最佳的社會運行狀態(tài)的行政水平和能力。綜上所述，本文認為，政府治理能力現(xiàn)代化就是指政府在履行自身職能、協(xié)同社會發(fā)展的進程中應(yīng)具備的符合社會發(fā)展規(guī)律、促進社會進步的治理水平和能力。從發(fā)達國家的發(fā)展歷程看，政府治理能力現(xiàn)代化要求政府一般具有科學的決策能力、準確的國內(nèi)國際形勢判斷能力、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)能力、營造良好發(fā)展環(huán)境的創(chuàng)造能力及維護社會公平正義的能力。黨的十八屆三中全會在《決定》中把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，意在加強上述能力建設(shè)，實現(xiàn)對社會的綜合治理。

（二）政府治理能力現(xiàn)代化的特征

現(xiàn)代化的特征主要體現(xiàn)在它是人類文明的一種深刻變化，是文明要素的創(chuàng)新、選擇、傳播和退出交替進行的過程，是追趕、達到和保持世界先進水平的國際競爭。從這個意義上講，政府治理能力現(xiàn)代化應(yīng)體現(xiàn)出如下特點：一是政府治理能力的制度化。它要求無論是政府治理、企業(yè)治理還是社會治理，其實現(xiàn)各方面有效治理的前提和保障是要有合理、完善的制度安排；強調(diào)應(yīng)按照現(xiàn)代國家制度建設(shè)的要求對國家和社會公共事務(wù)進行治理，使得現(xiàn)代國家制度體系開始成為國家治理的有效基石。二是政府治理能力的民主化。民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理體系的根本所在。實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化，意味著公共治理和制度安排都必須保障人民當家作主，所有公共政策都要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位，實現(xiàn)多元主體的共同參與，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。三是政府治理能力的法治化。在政府行政理念從管理轉(zhuǎn)向了治理的過程中，憲法和法律是公共治理的最高權(quán)威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個人有超越法律的權(quán)力。四是政府治理能力的協(xié)調(diào)性?，F(xiàn)代國家治理體系是一個有機的制度系統(tǒng)，從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排作為一個統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)，密不可分。五是政府治理能力的效率性。即政府能夠有效維護社會穩(wěn)定和社會秩序，提高行政效率和經(jīng)濟效益。

二、推進政府治理能力現(xiàn)代化的作用

在市場經(jīng)濟條件下，市場活動和運行機制的復(fù)雜性，社會結(jié)構(gòu)和社會矛盾的多樣性，對政府治理能力提出了挑戰(zhàn)。因此，推進政府治理能力現(xiàn)代化有利于解決市場和社會運行中遇到的問題，推進政府治理的合理化和高效化。

（一）能夠加快政府治理理念更新的速度

從政府管理到政府治理，治理主體的多元化要求政府要轉(zhuǎn)變治理理念，從一元主體的角色中走出來，承認社會組織和個人等都是國家治理的主體。在政府作為國家一元權(quán)力主體的時代，政府的職責是管控社會組織和個體；而在政府作為國家主體之一的時代，政府要協(xié)同社會組織進行國家治理。這就意味著不僅政府可以監(jiān)督社會組織和個體，社會組織和個體也可以反過來影響和制約政府的行為。黨的十八大提出的“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”即是多元共治的理念。當前，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的普及使政府的一言一行、一舉一動都會受到社會的監(jiān)督，原本被政府壟斷或主導(dǎo)的信息資源越來越多地被非政府主體所掌控。如果處理不好或不及時，往往會被網(wǎng)絡(luò)放大，使政府面臨多維度的壓力。因此，只有推進政府治理能力現(xiàn)代化，才能促進政府轉(zhuǎn)變治理理念，簡政放權(quán)，充分地調(diào)動起市場和社會的一切積極因素，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，培育和壯大社會組織，讓政府、市場、社會共同支撐起社會主義市場經(jīng)濟的大廈。

（二）能夠促進政府各項制度的進一步完善

對政府與社會所享有的資源和權(quán)力進行界定，尤其是對政府擁有和支配的資源進行配置和規(guī)劃，必須通過制度來體現(xiàn)。政府治理水平是檢驗社會制度是否完善的重要標志，從政府管理到政府治理，對中國特色的社會主義制度發(fā)展提出了更高要求。政府改革的主要目的就是要形成相對穩(wěn)定、成熟的制度體制。黨的十八屆三中全會提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標，從制度層面提出了現(xiàn)代化目標，即從宏觀層面對國家制度進行合理性安排和結(jié)構(gòu)性重組，強調(diào)按照現(xiàn)代國家制度建設(shè)的要求對國家和社會公共事務(wù)進行治理，把國家制度看做是一個現(xiàn)代國家的基本制度和國家“基礎(chǔ)設(shè)施”，是一個國家提供給人民和社會的“國家性公益產(chǎn)品”。由此可見，完善的制度設(shè)計與政府治理能力現(xiàn)代化具有很強的關(guān)聯(lián)性和互補性，政府治理能力的現(xiàn)代化要求決定了要有完善的現(xiàn)代化制度。通過制度化建設(shè)，使現(xiàn)代國家制度體系成為政府治理的有效基石。因此，推進政府治理能力現(xiàn)代化不僅是現(xiàn)代國家最重要的目標，也是一個國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。[3]

（三）能夠提高政府對經(jīng)濟社會發(fā)展的認識

⒈認識市場在資源配置中的決定性作用。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其核心就是正確處理政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系。治理能力現(xiàn)代化要求作為治理主體之一的政府合理運用公共權(quán)力，放權(quán)給市場，放權(quán)給社會，充分釋放社會發(fā)展中其他主體的能量，促進全社會的共同發(fā)展。在政府與市場的關(guān)系上，30多年的改革開放主要就是圍繞二者的關(guān)系展開的，其目標指向是效率，根本問題是解決在資源配置上是政府主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)；在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型上，是以政府推動還是以市場推動；在項目審批上，是權(quán)力尋租主導(dǎo)還是公開公平依法審批主導(dǎo)。推進政府治理能力現(xiàn)代化，其實質(zhì)就是讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府只在市場不能發(fā)揮作用的公共領(lǐng)域配置資源，并從宏觀上引導(dǎo)資源配置。

我國經(jīng)濟發(fā)展在經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟、商品經(jīng)濟直至今天的市場經(jīng)濟后，市場主體的認知度和自我調(diào)節(jié)能力日趨成熟，具備了參與社會資源配置并發(fā)揮決定性作用的能力，作為政府部門，應(yīng)該清楚地認識到市場在發(fā)展壯大。推進政府治理能力現(xiàn)代化，就是要求政府要提高對社會發(fā)展規(guī)律的認識能力，遵循科學協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌謀劃、共同治理的基本邏輯。在經(jīng)濟治理體系中，要按照政府調(diào)控市場、市場引導(dǎo)企業(yè)的邏輯深化經(jīng)濟體制改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。政府的職能也要從微觀管理變宏觀調(diào)控，從事前審批變事后監(jiān)管，從行政手段直接干預(yù)變經(jīng)濟手段、法律手段間接調(diào)節(jié)。

⒉發(fā)揮社會力量在治理中的作用。政府治理并不意味著政府權(quán)力越大，治理績效就越高。事實上，在某種層面上的政府權(quán)力的擴張，意味著政府對社會的組織動員能力、管控能力、資源汲取能力、信息采集能力等的不斷增強。而在另一個層面，政府權(quán)力的無限制增長也意味著政府對社會自我成長、社會自治、社會權(quán)利和公共利益的忽視。而這些最終將會降低政府權(quán)力的有效性。

在公共治理領(lǐng)域，人們對社會的理解可以分為兩個層面：一個是作為“主體”的社會，與國家和市場相對應(yīng)。國家表現(xiàn)出來的是權(quán)力，市場表現(xiàn)出來的是資本，而社會表現(xiàn)出來的是組織。另一個是作為“領(lǐng)域”的社會。從這個層面看，社會是相對于政治、經(jīng)濟、文化而存在的。這更多涉及的是社會組織、社會秩序、社會利益及社會事業(yè)的發(fā)展等等這樣一些共識。[4]作為主體的社會，在進行社會治理和社會建設(shè)的過程中，應(yīng)不斷地發(fā)展壯大社會組織，使其真正能夠參與到公共管理和公共服務(wù)當中來，與國家的權(quán)力形成制約的關(guān)系。通過發(fā)展消費者委員會、消費者運動、企業(yè)社會責任等社會組織來制約市場，伴隨著社會組織在社會治理過程中發(fā)揮的作用越來越大，政府要將一部分社會治理職能交由作為社會治理的主體——社會組織來承擔，政府與社會組織在協(xié)同管理中逐漸形成平等的伙伴關(guān)系。因此，隨著社會在經(jīng)濟發(fā)展中扮演著越來越重要的角色，政府也要隨之提高協(xié)調(diào)社會的能力，這是推進政府治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。

⒊發(fā)揮公共財政在政府治理中的最大效用。在計劃經(jīng)濟時期，政府的過多干預(yù)，既需要眾多的政府公務(wù)人員來履行各項職能，也擴大了政府公共財政支出的范圍，實際上政府自身的膨脹也使其成為一個龐大的支出主體，政府的財政支出也因此越來越緊張。在市場經(jīng)濟初級階段，政府的管控領(lǐng)域雖然有所縮小，但同成熟的市場經(jīng)濟國家相比，仍然存在著不該政府干預(yù)但依然有政府涉足的領(lǐng)域，如一些競爭性領(lǐng)域等。這就使得政府公共財政支出的側(cè)重點往往與政府官員的意愿相關(guān)，特別是在能夠凸顯官員政績的經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，公共財政支出較大。在本該由政府財政支出的教育、醫(yī)療、住房、社會保障等民生領(lǐng)域，政府支出規(guī)模比較小。政府與市場爭利、與社會爭事、與公眾爭權(quán)往往導(dǎo)致因政府財力緊張而該管的事情沒有管好，不該管的事情又躍躍欲試，以至于出現(xiàn)政府“缺位”、“越位”和“錯位”現(xiàn)象。隨著公共財政開支的不斷加大，如果政府不能從一些經(jīng)濟建設(shè)及其他競爭性領(lǐng)域退出，政府的財政支出壓力將不堪重負。這就迫使政府要逐步適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，放權(quán)予市場，放權(quán)予社會，減輕政府的財政負擔，完善市場運行機制，壯大社會組織力量，分擔政府的相關(guān)職責，讓公共財政在非競爭性領(lǐng)域發(fā)揮更大的效能。

三、推進政府治理能力現(xiàn)代化的路徑

英國治理理論學者杰瑞·斯托克曾指出：“公共管理從傳統(tǒng)的公共行政向治理的轉(zhuǎn)變，反映了政府在當代環(huán)境中運作方式的重大及持久的變化；相應(yīng)地，政府履行功能與任務(wù)的能力框架也要隨之發(fā)生重大及持久的變化?！备鶕?jù)經(jīng)濟、社會發(fā)展水平的變化，不斷轉(zhuǎn)變政府的角色及其治理方式，是現(xiàn)代化進程的重要組成部分，也是現(xiàn)代國家治理體系建構(gòu)的核心內(nèi)容。

政府治理能力范圍可以按照多個標準來劃分，從現(xiàn)代化目標實現(xiàn)的范圍來界定，可以把政府治理能力劃分為經(jīng)濟治理能力、政治治理能力、文化治理能力、社會治理能力和生態(tài)治理能力；按照我國政府的主要職能來界定，可以把政府治理能力劃分為經(jīng)濟調(diào)節(jié)能力、市場監(jiān)管能力、社會治理能力和公共服務(wù)能力；從政府治理的環(huán)節(jié)上界定，政府治理能力既包括頂層設(shè)計層面的目標凝聚能力，也包括政策落實層面的高效執(zhí)行能力，還包括作為國家治理主體之一的政府與其他主體的社會協(xié)同能力。本文認為，應(yīng)從以下幾個方面推進政府治理能力現(xiàn)代化。