摘 要：本文在分析了食品安全存在的突出問題和矛盾后認(rèn)為，食品安全問題產(chǎn)生的深層原因是由于食品生產(chǎn)、加工和銷售者的道德失范，法律法規(guī)、政策的缺憾以及監(jiān)管主體的不作為和消費者法律意識的淡薄、維權(quán)意識的缺失所致。因此，要實現(xiàn)食品安全目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)的法律和政策，創(chuàng)新監(jiān)管措施和手段，借鑒國外的成功經(jīng)驗。

關(guān) 鍵 詞：食品安全；政府；市場監(jiān)管；缺位

中圖分類號：D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）09-0024-06

收稿日期：2014-06-13

作者簡介：宋惠玲（1962—），女，黑龍江齊齊哈爾人，大慶師范學(xué)院法學(xué)院教授，碩士，研究方向為知識產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟法。

基金項目：本文系大慶哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“關(guān)于食品藥品質(zhì)量監(jiān)督問題的研究”的階段性成果，項目編號：DSGB2013010。

我國食品藥品質(zhì)量問題已得到了國家的高度重視。從藥品方面看，2001年重新修訂了1984年制定的《藥品管理法》，國務(wù)院配套制定了《中華人民共和國藥品管理法實施條例》，并且“藥監(jiān)部門在整理建國以來藥品監(jiān)督管理法規(guī)和規(guī)章的基礎(chǔ)上，重新修訂或制定了涉及藥品生產(chǎn)、經(jīng)營、使用和藥品包裝、廣告等方面的規(guī)定，這些部門規(guī)章和各類規(guī)范性文件一并構(gòu)成了我國藥品監(jiān)管法律法規(guī)體系的重要組成部分。從食品方面看，《食品衛(wèi)生法》規(guī)定，食品安全以符合衛(wèi)生條件為基本標(biāo)準(zhǔn)，要求食品應(yīng)當(dāng)無毒、無害，符合應(yīng)有的營養(yǎng)要求，食品生產(chǎn)經(jīng)營過程必須保持內(nèi)外環(huán)境整潔，采取消除蒼蠅、老鼠、蟑螂和其他有害昆蟲及其孳生條件等措施，并將食品衛(wèi)生監(jiān)管權(quán)授予衛(wèi)生部門。另外，為提高我國產(chǎn)品質(zhì)量的總體水平，落實產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任，保護(hù)用戶及消費者的合法權(quán)益，在實行市場經(jīng)濟初期制定并公布了《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《消費者權(quán)益保護(hù)法》，并分別于2000年和2013年先后修訂了《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費者權(quán)益保護(hù)法》。這些法律法規(guī)的修訂，以提高產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理水平和實效為出發(fā)點，為建立企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量約束機制，防止劣質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售，維護(hù)市場秩序，充分保護(hù)消費者合法權(quán)益起到了積極作用。針對社會公眾對保健食品需求增加的現(xiàn)狀，2003年組建了國家食品藥品監(jiān)督管理局。2008年國家食品藥品監(jiān)督管理局劃歸衛(wèi)生部所屬。2009年制定并公布了《食品安全法》和《食品安全法實施條例》，足見國家對食品衛(wèi)生和食品安全的重視，同時加大了對有損健康的不安全食品的處罰力度。我國還出臺了多部食品藥品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管等方面的部門規(guī)章及地方性法規(guī)。為加強對藥品食品在生產(chǎn)、銷售、流通等環(huán)節(jié)的違法犯罪的處罰，我國《刑法》第140條和第150條規(guī)定了生產(chǎn)、銷售偽劣商品罪，其中包括對生產(chǎn)銷售假藥劣藥、生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品、生產(chǎn)銷售有毒有害食品等違法行為相應(yīng)的刑事處罰，對違法行為人可判處有期徒刑、無期徒刑直至死刑，并處罰金等。因此，可以說，我國目前已形成了比較完備的食品藥品生產(chǎn)、銷售的質(zhì)量、衛(wèi)生、監(jiān)管和處罰的法律法規(guī)體系，對違法行為能夠做到有法可依。與立法不斷完善和加強形成反差的是，我國因食品藥品安全問題引發(fā)的法律糾紛不是在減少而是在增多，不斷見諸報端的社會熱點問題，很多也與食品、藥品有關(guān)。因此，本文從食品監(jiān)管問題入手，分析我國食品藥品監(jiān)管存在的問題和不足十分必要。

一、我國食品生產(chǎn)、加工、銷售過程中存在的突出問題

⒈缺乏嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)存在交叉、重復(fù)、矛盾等問題。依據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》第6條的規(guī)定，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品沒有國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，國家鼓勵企業(yè)制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在企業(yè)內(nèi)部適用。作為指導(dǎo)各類生產(chǎn)者包括食品生產(chǎn)者的《標(biāo)準(zhǔn)化法》，如果要求產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)分為不同層次就會導(dǎo)致不同地方標(biāo)準(zhǔn)存在交叉、沖突的情形。食品生產(chǎn)不強制要求企業(yè)參照國際通行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)，企業(yè)自然也不會給自己增加過多的負(fù)擔(dān)，使用更高的標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)、加工食品?！霸趯o安全標(biāo)準(zhǔn)的食品進(jìn)行監(jiān)管時，某些食品即使被認(rèn)定不合格，也無法認(rèn)定是否全部違反標(biāo)準(zhǔn)，從而無法進(jìn)行處罰，讓不法分子鉆了空子。同時，有些地方政府部門出于稅收、人情、社會影響等種種考慮，還存在一定的地方保護(hù)主義。有的甚至還為企業(yè)隱瞞食品安全隱患。這些做法還讓守法企業(yè)感到吃虧， 導(dǎo)致對違法行為的效仿?！盵1]“早在20世紀(jì)80年代初，英、法、德等國家采用國際標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)80%，日本國家標(biāo)準(zhǔn)有90%以上采用國際標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)國家目前采用國家標(biāo)準(zhǔn)面更廣，某些標(biāo)準(zhǔn)甚至高于現(xiàn)行國際食品法典委員會標(biāo)準(zhǔn)水平。而我國國家標(biāo)準(zhǔn)僅有40%左右等同采用或等效采用了國際標(biāo)準(zhǔn)，食品行業(yè)國家標(biāo)準(zhǔn)的采標(biāo)率只有 14.63%?！盵2]我國食品生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)要么沒有規(guī)定是否可以添加某類添加劑，而一旦添加了某種添加劑，其是否構(gòu)成違反食品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)也沒有認(rèn)定的依據(jù)，在應(yīng)當(dāng)明確的食品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)中也沒有規(guī)定可以添加的添加劑；要么規(guī)定食品生產(chǎn)可以添加某種物質(zhì)，但或者沒有量的規(guī)定，或者有量的規(guī)定，可是量的規(guī)定不是高于國家標(biāo)準(zhǔn)，就是高于國際標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格。對食品添加物給人身帶來的潛在危害警惕不足；大量食品的生產(chǎn)沒有標(biāo)準(zhǔn)，比如個體戶、家庭小作坊等生產(chǎn)加工的水產(chǎn)品、禽蛋類產(chǎn)品、畜牧產(chǎn)品、肉食熟食產(chǎn)品、米面及米面食品、蔬菜瓜果梨桃等，這些產(chǎn)品關(guān)系到成千上萬人的健康；現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)陳舊且遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際標(biāo)準(zhǔn)。

⒉我國食品監(jiān)管體制不統(tǒng)一，行政監(jiān)管主體多，缺少行業(yè)自律組織。食品監(jiān)管體制經(jīng)過了多次改革和調(diào)整，目前有監(jiān)管食品安全職能的主要部門包括：一是衛(wèi)生部，設(shè)立食品安全綜合協(xié)調(diào)與衛(wèi)生監(jiān)督局，負(fù)責(zé)食品安全重大事故查處和衛(wèi)生行政執(zhí)法；二是農(nóng)業(yè)部，通過設(shè)立市場與經(jīng)濟信息司來負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理事項的協(xié)調(diào)、決策和工作部署；三是國家工商行政管理局，通過設(shè)立食品流通監(jiān)督管理司專門負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)督管理。四是國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，下設(shè)食品生產(chǎn)監(jiān)管司 ，全面負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)督和日常安全衛(wèi)生監(jiān)管；五是組建食品藥品監(jiān)督管理局，其職責(zé)是負(fù)責(zé)食品安全管理的綜合監(jiān)督、組織、協(xié)調(diào)和依法組織開展對重大事故的查處。多部門加強對食品安全的監(jiān)管容易形成合力，但應(yīng)解決職能交叉和監(jiān)管缺位問題。為使食品安全法律在地方能夠有效執(zhí)行，《食品安全法》強調(diào)地方各級政府要對當(dāng)?shù)厥称钒踩?fù)總責(zé)。該法第5條規(guī)定，縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制。縣級以上地方人民政府依照本法和國務(wù)院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。由于監(jiān)管環(huán)節(jié)界限存在重合交叉，加上部門利益沖突，監(jiān)管權(quán)力間容易產(chǎn)生矛盾，甚至發(fā)生監(jiān)管權(quán)爭執(zhí)等情形。這種狀態(tài)的存在達(dá)不到食品監(jiān)管的目標(biāo)、目的及效果；必然導(dǎo)致監(jiān)管部門之間的職責(zé)不分、職責(zé)不清、扯皮、互相推諉，影響行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性和效率；必然導(dǎo)致食品安全出現(xiàn)問題后沒有部門、沒有人負(fù)責(zé)的后果?，F(xiàn)實中對于食品安全問題，只關(guān)注追查食品生產(chǎn)、加工和銷售主體的責(zé)任，而監(jiān)管部門的監(jiān)管不作為的責(zé)任卻很少得到落實。從食品安全問題頻發(fā)的情況看，完全依靠政府部門及各級地方政府，并不能完全杜絕此類問題的發(fā)生。

⒊監(jiān)管方式缺乏科學(xué)性。食品安全監(jiān)管涉及領(lǐng)域廣，對監(jiān)管人員及監(jiān)管方式方法的科學(xué)性、專業(yè)性、合理性要求高。例如美國“食品檢驗機構(gòu)有大批高度專業(yè)化的專家，如化學(xué)家、微生物學(xué)家、毒物學(xué)家、食品工藝學(xué)家、病理學(xué)家、分子生物學(xué)家、藥理學(xué)家、營養(yǎng)學(xué)家、流行病學(xué)家、數(shù)學(xué)家和衛(wèi)生學(xué)家等。他們的工作包括檢查食品公司、收集并分折樣品、監(jiān)控進(jìn)口產(chǎn)品、檢查售前行為、從事消費者研究和進(jìn)行消費者教育等。如果食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)，就不允許其上市銷售。消費者發(fā)現(xiàn)問題， 可以隨時打電話舉報?！盵3]我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定，國家對可能危及人體健康和人身、財產(chǎn)安全的產(chǎn)品，如食品、藥品，產(chǎn)品質(zhì)量實行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度?？h級以上地方產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作，即享有監(jiān)督檢查權(quán)。由于我國各地經(jīng)濟、文化發(fā)展不平衡，檢查人員的專業(yè)化水平、鑒別能力、責(zé)任心等差別較大。這種情況必然會出現(xiàn)監(jiān)管流于形式、缺少科學(xué)依據(jù)做支撐、隨意性大于規(guī)范合理性的弊端。同時，我國食品安全檢測手段落后，在“農(nóng)藥殘留檢測方面，美國食品藥品管理局的多殘留方法可檢測 360多種農(nóng)藥，德國可檢測 325種農(nóng)藥，加拿大多殘留檢測方法可檢測 251種農(nóng)藥；而我國缺乏同時測定上百種農(nóng)藥的多殘留分析技術(shù)?！盵4]與之相比，我國食品安全檢測不僅存在檢測次數(shù)、檢測人員和檢測范圍的科學(xué)性問題，縣級以上監(jiān)管部門還存在檢測儀器設(shè)備投入嚴(yán)重不足，專家型高水平檢測人員匱乏，檢測項目有限，檢測的精準(zhǔn)度誤差大等問題。這些問題不及早加以解決，我國的食品安全問題就難以得到解決。

⒋食品安全信息不夠透明。食品安全信息首先要求食品生產(chǎn)和加工者向消費者提供真實信息，其次要求提供的信息是符合法律要求標(biāo)準(zhǔn)的信息。真實信息要求標(biāo)明產(chǎn)品名稱、 生產(chǎn)或加工者的名稱及地址、 產(chǎn)品執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)號、配料表及凈含量、檢驗合格證明、生產(chǎn)日期和保質(zhì)期、儲存條件要求等；符合標(biāo)準(zhǔn)信息要求注明食品配料及添加成份及添加成份所占的比重，在食品中使用的添加劑要使用通用名稱，而不是專業(yè)的化學(xué)名稱。食品安全信息是對生產(chǎn)加工者的監(jiān)督與約束，也是對消費者消費知識的普及。食品安全信息也是確定生產(chǎn)加工者是否存在欺詐行為的直接證據(jù)。《食品安全法》第42條和48條要求食品標(biāo)簽上要載明名稱、規(guī)格、凈含量、生產(chǎn)日期；成分或者配料表；生產(chǎn)者的名稱、地址、聯(lián)系方式；保質(zhì)期；產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)代號；貯存條件；所使用的食品添加劑在國家標(biāo)準(zhǔn)中的通用名稱；食品和食品添加劑的標(biāo)簽、說明書不得含有虛假、夸大的內(nèi)容，不得涉及疾病預(yù)防、治療功能。生產(chǎn)者對標(biāo)簽、說明書上所載明的內(nèi)容負(fù)責(zé)。這些規(guī)定是食品生產(chǎn)者提供食品安全信息的法定義務(wù)。如果食品生產(chǎn)者和加工者不履行信息公開義務(wù)，必然會造成信息的不對稱，這樣就會給食品監(jiān)管部門的監(jiān)管和對食品質(zhì)量的認(rèn)定帶來困難，就會妨礙消費者對消費品的自由消費選擇；同時也會為消費者對問題食品的舉報設(shè)置障礙。

⒌懲罰性賠償難以起到警示、震懾的作用。懲罰性賠償?shù)闹饕δ懿皇茄a償受害人因侵權(quán)受到的損失，它是在補償受害人損失之外加重對侵權(quán)人的處罰，既是對侵權(quán)人違法行為的懲戒，更是對其他人的警示和震懾，使他人不能或不敢實施違法行為。《食品安全法》第96條規(guī)定，對生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。這里的十倍賠償金即是懲罰性賠償。“但仔細(xì)研究不難發(fā)現(xiàn) ，消費者購買食品的價格一般不高，并且消費者為了十倍的賠償?shù)酵獾叵蛏a(chǎn)商索賠也并不可行。另外，銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)也往往會以不知為由，抗辯消費者行使十倍的賠償權(quán)，使十倍賠償權(quán)成為空中樓閣。更引人深思的是，該條不完全包括制售摻假摻雜食品。”[5]三大因素決定了懲罰性賠償金制度發(fā)揮的作用極其有限：一是食品的花色品種多，每家每人購買的數(shù)量有限，每種食品的對價與商品相比價值不高，致使消費者即使發(fā)現(xiàn)食品問題也是該忍則忍，自認(rèn)倒霉，買個教訓(xùn)而已。二是對食品質(zhì)量的認(rèn)定難上加難，食品的生產(chǎn)、加工和銷售者若承認(rèn)食品質(zhì)量有問題，消費者維權(quán)相對要容易得多，否則，消費者就要申請食品質(zhì)量鑒定。盡管法律規(guī)定了食品監(jiān)管部門和監(jiān)管職責(zé)，但到現(xiàn)在為止，我們?nèi)匀粵]有明確若發(fā)現(xiàn)食品質(zhì)量問題到哪個監(jiān)管機構(gòu)要求檢測并將檢測結(jié)果告知申請人，方便消費者的投訴。三是消費者投訴無門，維權(quán)難。除消費者協(xié)會的法律地位和作用不能有效發(fā)揮外，即使是人民法院，有時在遇到與政府有關(guān)的食品問題時，法院也會無理由不予裁定或拒絕消費者的訴訟。

二、食品安全問題產(chǎn)生的根源

⒈食品生產(chǎn)、加工和銷售者的道德失范。一個國家、一個社會、一個組織、一個人的行為都必須有法律規(guī)則的約束才能達(dá)到秩序的要求，而事實上人類社會的善行要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多出人類社會的惡行，那些善行是道德的力量使然。媒體報道的許多問題食品的生產(chǎn)、加工和銷售企業(yè)，從老板到員工概不購買和食用自己生產(chǎn)、加工和銷售的食品，是最具說服力的道德評價。特權(quán)階層憑借他們的優(yōu)勢地位和對資源的支配力，盡享綠色食品和特供商品，而不是用他們的權(quán)力加強社會管理和控制，改變現(xiàn)狀，讓人人購買、食用衛(wèi)生、安全和有益健康的食品。對此，筆者認(rèn)為，道德建設(shè)是解決食品安全問題不可或缺的一環(huán)，當(dāng)然，道德建設(shè)不是一朝一夕可以見效的，但我們不能忽視道德建設(shè)，不能忽視食品安全文化建設(shè)。

⒉沒有實現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)的層級化、網(wǎng)絡(luò)化和履行職責(zé)的明確化、程序化、常規(guī)化以及監(jiān)管缺位追責(zé)制。我國食品監(jiān)管機構(gòu)以設(shè)四個層級為適合，即省、市、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)具體的組織機構(gòu)，但可以設(shè)監(jiān)管員。各個層級應(yīng)當(dāng)職權(quán)分明，重點放在區(qū)縣的監(jiān)管上。監(jiān)管機構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化是指凡是存在食品生產(chǎn)、加工和銷售的地方，凡是有人群生活、居住和工作的地方均應(yīng)當(dāng)設(shè)置監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管人員，實現(xiàn)食品監(jiān)管的地域和人群全覆蓋。監(jiān)管機構(gòu)之間要職責(zé)明確，否則就達(dá)不到監(jiān)管的預(yù)期效果。從食品監(jiān)管分工方面劃分了衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、工商行政管理局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，分別負(fù)責(zé)餐飲、種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、市場流通、生產(chǎn)加工，最終由食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)綜合組織和協(xié)調(diào)工作?！斑@種監(jiān)管體系在操作上存在著較大的問題：各部門在利益上的爭奪和在責(zé)任上的推諉使得監(jiān)管真空和過度監(jiān)管同時存在。各部門自設(shè)食品標(biāo)準(zhǔn)，造成食品標(biāo)準(zhǔn)各不相同，抽檢結(jié)果相互矛盾?！盵6]這樣的食品監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置是伴隨著食品安全問題頻發(fā)和政府更加重視食品安全問題而進(jìn)行的機構(gòu)調(diào)整監(jiān)管模式，暴露出的問題是通過調(diào)整監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分手段解決由于監(jiān)管不利造成的食品安全問題。程序化要求食品監(jiān)管應(yīng)依法行政和程序合法，這是行政執(zhí)法的合法性和合理性的保證，否則就會使規(guī)范市場產(chǎn)生負(fù)面影響。食品質(zhì)量的檢查不能等到發(fā)生問題時才去抽檢或普檢，而應(yīng)當(dāng)在食品生產(chǎn)、加工和銷售的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行定期的抽檢和普檢。當(dāng)然，檢查方式可以靈活多樣，這樣才能及時發(fā)現(xiàn)問題，同時使食品生產(chǎn)、加工和銷售者沒有投機的機會，以達(dá)到食品監(jiān)管的效果。我國近年來食品方面出現(xiàn)的問題無不與監(jiān)管的缺位和監(jiān)管人員的不作為有關(guān)。我們完全可以做出這樣的假設(shè)：如果食品監(jiān)管到位，許多重大食品問題是可以避免的，或者不至于造成那么大面積、那么嚴(yán)重的后果；而出現(xiàn)了問題沒有機構(gòu)和人員承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，事實上是在暗示監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管人員可以不履行職責(zé)或者可以不盡職地履行職責(zé)。我國食品監(jiān)管存在特殊情況，從事食品生產(chǎn)入門條件低，從業(yè)人員復(fù)雜，監(jiān)管難度大。食品生產(chǎn)加工不需要巨大的資金投入，還能使從業(yè)人員解決生存問題。“我國食品業(yè)的一個重要特點是食品生產(chǎn)企業(yè)多、小、散、亂。100 多萬個食品生產(chǎn)單位中約70%是10人以下的家庭小作坊，大多不具備生產(chǎn)合格食品的必備條件。而食品經(jīng)營企業(yè)達(dá)300多萬家，大多為個體工商戶，缺乏必要的設(shè)施，經(jīng)營管理落后。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)多以農(nóng)戶為單位，分布廣、散、偏，而且往往缺乏基本的食品安全常識?！盵7]其給食品的監(jiān)管增加了難度。首先，從事食品生產(chǎn)加工者分散且流動性大，很難完全有效納入監(jiān)管范圍，往往會出現(xiàn)在一地被查處后換另一地方繼續(xù)進(jìn)行生產(chǎn)的情形；其次，食品生產(chǎn)經(jīng)營者文化程度不高，欠缺衛(wèi)生常識和遵守法律意識，再加上利益驅(qū)動，違反食品安全法律的現(xiàn)象比較普遍；再次，家庭作坊式食品生產(chǎn)者設(shè)備條件簡陋，難以達(dá)到食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

⒊消費者的法律意識、維權(quán)意識亟待增強。在現(xiàn)實社會中，許多消費者在其權(quán)利受到侵害后不去維權(quán)，究其深層原因是法律意識、維權(quán)意識的淡薄所致。侵權(quán)行為不能得到有效遏制甚至屢禁不絕，除了害人者自身的原因之外，就是受害者的忍耐、忍受、默許、退讓所致，這種忍耐、忍受、默許、退讓在一定程度上是放縱了侵害行為，使侵害行為主體有恃無恐。因此，只有增強消費者的法律意識和維權(quán)意識，食品安全和質(zhì)量問題才能夠得到解決。

三、食品監(jiān)管的制度建設(shè)和對策措施

⒈加快制定科學(xué)統(tǒng)一的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。食品涉及范圍廣、種類多樣，從事食品生產(chǎn)的人員和企業(yè)復(fù)雜，主要依靠行政管理機關(guān)監(jiān)督、抽查、防止和處罰不合格食品、有毒有害食品流入市場，難免會出現(xiàn)監(jiān)管不到位的情況。因此，首先，制定科學(xué)統(tǒng)一、權(quán)威的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)制定者要由化學(xué)家、微生物學(xué)家、毒物學(xué)家、食品工藝學(xué)家、病理學(xué)家、分子生物學(xué)家、藥理學(xué)家、營養(yǎng)學(xué)家、流行病學(xué)家、衛(wèi)生學(xué)家參與制定；其次，組織制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的行政機關(guān)要統(tǒng)一，由食品藥品監(jiān)督管理局組織專家負(fù)責(zé)制定工作，避免標(biāo)準(zhǔn)沖突和矛盾的現(xiàn)象發(fā)生；再次，參照國際食品法典委員會標(biāo)準(zhǔn)制定我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)。考慮到我國經(jīng)濟發(fā)展水平和食品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)條件，可以分批分種類和采取階段性辦法在3-5年內(nèi)完成食品安全標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和制定工作，優(yōu)先完成嬰兒用食品、保健品以及植物油、飲用水、糧食等大眾日常食品標(biāo)準(zhǔn)的制定并向社會公布。

⒉采用以政府部門監(jiān)管為主，以行業(yè)協(xié)會監(jiān)督為輔的監(jiān)管制度。食品安全監(jiān)管主要是政府的責(zé)任已成為國際社會廣泛的共識。2011年美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《FDA食安全現(xiàn)代化法》，授予“美國食品和藥物管理局（FDA）以更大的監(jiān)管權(quán)力，加強其對美國本土生產(chǎn)的食品及進(jìn)口食品的安全監(jiān)管，以預(yù)防食品安全事故的發(fā)生?！盵8]我國也通過政府機構(gòu)的不斷調(diào)整以及制定《食品安全法》強化政府的監(jiān)管責(zé)任。由于我國食品監(jiān)管機構(gòu)效率、執(zhí)法效果、監(jiān)管手段、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等都與美國等發(fā)達(dá)國家存在差距，政府監(jiān)管食品安全沒有達(dá)到預(yù)期效果，因而有必要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，與政府共同承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。行業(yè)協(xié)會對本行業(yè)經(jīng)營特點、產(chǎn)品特性、成本要素都了如指掌，信息不對稱現(xiàn)象會大為減少，隱瞞食品安全信息難度較大?！皣夜芾頇C關(guān)除了比行業(yè)協(xié)會更具有強制性和更具有公共性以外，在行業(yè)內(nèi)部管理方面其與行業(yè)協(xié)會實質(zhì)上并無二致，而且，行業(yè)協(xié)會在管理人員的專業(yè)化以及信息的收集及運用方面更具優(yōu)勢地位，因此，行業(yè)協(xié)會在行業(yè)管理方面可擔(dān)負(fù)國家經(jīng)濟管理機關(guān)的分權(quán)者甚或替代者的角色。”[9]

⒊發(fā)揮媒體、消費者的監(jiān)督作用，建立黑名單制度。政府監(jiān)管帶有一定的滯后性，媒體具有快速性、傳播性和影響廣泛等特點，特別是網(wǎng)絡(luò)媒體的及時性優(yōu)勢，在食品監(jiān)管中可以發(fā)揮重要作用。每個消費者都是食品品嘗第一人，采取一定措施鼓勵消費者舉報發(fā)生在居住地、工作地的違反《食品安全法》的行為，可以彌補執(zhí)法人員不足的缺陷，降低執(zhí)法成本。同時，對媒體報導(dǎo)、消費者舉報的違反《食品安全法》的生產(chǎn)個人或企業(yè)記載在黑名單上。黑名單分為地方和國家兩個層面。依據(jù)我國地方負(fù)總責(zé)的立法原則，對發(fā)生在地方的違法食品生產(chǎn)者設(shè)專門網(wǎng)站，網(wǎng)址向社會公布，供公眾查詢。對較大型企業(yè)或具有普遍性的違反《食品安全法》的行為在國家相關(guān)職能部門網(wǎng)站公布黑名單。

⒋借鑒發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管經(jīng)驗。食品安全是伴隨著工業(yè)化水平不斷提高，社會經(jīng)濟快速發(fā)展帶來的新問題。社會經(jīng)濟發(fā)展推動了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向工業(yè)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，工業(yè)化的快速發(fā)展帶動了新工藝、新原料的應(yīng)用，帶動了食品生產(chǎn)規(guī)?；蜋C械化。應(yīng)用新技術(shù)和新原料生產(chǎn)加工食品，增加了食品的口感、色澤、保質(zhì)時間，但也增加了人們難以用肉眼識別潛藏的危險，人們受不安全食品侵害的風(fēng)險在不斷加大。食品生產(chǎn)的規(guī)模化使食品流通成為可能，流通范圍跨越區(qū)域限制并日益國際化，這又增加了追蹤不安全食品來源的難度和成本。

美國和日本作為社會經(jīng)濟發(fā)展水平較高的國家，在食品監(jiān)管方面值得我國借鑒。美國自1890年頒布《國家肉品監(jiān)督法》到2011美國總統(tǒng)奧巴馬簽署《食品安全現(xiàn)代化法案》，食品安全法已有100多年歷史，“涵蓋了所有的食品的生產(chǎn)、加工、流通、銷售過程。這些法律相互之間銜接緊密，形成了保障食品安全的嚴(yán)密法規(guī)網(wǎng)，其監(jiān)管部門的設(shè)置極為完善，雖然負(fù)責(zé)食品安全管理的機構(gòu)很多，但各部門分工明確具體，采取品種監(jiān)管和不同品類的食品由不同的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)管理監(jiān)控的手段，為食品安全提供了有力的監(jiān)控保障。此外，美國整個食品安全監(jiān)管的過程都融入了風(fēng)險分析的理念，安全監(jiān)管嚴(yán)格縝密，并注重細(xì)節(jié)管理”。 [10]風(fēng)險分析與評估機制在保障美國食品安全方面發(fā)揮了重要作用，它得到了美國《食品安全戰(zhàn)略計劃》的肯定。日本自1947年頒布《食品衛(wèi)生法》，到2003年制定并實施《食品安全基本法》，食品安全監(jiān)管也有60多年的歷史。日本建立了一整套保證食品“從田間到餐桌”全過程的食品質(zhì)量安全控制系統(tǒng)。日本食品安全監(jiān)管部門主要有食品安全監(jiān)管委員會、厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省三個政府機構(gòu)，他們“是一個既獨立分工又相互合作的體系。食品安全委員會執(zhí)行風(fēng)險評估的職能，同時，也是農(nóng)林水產(chǎn)省與厚生勞動省的協(xié)調(diào)部門；風(fēng)險管理的職能由農(nóng)林水產(chǎn)省與厚生勞動省兩機構(gòu)根據(jù)食品安全委員會的風(fēng)險評估結(jié)果配合自己的管轄范圍具體實施；風(fēng)險交流由上述各機構(gòu)聯(lián)合實行，綜合性的風(fēng)險交流由食品安全委員會負(fù)責(zé)，三個部門在食品的具體管理上分工明確。”[11]美日食品監(jiān)管帶給我們的啟示有：第一，引入風(fēng)險控制理念和機制。美、日都設(shè)有風(fēng)險評估機構(gòu)及風(fēng)險管理機構(gòu)，二者相互獨立，為食品安全提供了預(yù)警機制，確保了風(fēng)險評估結(jié)果的有效應(yīng)用。第二，食品安全法律體系全面、細(xì)致。美、日食品做到“從田間到餐桌”全過程都有法可依和政府機構(gòu)監(jiān)管。依法做到對食品生產(chǎn)、加工、包裝、運輸及銷售各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，可以追蹤并找到出現(xiàn)食品問題的任何環(huán)節(jié)，從而快速發(fā)現(xiàn)并及時解決問題，做到對食品安全可控、可防。第三，美、日食品安全標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、全面。美、日制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，沒有規(guī)定層次，并劃分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。美國“食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)比較高而且統(tǒng)一，美國的食品標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置較高，比如農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)，在很多指標(biāo)上都比中國高至百倍，另外，食品質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一?！盵12]日本于2006年頒布《食品殘留農(nóng)業(yè)化學(xué)品肯定列表制度》，其中“平均每種食品、農(nóng)產(chǎn)品的殘留限量標(biāo)準(zhǔn)多達(dá)200項，有的甚至超過400項，被認(rèn)為是世界上最嚴(yán)格的檢測標(biāo)準(zhǔn)，在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，參考了歐美國家的標(biāo)準(zhǔn)。[13]美、日國際水準(zhǔn)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，可避免食品監(jiān)管機構(gòu)適用標(biāo)準(zhǔn)不一致帶來的執(zhí)法隨意性，確保食品標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威，引導(dǎo)著企業(yè)的食品生產(chǎn)活動，使美、日食品獲得了國際社會的信賴，生產(chǎn)企業(yè)獲得了國際社會的尊重。第四，利用社會力量監(jiān)管食品安全。美國雖然擁有世界上最嚴(yán)厲的食品監(jiān)管機構(gòu)，但是，完全依靠政府的力量也難以發(fā)現(xiàn)食品安全中存在的所有問題，由于受人員數(shù)量限制，抽查難免有遺漏，因此，美國仍然沒有忽視社會力量在食品監(jiān)管中的作用。例如：“2006年6月，一個名為公眾利益科學(xué)中心的團(tuán)體，起訴肯德基使用反式脂肪含量高的烹調(diào)油，促使反式脂肪成為媒體關(guān)注的熱點，并引來監(jiān)管機構(gòu)的介入，后來，肯德基和其他快餐店很快宣布停止使用反式脂肪?！盵14]同時，“美國積極發(fā)動公眾參與，包括消費者和消費者協(xié)會、非營利性社會組織、食品生產(chǎn)企業(yè)等都參與其中?！盵15]社會力量的參與可以彌補政府監(jiān)管可能存在不到位的遺漏，也可以減少監(jiān)管行政成本，實現(xiàn)食品監(jiān)管立法目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯：徐 虹）

Abstract：After analyzing the prominent problems and contradictions existing in the food safety，this article thinks that food safety problems are deeply rooted in these aspects：the moral standard of food producers，processors and sellers is decreasing；the defects of laws，regulations and policies；the neglect of supervision and management subjects；and consumers are lack of legal consciousness and the consciousness of rights safeguarding.Therefore，to realize the food safety goals，we should perfect the relevant laws and policies，innovate the supervision measures and means，use and draw lessons from the foreign successful experience.

Key words：food safety；the root of the problems；the omission of supervision and management；governance innovation