儲(chǔ)殷　程立耕

時(shí)間行至2014年年中，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的外交開局與布局章法也初見(jiàn)端倪。隨著各種挑戰(zhàn)、擠壓日益頻繁，中國(guó)外交的應(yīng)對(duì)既不是簡(jiǎn)單的堅(jiān)決“推回去”，一味用強(qiáng)和對(duì)抗，也不是單純采取機(jī)械的、應(yīng)激的被動(dòng)姿態(tài)，而是一方面仍堅(jiān)定不移地走和平發(fā)展道路，坦誠(chéng)中國(guó)雖是“醒獅”，卻是一只“和平的、可親的、文明的獅子”，不強(qiáng)出頭、充老大，對(duì)“不干涉內(nèi)政”、“不結(jié)盟”等原則仍予以繼承；另一方面強(qiáng)調(diào)“有所作為”，相應(yīng)更積極地主動(dòng)出擊，制造話題、設(shè)置議程，抓住機(jī)遇以實(shí)際行動(dòng)彰顯何為“不怕事”。簡(jiǎn)而言之，就是中國(guó)對(duì)既定外交政策方針既有堅(jiān)持，又有調(diào)整。一方面，要堅(jiān)持廣交朋友、主持正義的不干涉內(nèi)政原則，一方面要充分回應(yīng)我國(guó)海外利益保護(hù)這一緊迫的現(xiàn)實(shí)需要。

海外利益保護(hù)是中國(guó)崛起帶給外交工作原則的新問(wèn)題

我國(guó)外交工作長(zhǎng)期以來(lái)以“不干涉內(nèi)政”為基本原則之一。簡(jiǎn)而言之，中國(guó)外交在執(zhí)行這一原則時(shí)強(qiáng)調(diào)依據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》，各國(guó)的主權(quán)不受侵犯，有權(quán)自行選擇發(fā)展道路，自行決定自身事務(wù)。同時(shí)，不干涉內(nèi)政絕不是全然不管。首先，如果部分內(nèi)政事務(wù)已經(jīng)讓渡于國(guó)際法制約，或者聯(lián)合國(guó)安理會(huì)就此作出決議，則中國(guó)也贊成在國(guó)際法框架下對(duì)特定國(guó)家內(nèi)政進(jìn)行約束、干涉，但仍反對(duì)一國(guó)或少數(shù)國(guó)家以“人權(quán)”、“人道”為名自行干涉。其次，不干涉僅指不以武力、經(jīng)濟(jì)制裁等手段進(jìn)行強(qiáng)制干涉，而并不排除以呼吁、斡旋與調(diào)停進(jìn)行介入。盡管“不干涉內(nèi)政”原則是我國(guó)外交路線中最為重要的特征與傳統(tǒng)，但是我國(guó)在不同時(shí)期對(duì)這一原則的實(shí)際執(zhí)行大不相同：“文革”時(shí)期基本放棄，改革開放后到20世紀(jì)90年代中期則是溫和堅(jiān)持。從90年代末期開始，中國(guó)對(duì)國(guó)際主權(quán)原則的敏感度提高，又轉(zhuǎn)為強(qiáng)烈主張不干涉內(nèi)政原則，高度警惕外界以“人道主義干涉”和“保護(hù)的責(zé)任”為由對(duì)社會(huì)主義國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家搞顏色革命甚至武力顛覆政權(quán)。與此同時(shí)，中國(guó)在高調(diào)堅(jiān)持不干涉內(nèi)政原則時(shí)，也有“與時(shí)俱進(jìn)”或“原則性與靈活性”相平衡的一方面，進(jìn)行“建設(shè)性介入”或“創(chuàng)造性介入”，突出表現(xiàn)有二：一是在絕對(duì)國(guó)家主權(quán)和人道主義考慮中適度傾向后者。二是更積極地運(yùn)用各種手段和杠桿，以非強(qiáng)制性措施適度介入別國(guó)內(nèi)部紛爭(zhēng)，更好保護(hù)我國(guó)的海外利益。

海外利益保護(hù)，則是近年來(lái)我國(guó)外交工作中日益凸顯的重要問(wèn)題之一。它主要包含兩方面內(nèi)容：一是保護(hù)中國(guó)公民、企業(yè)與國(guó)家機(jī)構(gòu)在海外的人身安全和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受侵害，二是參與全球或地區(qū)治理，確保對(duì)中國(guó)利益構(gòu)成重大影響的海外事項(xiàng)的安全，例如海陸重要戰(zhàn)略通道包括油氣管線的安全。中國(guó)海外利益的快速增長(zhǎng)是中國(guó)崛起的必然結(jié)果，而中國(guó)海外利益保護(hù)之所以日益突出則有多方面的因素。一是因?yàn)轶w量大。以海外直接投資為例，根據(jù)《2012年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中國(guó)對(duì)外直接投資累計(jì)凈額（存量）到2012年底已達(dá)5319.4億美元，若是以美國(guó)傳統(tǒng)基金會(huì)的統(tǒng)計(jì)，這一數(shù)字還要更高。至于出境人數(shù)，當(dāng)期中國(guó)每年出境人數(shù)高達(dá)6000萬(wàn)，年均發(fā)生3萬(wàn)多起領(lǐng)事保護(hù)；二是因?yàn)榉植紡V。僅海外投資就遍布全球179個(gè)國(guó)家和地區(qū)，占全球八成，而中國(guó)公民則早已遍布全球每一個(gè)角落；三是因?yàn)橹袊?guó)海外利益在不安定的地區(qū)相對(duì)集中。僅以石油產(chǎn)業(yè)為例，國(guó)內(nèi)形勢(shì)安定的油田早就被國(guó)際石油巨頭瓜分完畢，中國(guó)只能避其鋒芒、另辟蹊徑，前往那些地緣政治風(fēng)險(xiǎn)更高的地區(qū)，在人員駐地和交通運(yùn)輸路線（包括石油管道）的安全風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)提高；四是因?yàn)橹袊?guó)海外公民的分布特點(diǎn)是既大量集中，又大量分散。由于中國(guó)對(duì)外投資向能源、交通和采礦業(yè)集中，需要進(jìn)行大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使得大量參與作業(yè)的中國(guó)工人聚集，像2014年6月，中國(guó)就需要從處于伊拉克政府軍和極端組織交戰(zhàn)前線的薩馬拉市一次撤出上千名工人。另一方面，隨著民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)和個(gè)體工商業(yè)者“走出去”日增，大量中國(guó)公民廣泛分布，其數(shù)量往往難以掌握。據(jù)《國(guó)家行動(dòng)：利比亞大撤離》一書披露，在2011年初的利比亞大撤僑中，實(shí)際需要撤離的僑民數(shù)量事先難以確定；五是當(dāng)今世界局部地區(qū)政局不穩(wěn)、安全形勢(shì)動(dòng)蕩，加之恐怖主義勢(shì)力抬頭，經(jīng)?！白兤饌}(cāng)促”，所以海外利益保護(hù)的重要性也就日益凸顯了。

近年來(lái)，中國(guó)海外利益的快速增長(zhǎng)以及由此帶來(lái)的保護(hù)需求，帶來(lái)了對(duì)于“不干涉內(nèi)政”原則的重新審視，如何辯證地看待兩者的關(guān)系，如何在堅(jiān)持基本原則的前提之下，更好地實(shí)現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)，已經(jīng)成為中國(guó)外交工作中亟待解決的問(wèn)題。

海外利益保護(hù)與“不干涉內(nèi)政”構(gòu)成了具體情況與一般原則的關(guān)系

近年來(lái)中國(guó)外交的新局面與新重點(diǎn)，要求我國(guó)的外交戰(zhàn)線，在有所不為的原則下去積極地有所作為。為了實(shí)現(xiàn)這一工作轉(zhuǎn)變，辯證地看待“不干涉內(nèi)政”原則與海外利益保護(hù)的關(guān)系，尤為關(guān)鍵。根據(jù)馬克思主義辯證法，可以發(fā)現(xiàn)“不干涉內(nèi)政”是我國(guó)外交工作的一般原則，而海外利益保護(hù)則構(gòu)成了具體問(wèn)題。一方面，一般原則是工作中首先應(yīng)予以考慮和遵守的原則，另一方面，具體問(wèn)題具體分析又要求我們以創(chuàng)造性的思維去運(yùn)用一般性原則來(lái)處理具體問(wèn)題。在海外利益這一具體問(wèn)題中，不干涉內(nèi)政不應(yīng)簡(jiǎn)單地理解為無(wú)視特定地區(qū)的內(nèi)政，其原因有三：

首先，恰恰是特定國(guó)家的內(nèi)政事務(wù)對(duì)中國(guó)海外利益構(gòu)成了挑戰(zhàn)。當(dāng)今世界的戰(zhàn)亂主要是內(nèi)戰(zhàn)或叛亂的趨勢(shì)日益明顯，即使沖突國(guó)際化，沖突本身的焦點(diǎn)也是內(nèi)政問(wèn)題，從敘利亞內(nèi)戰(zhàn)、烏克蘭危機(jī)再到最近的“伊拉克和黎凡特伊斯蘭國(guó)”莫不如此。這些源自內(nèi)政、也在相當(dāng)程度上有賴各國(guó)自行解決的沖突，對(duì)中國(guó)在當(dāng)?shù)氐墓裆?cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)利益受到最直接的沖擊。

其次，中國(guó)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)有過(guò)調(diào)整不干涉內(nèi)政原則的行為，并以此較好地保護(hù)了中國(guó)的海外利益。2011年利比亞內(nèi)戰(zhàn)中，中國(guó)比聯(lián)合國(guó)早四天承認(rèn)了“利比亞全國(guó)過(guò)渡委員會(huì)”為利比亞的合法代表，而此時(shí)利比亞的前任統(tǒng)治者卡扎菲尚未殞命。更早之前，當(dāng)卡扎菲政權(quán)仍控制著全國(guó)相當(dāng)?shù)乇P時(shí)，中國(guó)就開始了與過(guò)渡委的官方接觸，甚至邀請(qǐng)其代表訪華。當(dāng)時(shí)中國(guó)從利比亞的撤僑已經(jīng)完成，這一行為主要還是著眼為今后中國(guó)利益重返利比亞鋪路。事后，也并沒(méi)有人因此指責(zé)中國(guó)干預(yù)了利比亞內(nèi)政，有條件的中國(guó)企業(yè)正陸續(xù)回到利比亞復(fù)工。

最后，如果堅(jiān)持不干涉原則，則有可能極大影響中國(guó)與第三方的關(guān)系。當(dāng)前，很多分析都會(huì)泛泛指出中國(guó)在國(guó)際上仍未掌握話語(yǔ)權(quán)，無(wú)法以“不干涉內(nèi)政”原則抗衡西方所主張的“人權(quán)高于主權(quán)”、“人道主義干涉”和“保護(hù)的責(zé)任”即是一例。表現(xiàn)最明顯的一點(diǎn)，就是大量地區(qū)性國(guó)際組織和發(fā)展中國(guó)家都開始接受、認(rèn)可外部干涉。2011年12月成立的拉美及加勒比國(guó)家共同體，其章程中就寫明若一個(gè)成員國(guó)發(fā)生軍事政變，其他成員國(guó)必須進(jìn)行干涉。而阿拉伯國(guó)家聯(lián)盟、非洲聯(lián)盟等，近年來(lái)也多次要求對(duì)其成員國(guó)進(jìn)行制裁，干涉其內(nèi)部事務(wù)。這些地區(qū)組織和一些當(dāng)事國(guó)的鄰國(guó)可能與中國(guó)關(guān)系良好，但對(duì)中國(guó)因不干涉內(nèi)政立場(chǎng)而不滿，并影響到中國(guó)在這些地區(qū)的利益。換言之，就是因?yàn)椴桓缮鍭國(guó)內(nèi)政，引起B(yǎng)國(guó)不滿，一樣會(huì)損害中國(guó)的海外利益。

因此在我國(guó)海外利益的保護(hù)上，雖然不干涉內(nèi)政原則的堅(jiān)持仍然大于調(diào)整，但在一些具體情況下，唯有適當(dāng)而靈活的調(diào)整才可以實(shí)現(xiàn)有所作為。

海外利益保護(hù)與“不干涉內(nèi)政”原則是短期保護(hù)與長(zhǎng)遠(yuǎn)保護(hù)的關(guān)系

盡管海外利益保護(hù)在某些方面對(duì)“不干涉內(nèi)政”原則提出了挑戰(zhàn)，但是在本質(zhì)上二者并不沖突。我國(guó)“不干涉內(nèi)政”原則的提出，本身就是以保護(hù)包括海外利益在內(nèi)的國(guó)家利益為根本目的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益角度來(lái)看，我國(guó)的不干涉內(nèi)政原則有利于我國(guó)的海外利益保護(hù)。

首先，堅(jiān)持不干涉內(nèi)政有利于中國(guó)在長(zhǎng)遠(yuǎn)上廣交朋友，這是海外利益保護(hù)的基礎(chǔ)之一。在利比亞撤僑時(shí)，國(guó)內(nèi)外媒體都在專注于為何中國(guó)可以迅速組織如此大規(guī)模的撤僑，且效率和質(zhì)量大大領(lǐng)先于一些西方國(guó)家。除了中國(guó)整體外交能力的上升與高效的動(dòng)員組織能力外，另一個(gè)易被忽視的原因就是中國(guó)與大量涉事國(guó)家關(guān)系友好。埃及蘇伊士運(yùn)河管理當(dāng)局允許中國(guó)前往護(hù)航的軍艦“插隊(duì)”，利比亞各個(gè)陸地鄰國(guó)允許沒(méi)有護(hù)照的中國(guó)公民憑借中國(guó)駐利比亞大使館臨時(shí)打印的A4紙證件過(guò)境，中國(guó)在為撤僑所用的飛機(jī)、艦船申請(qǐng)?zhí)貏e過(guò)境許可時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了很高的成功率。即使考慮到各國(guó)從人道主義出發(fā)予以的配合，上述成就仍有賴于多年的友好外交關(guān)系。而堅(jiān)持不干涉內(nèi)政，是保持這種友好關(guān)系的重大前提，否則不足以解釋為何中國(guó)在撤僑方面得到了比一些西方國(guó)家更多、更好的條件。即使有的國(guó)家政府認(rèn)為必要時(shí)應(yīng)干涉內(nèi)政，這一內(nèi)政也一定是他國(guó)內(nèi)政，而不是希望自己的內(nèi)政被干涉。中國(guó)堅(jiān)持不干涉、不對(duì)他國(guó)內(nèi)政說(shuō)三道四，盡管屢遭批評(píng)，但會(huì)在雙邊交往中被對(duì)方國(guó)家所歡迎。

其次，堅(jiān)持不干涉內(nèi)政有利于中國(guó)發(fā)展與海外利益所在國(guó)的關(guān)系，而這是中國(guó)當(dāng)前保障海外利益的主要憑借。2014年6月，伊拉克極端組織坐大，美國(guó)政府可以派出幾百名突擊隊(duì)員前往保護(hù)使領(lǐng)館，中國(guó)只能多番請(qǐng)求伊拉克政府，幫忙將被困在薩馬拉工地上的1000多名中國(guó)員工撤出，就能很好地說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題：中國(guó)缺乏保護(hù)海外利益的強(qiáng)制手段。近年來(lái)，雖然不斷有人提議中國(guó)應(yīng)該成立類似美國(guó)“黑水”那樣的私人安保公司，雇傭中國(guó)退役軍人保障海外利益，但一方面中國(guó)并無(wú)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，另一方面這種公司帶有強(qiáng)烈雇傭兵性質(zhì)，法律風(fēng)險(xiǎn)極高，歐美在這方面深耕多年尚且丑聞不斷，中國(guó)是否應(yīng)冒險(xiǎn)還需進(jìn)行更嚴(yán)密的論證。所以說(shuō)，中國(guó)在保護(hù)海外利益時(shí)仍然必須主要依靠當(dāng)?shù)卣牧α浚谥袊?guó)海外利益集中、風(fēng)險(xiǎn)較高的國(guó)家，又恰恰是一些對(duì)主權(quán)相對(duì)敏感的國(guó)家，要維持與之的良好關(guān)系，不干涉內(nèi)政原則是極為重要的。

在不干涉內(nèi)政的原則下去實(shí)現(xiàn)海外利益保護(hù)

海外利益保護(hù)或許需要對(duì)不干涉內(nèi)政原則作一定的厘清，但至少?gòu)默F(xiàn)在來(lái)看該原則并不需要作過(guò)多的調(diào)整?，F(xiàn)階段中國(guó)海外利益大于海外實(shí)力、影響力，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大于政治實(shí)力，這意味著直接的力量投送還不現(xiàn)實(shí)，有大量的海外利益必須依賴于間接的方式予以保護(hù)，這決定了在海外利益保護(hù)領(lǐng)域，政策延續(xù)或多于調(diào)整，不干涉內(nèi)政原則還應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持，我們對(duì)別國(guó)內(nèi)政應(yīng)秉持著不干涉內(nèi)政的基本原則，但同時(shí)也應(yīng)該盡可能地建設(shè)性介入以維護(hù)我國(guó)正當(dāng)?shù)暮Ｍ饫妗?/p>

（作者：儲(chǔ)殷，國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授；程立耕，中國(guó)青年政治學(xué)院副教授）

責(zé)任編輯：梁齊勇