王彬輝

課題項(xiàng)目：本論文系湖南省教育廳課題“推進(jìn)湖南‘兩型社會(huì)建設(shè)之環(huán)境法制教育研究”[課題編號(hào)：12B078]和司法部課題“環(huán)境法律有效實(shí)施的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究”[課題編號(hào)：12SFB3039]的階段性成果。摘要：2010年8月湖南省委、省政府做出推進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)的重大決定。在諸多推進(jìn)湖南“兩型社會(huì)”建設(shè)的活動(dòng)中，環(huán)境法制教育是提高全民法律素質(zhì)、推進(jìn)依法治省基本方略實(shí)施、建設(shè)綠色湖南的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。然而，目前湖南省環(huán)境法制教育的對(duì)象、主要內(nèi)容、宣傳教育機(jī)構(gòu)和人員配置以及經(jīng)費(fèi)保障等方面均存在問(wèn)題，需要制定《湖南省環(huán)境教育條例》使環(huán)境法制教育行為更規(guī)范、更持續(xù)穩(wěn)定、更具體和更具操作性。環(huán)境法制教育工作應(yīng)該將普法宣傳與環(huán)境保護(hù)的日常工作有機(jī)結(jié)合；培育環(huán)保民間機(jī)構(gòu)，吸引社會(huì)力量參與環(huán)境法制教育；建立環(huán)境法制教育基金，等等。

關(guān)鍵詞：環(huán)境法制教育；湖南“兩型社會(huì)”；環(huán)境法制教育工作原則

一、湖南環(huán)境法制教育中存在的問(wèn)題（1）缺乏法律來(lái)規(guī)范環(huán)境法制教育。從“第一個(gè)五年普法規(guī)劃”到“第五個(gè)五年普法規(guī)劃”的實(shí)施，開(kāi)展法制宣傳教育主要是依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)和省、市人大常委會(huì)做出的“關(guān)于開(kāi)展法制宣傳教育的決議”和政府機(jī)構(gòu)改革后“三定”方案賦予司法行政部門(mén)的職能，法制宣傳教育缺乏穩(wěn)定性和法律規(guī)范，導(dǎo)致有些單位把法制宣傳教育工作看成“軟任務(wù)”，搞形式主義、走過(guò)場(chǎng)等。為使環(huán)境法制教育能持久深入地開(kāi)展下去，我們應(yīng)借助相關(guān)立法，規(guī)定公民對(duì)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)，自覺(jué)遵守國(guó)家環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)方針政策，形成環(huán)境法制觀，并能通過(guò)自己的模范行動(dòng)影響和教育他人。美國(guó)早在1990年就頒布了《國(guó)家環(huán)境教育法》，對(duì)美國(guó)環(huán)境教育的政策及措施作了詳細(xì)規(guī)定。依據(jù)該法，在環(huán)境保護(hù)署下設(shè)環(huán)境教育處、國(guó)家環(huán)境教育咨詢(xún)委員會(huì)、聯(lián)邦環(huán)境教育工作委員會(huì)，并成立了非營(yíng)利性的國(guó)家環(huán)境教育與培訓(xùn)基金會(huì)。

（2）環(huán)境法制教育機(jī)構(gòu)及人員缺乏。雖然，長(zhǎng)株潭各地環(huán)保局均成立了專(zhuān)門(mén)的法制宣傳處，有專(zhuān)人負(fù)責(zé)環(huán)境法制宣傳教育，有些地方還將普法依法治理納入單位綜治目標(biāo)管理考核和年度績(jī)效考核內(nèi)容。比如瀏陽(yáng)市將普法依法治理工作納入了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、市直單位綜治目標(biāo)管理考核和年度績(jī)效考核內(nèi)容，納入了各級(jí)人大監(jiān)督檢查評(píng)議的重要內(nèi)容，納入了該市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃，與其他工作同部署、同安排、同檢查，強(qiáng)化了各級(jí)各部門(mén)的責(zé)任意識(shí)。市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組由時(shí)任市長(zhǎng)梁仲親自擔(dān)任組長(zhǎng)，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和市直單位都成立了黨政一把手任組長(zhǎng)的依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組、辦事機(jī)構(gòu)工作規(guī)則和成員單位工作職責(zé)明確，各級(jí)普法辦經(jīng)常開(kāi)展活動(dòng)，規(guī)范化建設(shè)提高到新的層次與水平。可是與環(huán)境法制宣傳繁重的任務(wù)和所涉及范圍過(guò)于廣泛相比，湖南省從事環(huán)境法制宣傳教育的機(jī)構(gòu)和人員都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，無(wú)論是環(huán)保部門(mén)專(zhuān)職的法制宣傳人員還是民間機(jī)構(gòu)參與法制宣傳的人員都達(dá)不到實(shí)踐發(fā)展的需要。比如，國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明了民間機(jī)構(gòu)在促進(jìn)環(huán)境保護(hù)宣傳及推動(dòng)公眾參與方面發(fā)揮著重要作用。但是民間機(jī)構(gòu)在我國(guó)建立和發(fā)展的時(shí)間較短，例如長(zhǎng)沙市雨花區(qū)2009年成立“綠色聯(lián)盟”組織，雖然發(fā)展迅速，但社會(huì)影響力有限。

（3）法制宣傳經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題。五年來(lái)，湖南省按照“五五”普法規(guī)劃、決議要求，做到普法依法治理工作經(jīng)費(fèi)保障與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事業(yè)的發(fā)展相適應(yīng)，與本地區(qū)財(cái)政收入的增長(zhǎng)相協(xié)調(diào)，各地經(jīng)費(fèi)都有不同程度的提高，大部分市州達(dá)到了人均01～02元的水平。特別是省本級(jí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)五年里三次提高，從全省人均不到003元增加到2014年的人均01元，總量躍居全國(guó)前列，為全省普法依法治理工作提供了有力的物資保障。長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)在“五五”普法期間也將普法經(jīng)費(fèi)大幅度提高，比如瀏陽(yáng)市普法經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，市鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政分別按人均05元、04元的標(biāo)準(zhǔn)將普法經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，分別比“四五”普法期間提高了150%、300%。[1]但是，落實(shí)到環(huán)境法制教育的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

（4）未能?chē)?yán)格追究不履行《湖南省法制宣傳教育條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）的單位和個(gè)人的法律責(zé)任?！稐l例》于2011年9月1日正式實(shí)施。根據(jù)《條例》規(guī)定，對(duì)不履行《條例》規(guī)定或者法制宣傳教育工作考核不合格的單位，由司法行政部門(mén)責(zé)令改正，逾期不改正的，由同級(jí)人民政府給予通報(bào)批評(píng)；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由有關(guān)部門(mén)依法給予處分。對(duì)無(wú)故不參加年度學(xué)法用法考試的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，由司法行政部門(mén)或者所在單位責(zé)令限期參加補(bǔ)考。但是，目前尚未有對(duì)環(huán)境法制宣傳教育中出現(xiàn)的類(lèi)似問(wèn)題追究法律責(zé)任，沒(méi)有做到嚴(yán)格執(zhí)行《條例》，導(dǎo)致有些單位的法制宣傳教育工作就是走走過(guò)場(chǎng)，形式主義嚴(yán)重。

二、湖南環(huán)境法制教育發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)策（一）建議制定《湖南省環(huán)境教育條例》

《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》是我國(guó)第一部關(guān)于環(huán)境教育的地方條例，這部條例不僅填補(bǔ)了我國(guó)國(guó)內(nèi)環(huán)境教育立法的空白，更重要的是推動(dòng)了地方環(huán)境教育長(zhǎng)效機(jī)制的建立和完善，促進(jìn)了環(huán)境教育的規(guī)范化、法制化和全民化，對(duì)于增強(qiáng)全民環(huán)保意識(shí)，構(gòu)建多層次、多形式、多渠道的全民環(huán)境教育機(jī)制，形成全民參與環(huán)境保護(hù)的社會(huì)行動(dòng)體系具有非常重要的意義。

《湖南省環(huán)境教育條例》的頒布實(shí)施，將會(huì)使湖南省各級(jí)黨委、政府及環(huán)境法制宣傳教育職能部門(mén)開(kāi)展環(huán)境法制宣傳教育的職責(zé)權(quán)利義務(wù)更規(guī)范、更持續(xù)穩(wěn)定、更具體和更具操作性，并有了法律強(qiáng)制力作保障。舉例來(lái)說(shuō)，瀏陽(yáng)市“金塘模式”成功的關(guān)鍵因素之一在于制定了環(huán)保村規(guī)民約來(lái)約束村民的具體行為，達(dá)到了較好的效果。通過(guò)村民代表大會(huì)討論制定《金塘村環(huán)境保護(hù)村規(guī)民約》，對(duì)環(huán)保宣傳、牲畜防疫、環(huán)境美化等方面作了具體規(guī)定，在全村明確規(guī)劃了禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)、宜養(yǎng)區(qū)，讓生豬養(yǎng)殖逐漸遠(yuǎn)離村民生活的中心區(qū)域。

（二）將普法宣傳與環(huán)境保護(hù)的日常工作有機(jī)結(jié)合

1與湘江母親河保護(hù)緊密結(jié)合

湘江的保護(hù)和治理一直是湖南“兩型社會(huì)”建設(shè)關(guān)注的焦點(diǎn)。2009年9月9日國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任解振華在北京主持召開(kāi)湘江流域重金屬污染治理工作會(huì)議，成立了以國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)為組長(zhǎng)單位，環(huán)境保護(hù)部、湖南省政府為副組長(zhǎng)單位的《湘江流域重金屬污染治理實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）編制領(lǐng)導(dǎo)小組，正式將湘江治理提升到國(guó)家層面統(tǒng)籌謀劃。在此之前，湖南省政府成立了由發(fā)展和改革委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)、財(cái)政等多個(gè)部門(mén)為成員的湘江流域重金屬污染治理領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌流域治理工作。之后，國(guó)家八部委專(zhuān)程來(lái)湘調(diào)研，院士專(zhuān)家論證會(huì)、國(guó)家部委協(xié)調(diào)會(huì)相繼召開(kāi)。2011年國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)《方案》，這是迄今為止全國(guó)首個(gè)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重金屬污染治理試點(diǎn)方案?！斗桨浮飞婕跋娼饔虻拈L(zhǎng)沙、株洲、湘潭、衡陽(yáng)、郴州、婁底、岳陽(yáng)、永州8個(gè)市，提出了民生應(yīng)急保障、工業(yè)污染源控制、歷史遺留污染治理三大重點(diǎn)任務(wù)。經(jīng)過(guò)治理，鉛、汞、鎘等重金屬排放總量將在2008年基礎(chǔ)上削減70%左右。[2] “把湘江打造成東方的萊茵河”“讓湘江成為一支流淌文化的河流，成為一支流淌哲學(xué)的河流，也成為一支哺育新時(shí)期新的歷史條件下湖湘人才群的河流”，是湖南省委書(shū)記、省人大常委會(huì)主任周強(qiáng)提出的目標(biāo)。“兩型社會(huì)”環(huán)境法制宣傳教育應(yīng)該抓住這個(gè)契機(jī)，設(shè)立“保護(hù)母親河”行動(dòng)青少年生態(tài)監(jiān)護(hù)站和監(jiān)督崗、“保護(hù)母親河”行動(dòng)環(huán)保接力賽、“美麗家鄉(xiāng)母親河”評(píng)選活動(dòng)等主題系列活動(dòng)。endprint

2與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保工作緊密結(jié)合

2003年實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》使建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理上了一個(gè)新的臺(tái)階，長(zhǎng)株潭環(huán)保局對(duì)該法進(jìn)行了大力的宣傳，大大地提高了環(huán)評(píng)率和“三同時(shí)”制度執(zhí)行率，引導(dǎo)發(fā)展無(wú)污染、少污染生產(chǎn)項(xiàng)目，確保污染處理設(shè)施與主體工程同時(shí)投入使用，從源頭控制和減少排污量，推進(jìn)工藝設(shè)備改革、技術(shù)改造和綜合利用，減少污染物產(chǎn)生量。通過(guò)宣傳，試驗(yàn)區(qū)各級(jí)和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者均對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理有了較深刻的認(rèn)識(shí)，從對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的質(zhì)疑、接受到支持，工商、發(fā)改、建設(shè)等部門(mén)均十分支持和配合環(huán)評(píng)工作的開(kāi)展，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者均已能自覺(jué)地申報(bào)環(huán)評(píng)，環(huán)境保護(hù)的源頭工作得到了有力的發(fā)展。

3與專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)結(jié)合

2010年以來(lái)湖南省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)督促各地各有關(guān)部門(mén)落實(shí)節(jié)能減排各項(xiàng)政策措施，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理。會(huì)同相關(guān)職能部門(mén)對(duì)節(jié)能減排目標(biāo)完成責(zé)任制情況進(jìn)行檢查考核，落實(shí)獎(jiǎng)懲措施，實(shí)行嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。同時(shí)，還會(huì)同環(huán)保等部門(mén)進(jìn)一步深入開(kāi)展整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，集中整治危害群眾健康的環(huán)境問(wèn)題；開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批監(jiān)督檢查工作，嚴(yán)肅查處違法審批、違法建設(shè)行為。此外，還督促有關(guān)部門(mén)和地方各級(jí)政府認(rèn)真落實(shí)《湘江污染綜合整治方案》《城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》，對(duì)有色、化工涉重金屬污染企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管和督查。根據(jù)湖南省政府湘江流域水污染綜合整治的部署要求，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)會(huì)同湖南省環(huán)保廳對(duì)永州、衡陽(yáng)、株洲等湘江流域8市的水污染綜合整治情況開(kāi)展監(jiān)督檢查。根據(jù)檢查情況，對(duì)工作進(jìn)展滯后、配套設(shè)施不完善和運(yùn)行不規(guī)范等突出問(wèn)題實(shí)行掛牌督辦。據(jù)統(tǒng)計(jì)，共對(duì)其中的28個(gè)項(xiàng)目下達(dá)督辦函，取締關(guān)閉一、二級(jí)飲用水源保護(hù)區(qū)內(nèi)排污企業(yè)21個(gè)，對(duì)42家違法企業(yè)下達(dá)停產(chǎn)整頓、行政處罰通知書(shū)。[3]

4與處理環(huán)境糾紛相結(jié)合

加強(qiáng)宣傳，對(duì)涉及群眾切身利益的環(huán)境糾紛事件妥善處理，認(rèn)真處理好信訪案件；建筑工地施工影響均公布宣傳；加強(qiáng)高中考考場(chǎng)、考生宿舍以及居民集中區(qū)等重點(diǎn)場(chǎng)所周邊環(huán)保宣傳與管理，為人民群眾提供良好的工作、生活環(huán)境。環(huán)保局建立信訪工作領(lǐng)導(dǎo)包案制度，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，職責(zé)到位，責(zé)任到人，樹(shù)立“群眾利益無(wú)小事”的觀點(diǎn)，扎扎實(shí)實(shí)地履行“接到環(huán)境投訴二天內(nèi)趕到現(xiàn)場(chǎng)處理”的承諾，建立健全信訪案件回頭看制度。對(duì)反映的環(huán)境污染問(wèn)題，做到“五個(gè)不放過(guò)”：一是對(duì)上級(jí)環(huán)保部門(mén)批轉(zhuǎn)的、交辦的信訪件不放過(guò)；二是對(duì)區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)交辦的以及其他部門(mén)轉(zhuǎn)辦的信訪件不放過(guò)；三是對(duì)人大、政協(xié)提案所反映的環(huán)境污染問(wèn)題不放過(guò)；四是對(duì)新聞媒體曝光的環(huán)境污染問(wèn)題不放過(guò)；五是對(duì)群眾直接來(lái)信來(lái)訪反映的問(wèn)題不放過(guò)。對(duì)環(huán)境糾紛的處理得當(dāng)，讓群眾受到環(huán)保教育的同時(shí)，提高了自我環(huán)保意識(shí)，收到了環(huán)保普法宣傳應(yīng)有的作用。

（三）培育環(huán)保民間機(jī)構(gòu)，吸引社會(huì)力量參與環(huán)境法制宣傳教育

環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題與公眾的工作和生活息息相關(guān)，直接影響到每位市民的身體健康。由于政府部門(mén)力量有限，制定環(huán)保政策和措施后，難以對(duì)實(shí)施效果情況進(jìn)行全方位的監(jiān)督與管理。環(huán)境保護(hù)非政府組織（ENGO）能夠很好地彌補(bǔ)政府工作的不足。因此，應(yīng)繼續(xù)鼓勵(lì)和引導(dǎo)包括“綠色聯(lián)盟”在內(nèi)的ENGO的發(fā)展，利用ENGO扎根基層群眾的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)市民環(huán)境教育和公眾參與宣傳工作。ENGO的發(fā)展和壯大，有利于發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策、法規(guī)存在的不足，通過(guò)建立與政府部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制，可以促進(jìn)環(huán)境保護(hù)法規(guī)、政策不斷完善。ENGO的監(jiān)督作用有利于提高政府工作效率，通過(guò)ENGO的宣傳教育，便于在社會(huì)上形成公眾參與的環(huán)境保護(hù)文化氛圍，調(diào)動(dòng)廣大市民參與環(huán)境保護(hù)的熱情。從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益看，ENGO的發(fā)展與壯大，對(duì)于長(zhǎng)沙市積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“兩型社會(huì)”建設(shè)目標(biāo)將起到積極作用。比如瀏陽(yáng)市“金塘模式”中的環(huán)保促進(jìn)會(huì)是在完全尊重村民自主意愿的前提下，由19位德高望重的老同志和黨員組成的金塘村環(huán)保促進(jìn)會(huì)。此促進(jìn)會(huì)加強(qiáng)環(huán)保自治工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面宣傳環(huán)?？萍贾R(shí)，督促環(huán)保規(guī)劃落實(shí)，監(jiān)督環(huán)保村規(guī)民約執(zhí)行，調(diào)解環(huán)保民事糾紛。

（四）建立環(huán)境法制宣傳教育保障機(jī)制

環(huán)境教育需要從資金、人力、物力、場(chǎng)所和監(jiān)督等方面保障。臺(tái)灣通過(guò)設(shè)立環(huán)境教育基金來(lái)保障環(huán)境教育的資金，其來(lái)源有政府財(cái)政預(yù)算、自廢棄物清理法之執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行廢棄物回收工作變賣(mài)所得款項(xiàng)、自各級(jí)主管機(jī)關(guān)收取違反環(huán)境保護(hù)法律或自治條例之罰款收入、基金利息、個(gè)人或單位或團(tuán)體之捐助以及其他收入。筆者認(rèn)為湖南省設(shè)立環(huán)境教育基金的條件并不成熟，原因在于我國(guó)對(duì)基金的管理弊端凸顯，各種基金沒(méi)有起到應(yīng)有的效果，卻滋生貪污腐敗，成為某些利益集團(tuán)的撈錢(qián)工具。所以，筆者認(rèn)為，應(yīng)該借鑒寧夏回族自治區(qū)的做法，環(huán)境教育資金來(lái)源于政府財(cái)政預(yù)算和單位預(yù)算更加合適。對(duì)于環(huán)境教育人員編纂安排的問(wèn)題，需要考慮到不同地區(qū)發(fā)展需要和環(huán)境污染破壞嚴(yán)重程度，以及環(huán)境教育宣傳普及效果和程度，以便于公眾參與環(huán)境教育的宣傳和推廣。

固定而設(shè)施良好的環(huán)境教育場(chǎng)所是進(jìn)行環(huán)境教育的物質(zhì)基礎(chǔ)，政府在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)應(yīng)該整合規(guī)劃具有特色之環(huán)境教育設(shè)施及資源，比如植物園、博物館、焚化廠、資源回收站，甚至一片濕地、一段河川或一個(gè)社區(qū)，只要經(jīng)營(yíng)管理者發(fā)揮這些場(chǎng)所本身的特色，設(shè)置解說(shuō)人員及規(guī)劃良好的課程方案，經(jīng)過(guò)審查均可以認(rèn)證成為環(huán)境教育設(shè)施場(chǎng)所。

（五）建立監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制

環(huán)境法制宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)小組定期對(duì)本單位各部門(mén)落實(shí)規(guī)劃的情況進(jìn)行檢查和指導(dǎo)，并在每年年終進(jìn)行總結(jié)評(píng)比，對(duì)成績(jī)突出的部門(mén)和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)未能完成學(xué)習(xí)任務(wù)、法制宣傳任務(wù)的部門(mén)和個(gè)人予以通報(bào)批評(píng)，并根據(jù)已經(jīng)頒布施行的《湖南省法制宣傳教育條例》中相應(yīng)的條款追究法律責(zé)任。

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