崔英楠+鄭廣永

近年來(lái)，特別是北京市第三次人大工作會(huì)議以來(lái)，北京市人大進(jìn)一步明確了人民代表大會(huì)制度與人大及其常委會(huì)、人大工作者的關(guān)系，把制度、機(jī)構(gòu)和人員的內(nèi)在聯(lián)系說(shuō)得既明白又具體，廓清了黨內(nèi)和社會(huì)上很多同志的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步理解了堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度需要全黨全社會(huì)的共同努力，同時(shí)也指出了人大是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的執(zhí)行者和操持者，指明了人民代表大會(huì)在堅(jiān)持完善人民代表大會(huì)制度、發(fā)揮人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢(shì)過(guò)程中肩負(fù)的職責(zé)和使命。正是在北京市第三次人大工作會(huì)議精神的指引之下，北京市在堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，提高人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量和實(shí)效方面做了很多理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索，取得了重大進(jìn)展。

一、理念認(rèn)識(shí)體現(xiàn)新境界

北京市十三屆人大常委會(huì)在深刻理解和把握人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)特征基礎(chǔ)上，對(duì)人民代表大會(huì)會(huì)議的地位、功能和作用有了全新的認(rèn)識(shí)，把人民代表大會(huì)會(huì)議的召集、召開(kāi)提高到了一個(gè)前所未有的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和部署。

一是提出把開(kāi)好人代會(huì)作為保證人民當(dāng)家作主權(quán)力的首要途徑來(lái)抓。人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的制度載體。一年一度的人民代表大會(huì)會(huì)議是把黨的主張和人民意愿統(tǒng)一起來(lái)，轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的重要途徑。北京市人大非常重視和充分發(fā)揮人民代表大會(huì)在動(dòng)員、組織人民群眾方面的特殊優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的積極因素，凝聚一切可以凝聚的智慧和力量，形成保障人民當(dāng)家作主、齊心協(xié)力共發(fā)展的強(qiáng)大合力。杜德印主任在市第十四屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所作的市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告中明確提出，要“把保證市人民代表大會(huì)依法行使職權(quán)作為首要責(zé)任，認(rèn)真籌備和召集市人民代表大會(huì)會(huì)議，努力提高大會(huì)會(huì)議質(zhì)量，切實(shí)貫徹執(zhí)行大會(huì)作出的決議，認(rèn)真辦理大會(huì)交付辦理的議案，堅(jiān)持向大會(huì)報(bào)告工作，保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利通過(guò)人民代表大會(huì)依法有序地得到實(shí)現(xiàn)”。自市十三屆人大起，北京電視臺(tái)對(duì)每年人代會(huì)上的常委會(huì)工作報(bào)告進(jìn)行電視直播，并專門(mén)安排半天審議人大常委會(huì)的工作報(bào)告。這些做法體現(xiàn)了對(duì)人大常委會(huì)的認(rèn)識(shí)，凸顯了人民代表大會(huì)會(huì)議的重要地位。

二是提出人民代表大會(huì)會(huì)議要決定重大事項(xiàng)。人民代表大會(huì)會(huì)議要認(rèn)真貫徹市委的決策部署，在會(huì)議主席團(tuán)的主持下，人大代表聽(tīng)取和審議市人大常委會(huì)、人民政府、高級(jí)人民法院和人民檢察院的工作報(bào)告，審查批準(zhǔn)市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃的報(bào)告、財(cái)政預(yù)算及執(zhí)行情況的報(bào)告，依法對(duì)重大事項(xiàng)作出相關(guān)決議，確定首都改革發(fā)展穩(wěn)定大政方針。將關(guān)系首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革發(fā)展穩(wěn)定，以及人民群眾關(guān)切的重大事項(xiàng)，提交人民代表大會(huì)會(huì)議進(jìn)行討論、審議，更能體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，更能體現(xiàn)人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)和作用，更能增強(qiáng)公共決策的合法性和民主性，也為順利實(shí)施公共決策提供民意基礎(chǔ)。杜德印主任認(rèn)為重大事項(xiàng)決定權(quán)首先要在人民代表大會(huì)會(huì)議上行使，要保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。他強(qiáng)調(diào)要保障人民代表大會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，要提高人民代表大會(huì)會(huì)議審查和決定重大事項(xiàng)的質(zhì)量和效率，增強(qiáng)人民代表大會(huì)會(huì)議決議的法定效力和權(quán)威。對(duì)于人大常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)行使問(wèn)題也要重視，關(guān)鍵還是依據(jù)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的原則來(lái)處理，但不能只重視人大常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)，而把人民代表大會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)擱置一邊。在人民代表大會(huì)會(huì)議上，批準(zhǔn)人大常委會(huì)和“一府兩院”的報(bào)告，批準(zhǔn)計(jì)劃和預(yù)算報(bào)告，作出各項(xiàng)決議，就是在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。

三是提出“會(huì)議質(zhì)量在會(huì)前，會(huì)議實(shí)效抓會(huì)后”。常委會(huì)黨組不僅認(rèn)識(shí)到了人民代表大會(huì)會(huì)議的重要性，更是從技術(shù)層面明確了如何提高會(huì)議的質(zhì)量和實(shí)效，創(chuàng)造性地提出了“會(huì)議的質(zhì)量在會(huì)前，會(huì)議的實(shí)效抓會(huì)后”，明確了會(huì)前、會(huì)中、會(huì)后三個(gè)環(huán)節(jié)在提高人代會(huì)質(zhì)量實(shí)效過(guò)程中的作用，并在具體做法和措施上做了積極探索，取得了明顯效果。理念是先導(dǎo)，這些理論創(chuàng)新為提高人代會(huì)質(zhì)量實(shí)效奠定了重要的思想基礎(chǔ)。

四是提出探索做實(shí)人民代表大會(huì)立法權(quán)。市人大常委會(huì)在上屆五年的探索和實(shí)踐中，確立了新的立法工作格局，即堅(jiān)持市委對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)市人大常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，發(fā)揮市政府在法規(guī)制定中的基礎(chǔ)作用，加強(qiáng)市人大常委會(huì)和市政府相互之間及內(nèi)部各部門(mén)之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作格局。這個(gè)格局貫徹了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。

增強(qiáng)市人大常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，這是為了保證人民當(dāng)家作主的權(quán)利，保證人民管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利，具體說(shuō)，就是保證人民參與立法的權(quán)利。杜德印主任提出“要探索做實(shí)人民代表大會(huì)立法權(quán)，解決人民代表大會(huì)立法權(quán)虛置問(wèn)題。以后，涉及全市和多數(shù)人公共利益的一些重大問(wèn)題，我們將努力發(fā)揮人民代表大會(huì)會(huì)議的立法職能作用”。在這一理念的指導(dǎo)下，市人民代表大會(huì)的立法實(shí)踐也步入了新的探索軌道。據(jù)了解，《北京市實(shí)施<中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法>辦法（草案）》《北京市人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理?xiàng)l例（草案）》和《北京市大氣污染防治條例（草案）》提請(qǐng)2014年初召開(kāi)的市十四屆人大二次會(huì)議審議。

二、做法措施體現(xiàn)新動(dòng)力

正是基于認(rèn)識(shí)的升華和理念的轉(zhuǎn)變，北京市十三屆人大以來(lái)，人大常委會(huì)在提高人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量和實(shí)效方面做了大量工作。

一是改進(jìn)會(huì)前的服務(wù)保障工作。（1）不斷創(chuàng)新代表視察方式。為增強(qiáng)人代會(huì)會(huì)前代表視察的針對(duì)性，前幾年由常委會(huì)統(tǒng)一組織，把代表在原選舉單位的視察與專題視察結(jié)合起來(lái)，豐富專題內(nèi)容。2014年，為增強(qiáng)代表視察的深入性，改變代表視察“大撥轟”的情況，由代表自己選擇視察重點(diǎn)，小型、分散、多樣開(kāi)展視察活動(dòng)，增強(qiáng)代表視察實(shí)效。同時(shí)，還組織代表與“一府兩院”負(fù)責(zé)人座談，面對(duì)面交流情況，溝通意見(jiàn)。（2）延伸代表分團(tuán)活動(dòng)功能。探索利用代表分團(tuán)活動(dòng)，將代表對(duì)提交給人民代表大會(huì)會(huì)議審議的各項(xiàng)文件的意見(jiàn)建議，提前印發(fā)出來(lái)，交給“一府兩院”修改完善，發(fā)揮代表分團(tuán)活動(dòng)的預(yù)審功能。此舉將代表意見(jiàn)提前進(jìn)入各項(xiàng)文件，有效改變了代表對(duì)人代會(huì)的各項(xiàng)文件提出意見(jiàn)后修改難度較大的情況。（3）明確各項(xiàng)報(bào)告的定位和寫(xiě)法。進(jìn)一步明確了“一府兩院”不是向人民代表大會(huì)作“工作報(bào)告”，而是“報(bào)告工作”。所以，對(duì)“一府兩院”提交人民代表大會(huì)會(huì)議審議的各項(xiàng)報(bào)告提出明確要求，既增強(qiáng)可審議性，淡化動(dòng)員部署性特點(diǎn)，各項(xiàng)報(bào)告要做到內(nèi)容客觀真實(shí)、信息公開(kāi)透明、數(shù)據(jù)翔實(shí)具體，要便于大會(huì)審查和批準(zhǔn)，便于代表跟蹤監(jiān)督。特別是對(duì)政府工作報(bào)告提出了改進(jìn)的意見(jiàn)建議，使其有別于一般的工作報(bào)告：不是對(duì)政府工作的羅列，而是內(nèi)容充實(shí)、重點(diǎn)突出，對(duì)上一年度人代會(huì)的決議有所回應(yīng)。

二是改進(jìn)會(huì)中的組織服務(wù)工作。（1）提高會(huì)議組織的規(guī)范化水平。認(rèn)真執(zhí)行《北京市人民代表大會(huì)議事規(guī)則》《北京市人民代表大會(huì)會(huì)議工作程序》。2008年以來(lái)，市人大的各專門(mén)委員會(huì)向市人民代表大會(huì)會(huì)議提交書(shū)面報(bào)告，并在格式、內(nèi)容、篇幅上作了規(guī)范，體現(xiàn)了人民代表大會(huì)對(duì)專門(mén)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，也增強(qiáng)了人大代表對(duì)各專門(mén)委員會(huì)工作的監(jiān)督。（2）將“一府兩院”接受代表現(xiàn)場(chǎng)咨詢的形式，改為網(wǎng)上咨詢和現(xiàn)場(chǎng)咨詢相結(jié)合。升級(jí)人代會(huì)系統(tǒng)，增強(qiáng)會(huì)議系統(tǒng)報(bào)到、表決、統(tǒng)計(jì)等相關(guān)功能，對(duì)提高會(huì)議出席率、保障會(huì)議效果的法定效力起到了積極的促進(jìn)作用。（3）將部分政府部門(mén)預(yù)算報(bào)告印發(fā)市人民代表大會(huì)，供代表在審議計(jì)劃、預(yù)算報(bào)告時(shí)參考，并逐步增加公開(kāi)預(yù)算的政府部門(mén)數(shù)量，推進(jìn)了政務(wù)公開(kāi)、預(yù)算監(jiān)督，進(jìn)一步推動(dòng)政府加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理和建立預(yù)算績(jī)效管理制度。

三是抓好會(huì)后對(duì)決議的落實(shí)工作。市十三屆人大高度重視人民代表大會(huì)與常委會(huì)職能工作的銜接，自市十三屆人大以來(lái)，每年年初人代會(huì)結(jié)束后，增加一次常委會(huì)會(huì)議，著重審議以人代會(huì)批準(zhǔn)的常委會(huì)工作報(bào)告為依據(jù)制定的市人大常委會(huì)全年工作安排，并印發(fā)人大常委會(huì)全年各次會(huì)議時(shí)間和議題初步安排、年度立法工作計(jì)劃和監(jiān)督工作計(jì)劃。這樣的做法，既回應(yīng)了人民代表大會(huì)所批準(zhǔn)的常委會(huì)工作報(bào)告及相關(guān)決議，又為大會(huì)決議的落實(shí)做好了籌劃安排。

三、質(zhì)量實(shí)效體現(xiàn)新氣象

北京市十三屆人大在提高人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量和實(shí)效中的措施在實(shí)踐中得到了積極回應(yīng)。一是得到社會(huì)各界的積極評(píng)價(jià)。市委、全國(guó)人大有關(guān)部門(mén)、兄弟省市人大、區(qū)縣人大、媒體對(duì)北京市人大的探索都給予了充分肯定。二是通過(guò)辦理和督辦代表議案，推動(dòng)城市科學(xué)發(fā)展和城市模式轉(zhuǎn)型中重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的解決。由于市人大常委會(huì)將人代會(huì)與常委會(huì)的工作職能進(jìn)行了有機(jī)對(duì)接，在人代會(huì)前積極做好代表的視察工作，使代表在人代會(huì)期間提出議案的積極性和針對(duì)性都有了明顯提高。在市十三屆人大的五年期間，代表在人代會(huì)期間共提出1151件議案，內(nèi)容涉及“吃上放心的菜、住上安居的房、喝上干凈的水、呼吸新鮮的空氣、找上合適的工作、出行更加方便，過(guò)上城鄉(xiāng)一體化的新生活”。對(duì)這些代表議案，市十三屆人大常委會(huì)從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持“少而精、求實(shí)效”，將監(jiān)督類議案149件合并為17項(xiàng)，包括首都環(huán)境保護(hù)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、保障和改善民生以及文化軟實(shí)力建設(shè)等五個(gè)方面。對(duì)這些議案，市人大常委會(huì)從現(xiàn)狀出發(fā)，交由市政府辦理，同時(shí)授權(quán)市人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議議案辦理情況的報(bào)告。對(duì)于人代會(huì)交付的代表議案，政府高度重視，認(rèn)真辦理。通過(guò)這些議案的辦理和督辦，推動(dòng)了首都民主法治建設(shè)，推動(dòng)城南建設(shè)和城市西部地區(qū)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)北運(yùn)河和潮白河流域水系治理、垃圾收集處理、大氣污染治理等關(guān)系首都科學(xué)發(fā)展重大問(wèn)題的解決，推動(dòng)學(xué)前教育、食品安全、保障房建設(shè)、勞動(dòng)就業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)和保障等一系列關(guān)系人民群眾切身利益問(wèn)題的解決，推進(jìn)全國(guó)文化中心建設(shè)，促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。這些議案的辦理，以及議案辦理過(guò)程中，市人大常委會(huì)提出的關(guān)于城市發(fā)展的思路和建議，都具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。三是注重宣傳，使人民代表大會(huì)會(huì)議深入人心。近幾年，市人大常委會(huì)注重對(duì)人大新聞的宣傳，運(yùn)用電視、網(wǎng)絡(luò)、平面媒體以及新聞發(fā)布會(huì)等形式，全方位、立體化地宣傳人民代表大會(huì)會(huì)議和人大代表，以及人代會(huì)、人大代表關(guān)注的問(wèn)題，使人民群眾感受到人大代表關(guān)注和人民代表大會(huì)會(huì)議討論的問(wèn)題，正是自己關(guān)心的問(wèn)題，拉近了人民群眾與人代會(huì)之間的距離，使人民群眾對(duì)人代會(huì)更加親近和信任。

總之，北京市十三屆人大常委會(huì)對(duì)人民代表大會(huì)制度的認(rèn)識(shí)達(dá)到了一個(gè)新的高度，對(duì)人民代表大會(huì)會(huì)議的性質(zhì)、地位和作用以及如何開(kāi)好人民代表大會(huì)會(huì)議的認(rèn)識(shí)達(dá)到了一個(gè)新的高度，走出了一條體現(xiàn)北京特色的提高人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量和實(shí)效的路子，可以稱為“提高人民代表大會(huì)會(huì)議質(zhì)量和實(shí)效的北京模式”。這幾年的實(shí)踐充分證明，人民代表大會(huì)制度是個(gè)好制度?？梢哉f(shuō)，市人大及其常委會(huì)通過(guò)提高人民代表大會(huì)會(huì)議的質(zhì)量和實(shí)效，讓人民群眾切實(shí)感受到了人民代表大會(huì)制度的有用有效。

（作者分別系北京聯(lián)合大學(xué)人民代表大會(huì)制度研究所研究員，北京聯(lián)合大學(xué)人民代表大會(huì)制度研究所研究員）