□ 陳松來

人大工作探討

人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合實踐中的幾點思考
——以《人民問政》和《代表在線》欄目為例

□ 陳松來

《人民問政》（《實事面對面》）和《代表在線》欄目（以下簡稱兩個欄目），運行11年來，在溫州市民中具有較高的知名度和影響力，成為廣大民眾訴求的重要渠道和窗口，也成為溫州市人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的重要“利器”。但是，一些學(xué)者對監(jiān)督主體是否合法存在一些爭議，欄目在制作過程中政府官員采訪難、邀請到演播室做嘉賓難，以及人大代表作用的發(fā)揮、欄目創(chuàng)新等問題，在運作中也存在一些困惑。

一、關(guān)于監(jiān)督主體合法性的問題

在我國現(xiàn)行的監(jiān)督體系中，有諸多種監(jiān)督，如黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等。每種監(jiān)督都有自己獨特的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實因素。而作為人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督主體，它的法律依據(jù)在哪里，這是人們首先要拷問的。

1.法理依據(jù)。研究兩個欄目的合法性，應(yīng)該追溯到我國根本的政治制度，追溯到我們國家的根本大法，追溯到我們國家最基本的政治理念。從我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)鏈來看，人民依法選舉產(chǎn)生并監(jiān)督國家權(quán)力機關(guān)，國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并監(jiān)督行政、審判和檢察機關(guān)，國家行政、審判和檢察機關(guān)各司其職，行使管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力，從而形成具有中國特色的人民監(jiān)督國家機關(guān)的基本框架。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民是國家的主人，人民行使權(quán)力的代議機關(guān)是各級人大及其人大常委會，監(jiān)督權(quán)是法律賦予人大的一項重要職能，這是我國的根本政治制度所決定的。因此，人大及其常委會所行使的權(quán)力基礎(chǔ)是人民。

而輿論監(jiān)督從表面上看是新聞媒體的監(jiān)督，實質(zhì)是人民監(jiān)督的一種表現(xiàn)形式。沒有人民群眾就形不成公眾輿論，也就無所謂輿論監(jiān)督。人民群眾是輿論監(jiān)督的主體，新聞媒體只是輿論監(jiān)督的載體。輿論監(jiān)督的公開性和群眾的參與性使得它比其他形式的監(jiān)督都更能直接體現(xiàn)人民的監(jiān)督意志。

由此不難看出，人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督最具人民監(jiān)督的特征，都是來自人民，依靠人民，代表人民，又服務(wù)于人民。它們監(jiān)督的共同之處是：主體是人民群眾，主要是人民群眾的代表和積極的政治參與者；監(jiān)督的客體主要是各級各類權(quán)力的行使者；監(jiān)督的目的不僅是揭露問題，批評缺點，反映人民的呼聲，還提出建議和意見，有較強的警示性和預(yù)防性；兩者都不直接處理問題，相對于內(nèi)部監(jiān)督來講，又都是一種外在監(jiān)督。因此，人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督相結(jié)合，從法理上推理，合法性是沒有問題的，具有充分的法理依據(jù)。

2.現(xiàn)實需求。相對于人大的立法權(quán)來說，人大監(jiān)督權(quán)的發(fā)揮顯得剛性不夠。從微觀層面來看，人大監(jiān)督制度與機制不完善，主要表現(xiàn)在基本要素還不夠規(guī)范，自身運行的監(jiān)督機制弱化；從中觀層面來說，人大的監(jiān)督還面臨著政治體制的障礙，主要表現(xiàn)在黨與人大的關(guān)系以及黨如何領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)的問題；從宏觀層面來看，主要表現(xiàn)為國人民主法制意識的欠缺，人治的思想意識及外來政治體制的盲目崇拜，致使人大的監(jiān)督在現(xiàn)行社會中的影響力受到限制。

輿論監(jiān)督雖也是我國整個監(jiān)督機制中不可缺少的監(jiān)督形式，從理論上說，輿論監(jiān)督具有人民性、公開性、民主性、獨立性等特征。但在現(xiàn)實中，輿論監(jiān)督同樣存在著運作上的困境，政治性強而獨立性缺少。輿論媒體在組織機構(gòu)、人事管理上隸屬于黨委的領(lǐng)導(dǎo)，在行政管理、經(jīng)費等方面又依賴于政府。因此，輿論監(jiān)督的實際影響力也受到較大的制約。

作為行使國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督主體的人大代表，除參加一年一度的人代會審議政府工作報告和參加一些執(zhí)法檢查、評議外，還沒有更多的載體能使他們發(fā)揮監(jiān)督作用。因此，改進人大代表的監(jiān)督方式，創(chuàng)設(shè)監(jiān)督載體，增強輿論監(jiān)督的權(quán)威性，增強人大監(jiān)督的時效性，這對于加強民主政治建設(shè)，具有較強的現(xiàn)實意義。

3.學(xué)者評論。為更好地求證兩種監(jiān)督相結(jié)合的法理依據(jù)，2004年9月11日，在兩個欄目創(chuàng)辦一周年的時候，溫州市人大常委會舉行人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督專家學(xué)者座談會，邀請國內(nèi)一些專家學(xué)者進行研究探討。

全國人大常委會委員、全國人大法律委員會委員、中國社科院法學(xué)院院長信春鷹（現(xiàn)全國人大常委會委員、法制工作委員會副主任）認為,人民是國家的主人，人民行使權(quán)力的機關(guān)是各級人大和人大常委會，監(jiān)督權(quán)是人大的一項重要職能，是憲法授予人大的四大權(quán)力之一,人大可以用很多方式行使這一權(quán)力,所以政治上是有合法性的。而媒體是黨和人民的喉舌，從這個政治邏輯來推理，合法性是沒有問題的。雖然沒有哪條法律規(guī)定人大可以主導(dǎo)媒體,但看合法性,應(yīng)該追問國家的根本政治制度和根本大法,人民是國家的主人,人民通過人大行使監(jiān)督權(quán),如果我們確認媒體是人民的喉舌,那么合法性是符合法律邏輯的。

參加會議的原北京大學(xué)人民代表大會與議會研究中心主任、中國政法大學(xué)教授蔡定劍說,我們看合法性的時候,不能僅盯著法律條文,還應(yīng)從法律精神和法律原則出發(fā),尋找合法性。人大是民意機關(guān)，當(dāng)然要反映人民群眾的意志、要求，這是它的本性。在人代會上，人大代表可以通過提議案的形式來履職，但還有一些形式?jīng)]有明文規(guī)定，法律不可能把代表履行職務(wù)的形式都規(guī)定很詳細。因此，不管從政治還是法律的角度,人大推導(dǎo)出其他行使權(quán)力的方式也是可以的，人民的監(jiān)督機關(guān)和人民的喉舌代表人民的利益,無論如何都是合法的。

中國人民大學(xué)新聞學(xué)院院長喻國明說，黨管輿論應(yīng)該說是中國的現(xiàn)實，但是,事實上并沒有任何一條法律明確規(guī)定說，中國的輿論工具都應(yīng)該由黨委宣傳部來管理，法律沒有這樣的規(guī)定，只是既成現(xiàn)實而已。法律沒有明確的規(guī)定，但允許我們作出符合社會發(fā)展要求的一些創(chuàng)新和探索，溫州創(chuàng)辦的兩個欄目就是這種探索之一。

信春鷹說，人大監(jiān)督的溫州模式或者輿論監(jiān)督的溫州模式,雖然它突破了傳統(tǒng)權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督模式,但它依然遵循并符合憲法和法律規(guī)定。它對民主、政府效率、民眾利益和政府責(zé)任的拷問,使它具備了合理性。當(dāng)然,一年的運行也已證明兩個欄目的監(jiān)督方式具備可行性。

欄目在實際運行中，主管溫州新聞輿論的市委宣傳部，也給予了肯定。在2003年9月6日兩個欄目創(chuàng)辦的新聞發(fā)布會上，市委宣傳部常務(wù)副部長林可夫認為，人大的宣傳工作，是黨的宣傳工作的有機組成部分，人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督的有機結(jié)合，就是建立在宣傳這個載體上的。因此，創(chuàng)辦兩個欄目，為黨管輿論方式的創(chuàng)新進行了有益的嘗試。

由此可見，實踐人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督的結(jié)合，是現(xiàn)階段客觀實際的要求。兩個欄目的長期成功運行，便是很好的佐證，是賦予旺盛生命力的。

二、關(guān)于人大代表參與度的問題

創(chuàng)辦兩個欄目的重要目的，就是拓寬人大代表履職平臺，激發(fā)代表在閉會期間履職的積極性，提高代表的參政程度，真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，推進民主政治不斷發(fā)展。通過人大代表的參與，達到和保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。因此，人大代表參與度如何，在很大程度上，也反映了兩個欄目運作的成功與否。

當(dāng)前，一方面是由于制度上的一些原因，尚沒有為人大代表發(fā)揮作用提供太多的平臺，不少人大代表特別是一些基層人大代表，要真正履行職權(quán)、發(fā)揮作用，既缺乏主動性，更缺乏平臺，平時除了參加一年一度的人代會和偶然參加一些執(zhí)法檢查、評議外，幾乎還沒有更多的載體能使他們發(fā)揮作用。

而另一方面，兩個欄目作為人大代表依法履職的重要平臺，人大代表依法履職的積極性也并不高。欄目在邀請人大代表參與采訪、節(jié)目制作時，人大代表的參與意愿不是很強烈，反而一些專家學(xué)者、律師出現(xiàn)的頻率很高。主要原因：一是人大代表的結(jié)構(gòu)問題，目前人大代表中黨政官員比例較高,他們出于自身位置的考慮，不便于對本系統(tǒng)或者其他系統(tǒng)進行監(jiān)督，有時也由于工作忙而抽不出時間。二是從代表的自身利益考慮，不想得罪人。目前代表結(jié)構(gòu)中企業(yè)主的比例也較高，他們出于個人或者企業(yè)利益，不想得罪人或者缺乏公開監(jiān)督的勇氣，不想以人大代表的身份露面,出于多栽花少種刺的思想。三是人大代表的產(chǎn)生機制的原因，對選民負責(zé)的意識不強。四是代表素質(zhì)能力的局限，有的即使參與了,但表現(xiàn)比較平淡。五是欄目組準(zhǔn)備工作欠缺，提前與代表聯(lián)系時間不夠，倉促上陣怕影響自身形象，造成有的代表不愿參加。

雖然欄目運作中已經(jīng)制訂了一系列的措施，篩選組成了人大代表嘉賓庫，建立參與欄目活動的履職檔案，并對相關(guān)代表參與媒體活動進行培訓(xùn)，但是效果不是很理想，能夠參與欄目活動的代表，仍然還是那么幾個，給人感覺在媒體上露面的代表都是老面孔，涉及面不廣、代表性不強。

同時，在欄目制作的實踐中，我們也聽到一種觀點，認為人大是集體行使權(quán)力的，代表個體的評論和意見的表達，不能代表人大整體。兩個欄目，盡管帶有鮮明的人大色彩，但也只能說是輿論監(jiān)督的一種新形態(tài)，無法上升為人大監(jiān)督形式，因此，其功能也是有限的。

三、關(guān)于邀請嘉賓的問題

權(quán)力總是不習(xí)慣受到挑戰(zhàn)，不想受到約束。把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，必須要有一個適應(yīng)的過程。

兩個欄目在設(shè)置上，所要監(jiān)督和曝光的對象，主要就是針對政府工作存在的薄弱環(huán)節(jié)或者是群眾強烈訴求的事項，有的可能存在行政過錯或違法要受到追究。所以，欄目體現(xiàn)的這種監(jiān)督屬性，就不可避免地會遭到一些監(jiān)督對象的抵觸。因此，有的政府職能部門領(lǐng)導(dǎo)感到害怕或不適應(yīng)，甚至盡量回避。

《人民問政》（《實事面對面》）欄目，在演播室訪談每次要邀請兩三個嘉賓，至少要有一名題材相對應(yīng)的政府官員。在欄目組記者聯(lián)系采訪或者邀請到演播室訪談時，往往是局長就推給副局長,副局長再推給處長,處長也大多推給了副處長，有的推給了一般的工作人員，除非題材重大，由市人大常委會研究室主任或者秘書長出面邀請。

因此，欄目組的記者、編導(dǎo)在制作節(jié)目時，感到邀請官員是最難落實的。據(jù)統(tǒng)計，政府一把手到演播室訪談的,不到10%。有的官員對于媒體曝光的問題，以及在錄播廳里面對主持人的質(zhì)疑，常常有些“招架不住”，有的還會語無倫次，丑態(tài)百出；有的在節(jié)目采訪、制作過程中，就給領(lǐng)導(dǎo)打招呼，希望不要播出；有的甚至還對欄目十分“感冒”，覺得人大通過兩個欄目對媒體宣傳是橫插一杠，給政府難堪。

分析其原因，主要有：一是對欄目的作用認識不足，許多人認為，監(jiān)督就是“挑刺”“找碴”“制造麻煩”，因此唯恐避之不及，甚至設(shè)法阻撓和抵制。二是官員應(yīng)對媒體的能力欠缺，沒有經(jīng)過培訓(xùn)和鍛煉。三是自己工作不到位，怕出丑。四是人大意識不強，特別是政府部門一般的工作人員，缺乏對人大監(jiān)督法定性質(zhì)的認識。

如何消除監(jiān)督對象的這種疑慮，順利地讓政府部門的負責(zé)人出來說話，除政府部門領(lǐng)導(dǎo)人的人大意識、輿論監(jiān)督意識以外，還應(yīng)建立兩個欄目與政府部門的聯(lián)系機制，增強對欄目作用的認識。

對此，在工作中，要注重監(jiān)督與支持的關(guān)系，加強與部門的溝通協(xié)調(diào)，提前告知欄目的制作意圖，使監(jiān)督對象有充裕的應(yīng)對和準(zhǔn)備時間，從而轉(zhuǎn)變采訪對象的配合意識，出現(xiàn)了主動要求上欄目的現(xiàn)象。如一些政府部門，為了推動工作，主動與人大或者欄目組聯(lián)系，要求制作節(jié)目，以引起市領(lǐng)導(dǎo)的重視，每年這樣的事例都有幾期。

四、關(guān)于欄目創(chuàng)新的問題

創(chuàng)新是欄目成長的生命。雖然欄目在運行中，不斷創(chuàng)新方式方法，完善運行機制，加大工作力度，打造欄目品牌。但其欄目品牌的影響力仍然感到不夠，今后要在欄目的選題、刊播時效、跟蹤問效等方面進一步做好工作。

一要精心選題。選題是否恰當(dāng)，是節(jié)目是否取得實效的關(guān)鍵。對于欄目的選題，雖然目前已經(jīng)有一套比較完善的運行機制，但還是要不斷努力創(chuàng)新。在選題會議參加人員的范圍方面，不應(yīng)局限于欄目組的人員，可以擴大范圍，邀請新聞單位的其他記者、編輯以及人大機關(guān)的有關(guān)人員參加；在題材選擇方面，在注重貼近市委、市政府、人大中心工作的同時，要更加注重當(dāng)時社會熱點以及政府難點問題。同時，要考慮兩個欄目題材的聯(lián)動，能夠便于合作采訪，分期播出。最后要考慮問題解決的難易程度，要做到刊播以后，最起碼要使問題能夠有所促進。

二要加強兩個欄目的聯(lián)動。當(dāng)初設(shè)置兩個欄目的初衷，就是想實行欄目聯(lián)動，發(fā)揮欄目效應(yīng)，真正能夠起到1+1＞2的作用。但從實踐來看，這方面做得不夠，沒有發(fā)揮好兩個欄目的聯(lián)動效應(yīng)，下一步要完善兩個欄目三家新聞媒體聯(lián)動工作責(zé)任制，進一步完善選題機制和嘉賓聯(lián)系機制，促進欄目刊播質(zhì)量的提高。

三要注重報道的時效。目前，兩個欄目都是周播（刊）性質(zhì)，雖然是深度報道，但還是存在時效上的先天不足。從政府工作日新月異的角度來看，顯然有些案例的監(jiān)督是滯后的，甚至有“馬后炮”之嫌。因此，要突出新聞報道的時效性，有的典型題材，要善于抓住時機，運用突發(fā)事件題材的選題機制，及時調(diào)整原計劃選題的刊播時間，做好采訪、錄制，呼應(yīng)民眾的期盼，順應(yīng)民眾需求。

四要加強跟蹤問效。作為人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督結(jié)合的欄目，突出特點就是監(jiān)督，這是欄目所特有的“專利”。從目前來看，問題的解決率還要進一步的提升。下一步要對監(jiān)督落實這個環(huán)節(jié)再進行研究，完善制度，有人抓落實。并且下期欄目要對前期報道的問題解決情況有個大概回顧，這樣欄目讀者量和收視率也會提高，信譽度也會增強。

五要注重欄目品牌宣傳。兩個欄目運行11年來，雖然在溫州有一定的知名度，但對一個老品牌的欄目的知名度要求來說，還有提升的空間。下一步要注重友情新聞媒體之間的相互宣傳，作為公益廣告一樣，定時定期進行宣傳。同時，也可采取路牌廣告牌的形式，聯(lián)系合作單位制作廣告牌，成為當(dāng)?shù)囟炷茉數(shù)挠休^高知名度、美譽度的地方新聞欄目。

［1］胡經(jīng)琨：徐克、王克誠：《實事面對面》，中國民主法制出版社2009年8月版。

［2］胡經(jīng)琨：《代表在線》，光明日報出版社2005年12月版。

［3］胡經(jīng)琨：《代表在線》，新華出版社2008年4月版。

［4］蔡定劍：《溫州市人大開辦輿論監(jiān)督節(jié)目叫好》，載《南方周末》2004年7月13日。

［5］章敬平：《輿論監(jiān)督的溫州模式》，載《南風(fēng)窗》2005年第22期。

［6］胡國強：《人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督的有效結(jié)合》，載人民網(wǎng)2005年1月13日。

［7］李梁：《溫州“焦點訪談”的“1+1”懸念》，載《南方周末》2004年6月10日。

［8］黃小玲：《謀求輿論監(jiān)督效果的最大化》，載《溫州日報》2006年4月18日。

（作者單位：浙江省溫州市人大常委會研究室）