許美群

地方人大常委會(huì)作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，為了行使職權(quán)，提高效能，每年制定年度工作要點(diǎn)，以作開展年度工作的指南?？梢?jiàn)，制定工作要點(diǎn)作為行使國(guó)家權(quán)力的一種目標(biāo)設(shè)計(jì)，是地方人大常委會(huì)依法履職、做好各項(xiàng)工作的前提和根本，也成為了地方人大常委會(huì)一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。按照憲法和有關(guān)法律規(guī)定，人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，人大工作體現(xiàn)黨的主張和人民意志，因此，制定工作要點(diǎn)要圍繞中心服務(wù)大局、助力改革發(fā)展穩(wěn)定、關(guān)切社會(huì)熱點(diǎn)焦點(diǎn)、緊扣民生問(wèn)題，使工作要點(diǎn)成為開展年度工作的指導(dǎo)性文件。近年來(lái)，地方各級(jí)人大常委會(huì)十分重視工作要點(diǎn)的制定，在實(shí)際工作中證明了其重要性和必要性，學(xué)界對(duì)此理論研究方興未艾。隨著人大在國(guó)家治理體系中的地位和作用不斷加強(qiáng)，也要求我們?cè)趯?shí)踐中對(duì)如何科學(xué)制定人大常委會(huì)年度工作要點(diǎn)進(jìn)行研究和探索。

一、工作要點(diǎn)的性質(zhì)

人大工作具有很強(qiáng)的法律性、程序性和規(guī)范性，人大常委會(huì)年度工作要點(diǎn)也有其相應(yīng)的法律屬性。憲法和地方組織法規(guī)定，地方各級(jí)人大常委會(huì)由本級(jí)人大產(chǎn)生，向本級(jí)人大負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，受本級(jí)人大監(jiān)督。地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議每年至少舉行一次，聽取和審議人大常委會(huì)工作報(bào)告是人代會(huì)的法定議程。通常情況下，人大常委會(huì)的工作報(bào)告有兩部分，一部分是表述過(guò)去一年的主要工作，另一部分是提出今后一年的主要任務(wù)。對(duì)于新的一年常委會(huì)工作任務(wù)和安排，一般是就立法、監(jiān)督、代表工作、討論決定重大事項(xiàng)、外事交往以及常委會(huì)自身建設(shè)等方面提出總的思路和要求。人代會(huì)上對(duì)人大常委會(huì)工作報(bào)告進(jìn)行表決，決定是否批準(zhǔn)人大常委會(huì)工作報(bào)告。從人大常委會(huì)依法接受人代會(huì)監(jiān)督，并向其報(bào)告工作的角度看，年度工作要點(diǎn)必須嚴(yán)格按照上一次本級(jí)人代會(huì)批準(zhǔn)的常委會(huì)工作報(bào)告和相應(yīng)的決議，把常委會(huì)工作報(bào)告和人代會(huì)決議的有關(guān)原則要求細(xì)化、具體化，落實(shí)到具體項(xiàng)目上。這就決定了年度工作要點(diǎn)是規(guī)定人大常委會(huì)在新一年開展工作活動(dòng)的方向、范圍和程度的指導(dǎo)性文件[1]。工作要點(diǎn)的程序性和規(guī)范性，主要體現(xiàn)在提出渠道、通過(guò)以及修訂等環(huán)節(jié)，以下相關(guān)章節(jié)將作進(jìn)一步闡述。

二、制定工作要點(diǎn)的基本做法

上述著重從法律屬性方面闡述工作要點(diǎn)的性質(zhì)，對(duì)于如何制定工作要點(diǎn)，屬于程序性問(wèn)題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前關(guān)于工作要點(diǎn)制定程序，多數(shù)地方人大常委會(huì)沒(méi)有出臺(tái)具體的規(guī)定。全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則對(duì)其年度工作要點(diǎn)的制定程序也沒(méi)有明確規(guī)定[2]?，F(xiàn)在通常的做法是，每年年初人代會(huì)結(jié)束后，地方人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的綜合部門根據(jù)人代會(huì)關(guān)于人大常委會(huì)工作報(bào)告決議的原則意見(jiàn)，在一定范圍內(nèi)征求意見(jiàn)后起草工作要點(diǎn)，再經(jīng)主任會(huì)議審議通過(guò)。有的經(jīng)主任會(huì)議討論后，再提請(qǐng)常委會(huì)全體審議或表決通過(guò)。關(guān)于如何審議通過(guò)工作要點(diǎn)的做法，從公布的有關(guān)資料看，全國(guó)人大常委會(huì)2014年工作要點(diǎn)、立法工作計(jì)劃、監(jiān)督工作計(jì)劃，都是由第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次委員長(zhǎng)會(huì)議審議通過(guò)，并由全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳公布。從部分省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)2014年工作要點(diǎn)通過(guò)做法了解到[3]，做法主要有三種：其一，工作要點(diǎn)由主任會(huì)議審議通過(guò)，吉林、浙江、安徽、福建、江西、山東、廣東、海南和陜西等省人大常委會(huì)與全國(guó)人大常委會(huì)的做法相仿，由主任會(huì)議審議通過(guò)年度工作要點(diǎn)，并印發(fā)常委會(huì)會(huì)議和相關(guān)單位。其中吉林等省人大常委會(huì)的年度工作要點(diǎn)同年度立法工作計(jì)劃、監(jiān)督工作計(jì)劃經(jīng)主任會(huì)議通過(guò)后報(bào)省委批準(zhǔn)再印發(fā)。其二，北京、河北、黑龍江、湖北、廣西、貴州、云南、西藏、甘肅等省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)的工作要點(diǎn)先由主任會(huì)議討論通過(guò)，再提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)，并印發(fā)。其三，上海市人大常委會(huì)的工作要點(diǎn)先由主任會(huì)議討論通過(guò)，再提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)，并印發(fā)。值得關(guān)注的是，上海市人大常委會(huì)把由主任會(huì)議通過(guò)的年度立法工作計(jì)劃和監(jiān)督工作計(jì)劃作為工作要點(diǎn)的附件。以上三種做法，各地人大常委會(huì)大多數(shù)依照各自的工作慣例和方法來(lái)制定工作要點(diǎn)，基本沒(méi)有出臺(tái)具體的程序規(guī)定。

三、工作要點(diǎn)的內(nèi)容構(gòu)成

工作要點(diǎn)作為人大常委會(huì)全年工作的總議程，具體列明了常委會(huì)一年計(jì)劃完成的工作目標(biāo)和任務(wù)。由于各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況不甚相同，以及在不同時(shí)期工作各有側(cè)重點(diǎn)，因此，地方各級(jí)人大常委會(huì)年度工作要點(diǎn)的內(nèi)容也不盡相同。從部分省、直轄市人大常委會(huì)2014年工作要點(diǎn)了解到[4]，上海市人大常委會(huì)工作要點(diǎn)內(nèi)容構(gòu)成：立法工作、監(jiān)督工作、重大事項(xiàng)決定和人事任免工作、代表工作、常委會(huì)自身建設(shè)。湖北省人大常委會(huì)工作要點(diǎn)內(nèi)容構(gòu)成，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)推動(dòng)和規(guī)范保障作用；加強(qiáng)監(jiān)督工作，推動(dòng)中央和省委重大決策部署與法律法規(guī)的貫徹落實(shí)；行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，推進(jìn)決策的科學(xué)化民主化；依法做好人事任免工作，保證地方國(guó)家機(jī)關(guān)有效運(yùn)轉(zhuǎn)；尊重代表主體地位，支持和保障代表依法履職；創(chuàng)新體制機(jī)制，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新；加強(qiáng)人大研究與宣傳工作，提升人大工作水平；發(fā)揮人大特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，做好人大外事工作；全面加強(qiáng)自身建設(shè)，努力提升履職能力和服務(wù)保障水平。廣東省人大常委會(huì)工作要點(diǎn)內(nèi)容構(gòu)成，適應(yīng)全面深化改革的需要，加快推進(jìn)立法工作；積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，加大監(jiān)督工作力度；做好人事任免工作；以發(fā)揮代表作用為主線，積極推進(jìn)代表工作；以提高履職能力為目標(biāo)，進(jìn)一步加強(qiáng)自身建設(shè)。從具體實(shí)踐看，因?yàn)閼椃ê头少x予了人大相關(guān)職權(quán)，工作要點(diǎn)的內(nèi)容構(gòu)成也因人大的職權(quán)而相對(duì)固定。地方各級(jí)人大常委會(huì)制定年度工作要點(diǎn)在內(nèi)容構(gòu)成上基本效仿全國(guó)人大的做法，同時(shí)根據(jù)自己的具體情況進(jìn)行安排。工作要點(diǎn)內(nèi)容構(gòu)成雖然不完全相同，但基本包括立法、監(jiān)督、討論決定重大事項(xiàng)、人事任免、代表工作和常委會(huì)自身建設(shè)等方面。對(duì)于沒(méi)有立法權(quán)的地方人大常委會(huì)年度工作要點(diǎn)重點(diǎn)突出在監(jiān)督、代表工作和自身建設(shè)這幾方面。

四、關(guān)于工作要點(diǎn)的幾點(diǎn)思考

工作要點(diǎn)經(jīng)一定程序通過(guò)后，它對(duì)人大常委會(huì)開展工作起到很強(qiáng)的指導(dǎo)作用。但實(shí)踐中，工作要點(diǎn)的法定地位、選題渠道、提出程序以及有效落實(shí)等方面還值得深刻研究和探索，這些問(wèn)題在一定程度上掣肘工作要點(diǎn)的科學(xué)制定，也影響人大權(quán)力的有效行使。

1.突出工作要點(diǎn)的法定地位

憲法規(guī)定，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，決定了人大依法履職的法定地位。從法律屬性角度看，工作要點(diǎn)作為常委會(huì)年度工作的指導(dǎo)性文件在人大工作中具有法定地位。在實(shí)際工作中，常委會(huì)部署全年工作時(shí)，要以工作要點(diǎn)為遵循，對(duì)工作要點(diǎn)的每項(xiàng)工作統(tǒng)一組織實(shí)施，將其進(jìn)行細(xì)化分解，落實(shí)到常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT委員會(huì)，確保實(shí)現(xiàn)常委會(huì)年度工作目標(biāo)。各委員會(huì)要制定落實(shí)常委會(huì)工作要點(diǎn)的具體措施，把自身工作有機(jī)融入常委會(huì)總體工作之中，自覺(jué)維護(hù)常委會(huì)工作要點(diǎn)的法定地位。

2.拓寬工作要點(diǎn)的選題渠道

工作要點(diǎn)是常委會(huì)年度工作指南，工作要點(diǎn)的選題直接影響到人大工作的開展和質(zhì)量。制定工作要點(diǎn)要不斷拓寬選題渠道，講求大局、重點(diǎn)與實(shí)效。首先，要體現(xiàn)黨的主張和人民意志。將黨委的發(fā)展思路、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、重大決策等意圖體現(xiàn)在工作要點(diǎn)中，使人大常委會(huì)工作要點(diǎn)與黨委的部署同向合拍；要圍繞人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，把最根本的就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房、交通、社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)等民生問(wèn)題安排到工作要點(diǎn)中。其次，注重調(diào)研成果的轉(zhuǎn)化。人大的職權(quán)賦予了人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查研究，為常委會(huì)行使權(quán)力提出意見(jiàn)、建議和議案的基本職能，各委員會(huì)每年應(yīng)重點(diǎn)選擇事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問(wèn)題，集中力量，進(jìn)行調(diào)研，為常委會(huì)制定工作要點(diǎn)提供有分量的調(diào)研報(bào)告；常委會(huì)組成人員就自己關(guān)注的問(wèn)題深入調(diào)研，以專題發(fā)言或聯(lián)名提出議案的形式向常委會(huì)提出并吸收到工作要點(diǎn)中。再次，緊密結(jié)合代表工作。人大代表是人民代表大會(huì)的主體，常委會(huì)工作要點(diǎn)要緊密結(jié)合代表工作，將常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和組成人員聯(lián)系人大代表，人大代表聯(lián)系群眾以及代表培訓(xùn)、代表建議辦理等活動(dòng)納入工作要點(diǎn)，同時(shí)也將代表專題調(diào)研、執(zhí)法檢查、視察和工作評(píng)議等嵌入工作要點(diǎn)。最后，與“一府兩院”同步。常委會(huì)工作要點(diǎn)的選題要和“一府兩院”工作目標(biāo)相結(jié)合，重點(diǎn)選“一府兩院”需要加強(qiáng)或改進(jìn)的事項(xiàng)，推進(jìn)“一府兩院”工作實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

3.規(guī)范工作要點(diǎn)的制定程序

目前，尚未有相關(guān)的法律法規(guī)明確規(guī)定工作要點(diǎn)的制定程序，地方各級(jí)人大常委會(huì)大多數(shù)按照各自的工作慣例和方法來(lái)制定工作要點(diǎn)，這樣缺乏規(guī)范性和嚴(yán)肅性，與人大工作特點(diǎn)不相稱合。特別是有的地方人大常委會(huì)在工作要點(diǎn)選題方面沒(méi)有向常委會(huì)組成人員征求意見(jiàn)，這不利于常委會(huì)組成人員有效參與常委會(huì)工作，充分發(fā)揮其作用。工作要點(diǎn)也沒(méi)有提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議通過(guò)，沒(méi)有發(fā)揮常委會(huì)的整體功能和集體智慧。建議地方人大常委會(huì)在其議事規(guī)則中明確規(guī)定工作要點(diǎn)的制定程序，首先在上一年底或年初由常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)向各委員會(huì)以及常委會(huì)組成人員發(fā)出工作要點(diǎn)征求意見(jiàn)函，常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)和專門委員會(huì)以及常委會(huì)組成人員結(jié)合黨委中心工作，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定大局，根據(jù)工作職責(zé)，選題調(diào)研，并形成建議，常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的綜合部門根據(jù)所征集到的意見(jiàn)和人代會(huì)關(guān)于人大常委會(huì)工作報(bào)告決議的原則意見(jiàn)匯總梳理后形成工作要點(diǎn)初稿，再經(jīng)主任會(huì)議討論通過(guò)后形成常委會(huì)工作要點(diǎn)草案，最后提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)，并以一定的方式向社會(huì)公布。另外，工作要點(diǎn)通過(guò)后如需調(diào)整修改，必須經(jīng)常委會(huì)會(huì)議通過(guò)。

4.保障工作要點(diǎn)的有效落實(shí)

工作要點(diǎn)制定通過(guò)后，關(guān)鍵在實(shí)施，這樣才能保障常委會(huì)的決策部署得到有效落實(shí)。常委會(huì)根據(jù)工作要點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化分解，將具體項(xiàng)目落實(shí)到常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)和專門委員會(huì)等承辦部門。各承辦部門按照項(xiàng)目完成的時(shí)間節(jié)點(diǎn)實(shí)施，并將實(shí)施落實(shí)情況向常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的綜合部門匯總。對(duì)于未能及時(shí)完成任務(wù)或工作效果未能達(dá)標(biāo)的，可根據(jù)人大機(jī)關(guān)相關(guān)的工作督辦辦法實(shí)施督辦。工作要點(diǎn)完成情況匯總后，印發(fā)常委會(huì)會(huì)議。

注釋：

[1][2]王立軍：《關(guān)于地方人大常委會(huì)年度工作要點(diǎn)的幾點(diǎn)思考》，載《人大研究》2008年第8期。

[3][4]內(nèi)容來(lái)自吉林、浙江、安徽、福建、江西、山東、廣東、海南、陜西、北京、河北、黑龍江、 湖北、廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、上海等省、自治區(qū)、直轄市人大官方網(wǎng)站有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)形成。

（作者單位：廣東省人大常委會(huì)辦公廳綜合處）