林則華

汕頭市濠江區(qū)工程質(zhì)量監(jiān)督站

摘要：加強(qiáng)政府質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)和遵循嚴(yán)格的工程質(zhì)量監(jiān)督程序，以加大建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督的力度，保證建設(shè)工程質(zhì)量。作者通過(guò)對(duì)實(shí)際工作的總結(jié)，闡述了建筑工程質(zhì)量監(jiān)督現(xiàn)狀，對(duì)監(jiān)督過(guò)程中存在的定位不明、職責(zé)不清，監(jiān)督理念、方式陳舊等問(wèn)題進(jìn)行了分析，提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，為今后監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革和監(jiān)督執(zhí)法工作的改進(jìn)提供了借鑒。

關(guān)鍵詞：建設(shè)工程；質(zhì)量監(jiān)督；監(jiān)督機(jī)構(gòu)

1 汕頭市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督現(xiàn)狀和取得的成效

工程質(zhì)量監(jiān)督是我國(guó)工程質(zhì)量管理體系的一項(xiàng)基本制度，目前，汕頭市市、區(qū)（縣）兩級(jí)監(jiān)督系統(tǒng)共有7個(gè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，工程質(zhì)量監(jiān)督人員近100人，形成了一支力量較強(qiáng)大、技術(shù)較全面、配套較完善的監(jiān)督隊(duì)伍，對(duì)于保障汕頭市建設(shè)工程質(zhì)量起到了重要作用。近年來(lái)汕頭市建設(shè)工程監(jiān)督執(zhí)法力度不斷加大，監(jiān)督執(zhí)法效能和社會(huì)效益日益顯現(xiàn)。

2 汕頭市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督存在的主要問(wèn)題

例如某監(jiān)理單位與業(yè)主簽訂了某鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)商住樓工程項(xiàng)目施工階段的監(jiān)理合同，專(zhuān)業(yè)監(jiān)理工程師例行在現(xiàn)場(chǎng)巡視檢查、旁站實(shí)施監(jiān)理工作。在監(jiān)理過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)以下一些問(wèn)題。

（1）某層鋼筋混凝土墻體，由于綁扎鋼筋困難，無(wú)法施工，施工單位未通報(bào)監(jiān)理工程師就把墻體鋼筋門(mén)洞移動(dòng)了位置。

（2）某層一鋼筋混凝土柱，鋼筋綁扎已檢查、簽證，模板經(jīng)過(guò)預(yù)檢驗(yàn)收，澆筑混凝土過(guò)程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)模板漲模。

相對(duì)于當(dāng)前的新形勢(shì)和新要求，汕頭市工程質(zhì)量監(jiān)督工作無(wú)論是在理念上，還是體制機(jī)制和手段方法上，還存在一些不相適應(yīng)的問(wèn)題，制約了監(jiān)督作用的進(jìn)一步發(fā)揮和監(jiān)督工作的可持續(xù)發(fā)展，集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 定位不明，職責(zé)不清

市、區(qū)（縣）監(jiān)督執(zhí)法全局掌控不足質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職責(zé)還需要進(jìn)一步明晰。監(jiān)督機(jī)構(gòu)究竟是行政執(zhí)法單位還是政府的專(zhuān)業(yè)技術(shù)部門(mén)，在事業(yè)單位改革中將歸為哪類(lèi)，都是需要明確的問(wèn)題。目前汕頭市、區(qū)（縣）監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、人員編制不統(tǒng)一，監(jiān)督機(jī)構(gòu)部分屬于全額撥款事業(yè)單位，部分屬于自收自支事業(yè)單位，監(jiān)督人員身份與其所從事工程質(zhì)量監(jiān)督的職責(zé)不相適應(yīng)，難以調(diào)動(dòng)其工作積極性。市、區(qū)（縣）監(jiān)督機(jī)構(gòu)分別屬于市、區(qū)（縣）兩級(jí)建設(shè)行政部門(mén)管理，沒(méi)有形成統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，執(zhí)法尚未形成合力，互補(bǔ)和整體作用不強(qiáng)。

2.2 監(jiān)督理念、方式陳舊

質(zhì)量監(jiān)督主要依靠監(jiān)督人員抽查，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問(wèn)題進(jìn)行處罰的單一模式。另外由于信用制度等一些有效保證工程質(zhì)量的市場(chǎng)手段沒(méi)有完全建立和運(yùn)用，中介機(jī)構(gòu)對(duì)于工程質(zhì)量的保障作用發(fā)揮得還不充分，造成建設(shè)、施工企業(yè)在質(zhì)量管理方面對(duì)政府的依賴(lài)性強(qiáng)，缺乏提高質(zhì)量的積極性和自覺(jué)性。部分監(jiān)督人員從思想意識(shí)上尚未從質(zhì)量監(jiān)督核驗(yàn)制方式轉(zhuǎn)變出來(lái)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督范圍過(guò)窄，對(duì)具體工序和實(shí)體質(zhì)量問(wèn)題研究的多，對(duì)整個(gè)地區(qū)宏觀上的質(zhì)量形勢(shì)掌握不夠、分析不透徹。從執(zhí)法方向來(lái)看，汕頭市建設(shè)工程被執(zhí)法處罰的主體相對(duì)單一，多以施工單位為主，勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位被處罰數(shù)幾乎為零。

2.3 法律法規(guī)系統(tǒng)性、操作性不強(qiáng)

作為工程質(zhì)量監(jiān)督管理基礎(chǔ)性法律的《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》均已頒布實(shí)施達(dá)十多年，從未進(jìn)行過(guò)重大修訂，部分條款已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前的建設(shè)工程質(zhì)量發(fā)展形勢(shì)，亟待修改；汕頭市目前關(guān)于工程質(zhì)量監(jiān)督尚未形成規(guī)范統(tǒng)一、健全完善的法律法規(guī)體系。在工程質(zhì)量監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，一些現(xiàn)行法規(guī)內(nèi)容政策性色彩過(guò)濃，可操作性差，有規(guī)則、無(wú)罰則，交叉矛盾處多，導(dǎo)致對(duì)違反這些條款的行為無(wú)法實(shí)施處罰。如《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》中對(duì)監(jiān)理公司違法行為的罰款只規(guī)定了50萬(wàn)元和100萬(wàn)元兩檔，而甲級(jí)監(jiān)理公司的注冊(cè)資金也就是100萬(wàn)元，處罰過(guò)于嚴(yán)厲，對(duì)于監(jiān)理公司其他輕微違規(guī)行為又沒(méi)有設(shè)定處罰，造成無(wú)法可依。又如《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第64 條認(rèn)定罰款額度以工程合同價(jià)款的2% ～ 4% 來(lái)設(shè)定，但是在實(shí)際處罰過(guò)程中，對(duì)工程合同價(jià)款在條例上的定義并不明確，往往一個(gè)工程項(xiàng)目的合同價(jià)款少則數(shù)千萬(wàn)，多則上億，這樣計(jì)算出的罰款額度往往過(guò)高，落差過(guò)大，導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)法中困難重重。另外，開(kāi)發(fā)企業(yè)、建設(shè)企業(yè)在建設(shè)過(guò)程中對(duì)工程質(zhì)量也承擔(dān)著主要責(zé)任，但在實(shí)際操作中卻幾乎沒(méi)有可以適用的法律法規(guī)條款，也使得對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問(wèn)題無(wú)法及時(shí)做出有效、準(zhǔn)確的處理。

2.4 市場(chǎng)和現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)動(dòng)不足，信用管理體系急需建設(shè)和加強(qiáng)

加強(qiáng)誠(chéng)信體制建設(shè)，實(shí)行企業(yè)不良行為公示制度，使企業(yè)行為受到全社會(huì)的監(jiān)督，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、招投標(biāo)活動(dòng)中對(duì)有不良行為的企業(yè)進(jìn)行制約，是推動(dòng)主體責(zé)任落實(shí)的一種有效辦法。建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以在監(jiān)督過(guò)程中掌握有關(guān)企業(yè)質(zhì)量行為的第一手信息，因而應(yīng)當(dāng)成為信用管理制度的最主要參與者。由于企業(yè)不良行為公示和信用管理制度尚不健全等原因，目前，工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法結(jié)果還沒(méi)有與企業(yè)信用管理制度有效結(jié)合。

2.5 依法、競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)要進(jìn)一步加強(qiáng)

一方面，各區(qū)（縣）政府建設(shè)主管部門(mén)設(shè)立的工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)由于其編制、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員配備、技術(shù)裝備等均由當(dāng)?shù)毓芾恚鲄^(qū)（縣）發(fā)展不均衡，沒(méi)有自上而下的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，不利于形成有效的制約機(jī)制。另一方面，目前部分監(jiān)督機(jī)構(gòu)仍然存在著監(jiān)督人員對(duì)質(zhì)量管理法律法規(guī)、工程建設(shè)強(qiáng)制性條文及工程質(zhì)量監(jiān)督規(guī)范規(guī)定不夠熟悉，不能熟練掌握和總結(jié)，業(yè)務(wù)水平和理論水平不高的情況，質(zhì)量監(jiān)督人員行政執(zhí)法水平、執(zhí)法能力不足。面對(duì)新形勢(shì)下的改革壓力，部分監(jiān)督工作者觀望等待畏難情緒重，拘泥和滿足于現(xiàn)狀，怕改革怕創(chuàng)新怕考核。另外，隨著建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，面對(duì)近年來(lái)本市約7千萬(wàn)m2 /年開(kāi)復(fù)工建筑面積，不到100人的質(zhì)量監(jiān)督隊(duì)伍呈現(xiàn)人員不足。

3 汕頭市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督改進(jìn)措施

以落實(shí)質(zhì)量主體責(zé)任為核心，大力推進(jìn)施工現(xiàn)場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)，有效發(fā)揮市場(chǎng)和行政手段，加大執(zhí)法力度，積極構(gòu)建多層次多主體參與的市、區(qū)（縣）一體的安全質(zhì)量監(jiān)督體系。

3.1 構(gòu)建和完善安全質(zhì)量治理體系，提升安全質(zhì)量治理能力

3.1.1 整合監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍

抓住事業(yè)單位規(guī)范的契機(jī)，深入調(diào)查研究，掌握基層和一線的現(xiàn)實(shí)困難和困惑，有效借鑒兄弟省市的經(jīng)驗(yàn)和做法，積極爭(zhēng)取上級(jí)單位支持，在簡(jiǎn)政放權(quán)、減少行政審批改革的大形勢(shì)下，充分利用和發(fā)揮市、區(qū)（縣）兩級(jí)質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法力量，整合行政執(zhí)法資源，統(tǒng)一市、區(qū)（縣）監(jiān)督執(zhí)法人員身份，明確執(zhí)法定位，形成執(zhí)法合力，在汕頭城市建設(shè)系統(tǒng)建立一支強(qiáng)有力的監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍。

3.1.2 健全建設(shè)工程信用管理工作

構(gòu)建起以質(zhì)量為核心的信用管理體系，政府搭臺(tái)，企業(yè)唱戲，市級(jí)把控，屬地管理，掌控全局，差別監(jiān)管，盡快實(shí)現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督結(jié)果和招投標(biāo)等工作的掛鉤，實(shí)現(xiàn)施工現(xiàn)場(chǎng)和市場(chǎng)“兩場(chǎng)”實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)，閉合施工建設(shè)管理工作，有效推動(dòng)企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)，形成政府、企業(yè)、協(xié)會(huì)和公眾共同治理工程質(zhì)量的體系。

3.1.3 加強(qiáng)對(duì)區(qū)（縣）監(jiān)督機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和培訓(xùn)

制定對(duì)區(qū)（縣）監(jiān)督機(jī)構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法評(píng)價(jià)指標(biāo)和體系，在科學(xué)評(píng)價(jià)區(qū)（縣）質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法工作的基礎(chǔ)上，使區(qū)（縣）監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)知己知彼，正視差距，市總站根據(jù)評(píng)價(jià)情況及時(shí)補(bǔ)位，增強(qiáng)對(duì)區(qū)（縣）監(jiān)督執(zhí)法工作的指導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督執(zhí)法人員的培訓(xùn)工作，加強(qiáng)施工現(xiàn)場(chǎng)觀摩交流，聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，不斷提高監(jiān)督執(zhí)法人員的工作能力。

3.2 繼續(xù)加強(qiáng)法治政府、服務(wù)型政府、透明政府的建設(shè)

健全法規(guī)建設(shè)，在梳理法規(guī)的基礎(chǔ)上，規(guī)范自由裁量權(quán)，增強(qiáng)法規(guī)的可操作性。嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法程序，有效落實(shí)全國(guó)安全工作會(huì)“四不兩直”精神，堅(jiān)持綜合執(zhí)法小團(tuán)隊(duì)模式，制定好監(jiān)督執(zhí)法計(jì)劃并嚴(yán)格執(zhí)行。加強(qiáng)執(zhí)法工作考核，從執(zhí)法量、額度、覆蓋面、內(nèi)容的豐富性、規(guī)范性等繼續(xù)加強(qiáng)執(zhí)法工作考核，提升執(zhí)法水平。以行政審批下放改革為契機(jī)，采取有效措施，破解由于前期手續(xù)不齊導(dǎo)致多年一線管理不到位的問(wèn)題，增強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法的規(guī)范性和嚴(yán)肅性，繼續(xù)保持監(jiān)督執(zhí)法高壓態(tài)勢(shì)，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為并加大公示力度。采用市場(chǎng)化手段加大監(jiān)督執(zhí)法相關(guān)公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)力度，彌補(bǔ)公共資源不足，加強(qiáng)質(zhì)量共同治理體系和能力建設(shè)。

3.3 抓好質(zhì)量通病治理和現(xiàn)場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)化工作，不斷提高質(zhì)量管理水平

嚴(yán)厲打擊“三不按照”違法違規(guī)行為，切實(shí)抓好滲、漏、裂、沉等質(zhì)量通病治理。深入推動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)化工作，抓好揚(yáng)塵、塔吊、施工電梯、吊籃、卸料平臺(tái)、消防等重點(diǎn)環(huán)節(jié)管理。以保障性安居工程、軌道工程明挖結(jié)構(gòu)為切入點(diǎn)，通過(guò)建筑構(gòu)件產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，減少現(xiàn)場(chǎng)人為因素影響和質(zhì)量隱患，提高現(xiàn)場(chǎng)施工水平和工程質(zhì)量。通過(guò)建立合格承包商名錄和合格建材名冊(cè)制度，從源頭把好質(zhì)量關(guān)；通過(guò)建立合格承包商末位淘汰機(jī)制，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不斷提高工程質(zhì)量。推動(dòng)技術(shù)資料檔案管理規(guī)程修訂，實(shí)行隱檢工程電子化管理，實(shí)現(xiàn)施工過(guò)程可追溯，明確落實(shí)主體和注冊(cè)人員責(zé)任，構(gòu)建質(zhì)量終身責(zé)任落實(shí)機(jī)制，豐富房屋使用手冊(cè)內(nèi)容，閉合“建”“用”“管”“修”環(huán)節(jié)，為建筑質(zhì)量全生命周期管理工作打下基礎(chǔ)。

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