劉忠奎

摘要：近年來，隨著廣西經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，非法入境勞工問題日趨發(fā)展成外國(guó)人管理工作的一大難點(diǎn)。本文從廣西非法入境勞工問題概況入手，在總結(jié)分析問題發(fā)生原因的基礎(chǔ)上，積極探索有效的治理對(duì)策，以期推動(dòng)廣西外國(guó)人管理工作。

關(guān)鍵詞：非法入境；勞工；廣西

近年，隨著中國(guó)與東盟聯(lián)系日益密切，不少外國(guó)人選擇到中國(guó)務(wù)工，而與之臨近的廣西自然成為許多東南亞國(guó)家來華務(wù)工人員的“中轉(zhuǎn)站”、“目的地”。與此同時(shí)，大量外國(guó)人通過非法途徑進(jìn)入廣西的現(xiàn)象越來越多，并逐漸成為一個(gè)不容忽視的問題。由于非法進(jìn)入廣西的外國(guó)人中越南勞工最多，本文就以越南非法勞工為例來展開相關(guān)論述。

一、廣西非法入境勞工問題概況

所謂非法勞工，是指在違反相關(guān)法律規(guī)定的情況下從事經(jīng)貿(mào)活動(dòng)的勞務(wù)人員。本文專指那些未持有效護(hù)照或旅行證件入境、未持中國(guó)主管機(jī)關(guān)簽發(fā)的有效入境簽證或其他合法證件入境、未從簽證機(jī)關(guān)指定的口岸入境、未經(jīng)邊防檢查機(jī)關(guān)檢查入境等情形的勞務(wù)人員。

隨著廣西經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，廣西與東南亞國(guó)家的貿(mào)易往來日趨緊密，出入境人員不斷增加。2009年，廣西邊檢機(jī)關(guān)共檢查出入境人員657萬人次，而到2012年，外國(guó)人從廣西東興口岸出入境人數(shù)就達(dá)367.5萬多人次，其中持護(hù)照入境外國(guó)人51萬人次。[1]對(duì)外貿(mào)易的快速發(fā)展同時(shí)吸引著越來越多的外國(guó)人來廣西發(fā)展，據(jù)廣西人力資源和社會(huì)保障廳的統(tǒng)計(jì)，2009年持外國(guó)人就業(yè)證在廣西工作的外國(guó)人為437人，而到2012年就達(dá)612人。

但近些年來也出現(xiàn)了很多外國(guó)人通過非法形式（如偷渡）進(jìn)入廣西境內(nèi)的情形，并呈逐年遞增趨勢(shì)。據(jù)廣西公安邊防總隊(duì)統(tǒng)計(jì)，2009—2011年查獲非法入境人員分別為1820人、2055人和2988人，分別比上一年增長(zhǎng)了12.9%、45.4%。這些進(jìn)入廣西的非法入境勞工有些就近務(wù)工，部分人員逐步深入到我國(guó)腹地，在四川、貴州、江西、福建、江蘇和浙江等省份，都不斷查獲非法入境或者非法務(wù)工的越南人。

而非法入境行為大都不是個(gè)體行為，而是有組織、有規(guī)模的偷渡到中國(guó)。在越南介紹工人到中國(guó)打工的勞務(wù)中介公司登記在冊(cè)的就有400多個(gè)，還有很多地下的。他們一般通過組織偷渡或者旅游簽證的方式介紹入境，并獲取每人200～500元不等的利潤(rùn)。[2]越南勞工進(jìn)入廣西，特別是進(jìn)入到比較遠(yuǎn)的腹地，都有專人提供幫助，逐步形成包括物色人選、組織入境、運(yùn)輸和聯(lián)系工作等環(huán)節(jié)的“一條龍”服務(wù)。

二、廣西非法入境勞工問題產(chǎn)生的原因

（一）國(guó)家、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是造成外國(guó)勞工非法入境的根本原因

人口遷移理論（A Theory of Migration）將人口遷移解釋為“個(gè)人對(duì)于原住地與遷移目的地間之真實(shí)或察覺的生活差異，所采取之回應(yīng)?！辈⒂绊懭丝谶w移的驅(qū)力，分為“推”（push）與“拉”（pull）兩部分?！巴啤钡囊蛩叵抵肛毟F國(guó)家在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治的困境，促使勞工往外遷移的負(fù)面因素，而“拉”則是接受國(guó)相對(duì)于前項(xiàng)貧窮國(guó)家，較有利之因素，吸引遷移者前往之正面吸力，此項(xiàng)“拉”的因素對(duì)于勞工之遷移數(shù)量與遷移方向具有關(guān)鍵的影響。

廣西是我國(guó)對(duì)東南亞國(guó)家開放的前沿地帶，享受著作為少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū)的雙重優(yōu)惠政策，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，2013年廣西全區(qū)生產(chǎn)總值為14378億元，約合2338億美元。而越南由于改革起步較晚，經(jīng)濟(jì)實(shí)力與中國(guó)有較大差距，2013年越南國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值僅為1705.65億美元，特別是鄰近中越邊境的省份大多為山地，居民收入普遍不高，生活條件改善緩慢，非法進(jìn)入到廣西的勞工可以獲得比其本國(guó)高出不少的收入，因而我國(guó)邊境對(duì)越南公民產(chǎn)生了巨大的誘惑力。

（二）獨(dú)特的歷史地理環(huán)境，為越南勞工非法進(jìn)入廣西提供了便利條件

廣西中越邊境線長(zhǎng)達(dá)2600多公里 （包括陸地和海域），共有8個(gè)縣、市直接與越南的四個(gè)省17個(gè)縣毗鄰，區(qū)內(nèi)不僅有跨國(guó)鐵路、跨國(guó)高速公路連接國(guó)外，還有龍邦、水口、友誼關(guān)、東興等10多個(gè)開放口岸和25個(gè)邊貿(mào)互市點(diǎn)、37條邊境互市通道，便道更是不計(jì)其數(shù)，這些為非法跨境提供了十分便利的環(huán)境。

此外，兩國(guó)邊民自古以來基于地緣、族緣等方面的便利性與相似性，在社會(huì)生產(chǎn)與生活互動(dòng)中形成了融洽的族群關(guān)系，日常交往比較頻繁，缺乏對(duì)邊境管理法律知識(shí)的了解，隨意性較強(qiáng)，不能主動(dòng)辦理出入邊境證件。

這種特殊的地理與人文環(huán)境，使得非法勞工移民跨越邊境線所需要的“成本”很低，很大程度上刺激了非法勞工通過該地區(qū)跨境進(jìn)入經(jīng)濟(jì)相對(duì)繁榮的廣西，而不用考慮正規(guī)勞工移民所需要的費(fèi)用高、申請(qǐng)周期長(zhǎng)、名額有限等問題。

（三）非法入境勞工增多與越南國(guó)內(nèi)的勞動(dòng)政策、就業(yè)形勢(shì)息息相關(guān)

越南政府非常重視對(duì)外勞務(wù)輸出，將其視為解決就業(yè)問題的一條重要途徑。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1996—2009年8月，越南外輸勞務(wù)總量達(dá)659620人，[3]而當(dāng)前越南在外勞務(wù)實(shí)際存量保守估計(jì)應(yīng)不下 50萬人，每年匯回的外匯達(dá)到16億美元，為越南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、減貧作出了重大貢獻(xiàn)。但越南政府仍面臨嚴(yán)重的人口壓力，2012年越南全國(guó)人口達(dá)到90，388，000人，據(jù)2014年越南政府一季度就業(yè)情況報(bào)告顯示，2014年勞動(dòng)人口將達(dá)5487萬人[4]，全國(guó)勞動(dòng)人口比例已超過總?cè)丝诘?0%，共有90萬人失業(yè)，城鎮(zhèn)地區(qū)失業(yè)率為5.3%，農(nóng)村閑置勞動(dòng)力為20%。由于越南本身創(chuàng)造就業(yè)能力有限，在勞動(dòng)力嚴(yán)重過剩和國(guó)內(nèi)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈的情況下，越南勞動(dòng)人口不得不通過各種合法的、非法的途徑進(jìn)入到其他國(guó)家就業(yè)，獲得比其在國(guó)內(nèi)多數(shù)倍的收入。

同時(shí)，越南政府對(duì)遣返回國(guó)的勞工比較消極，往往是不予理睬，甚至還要求被遣返的越南公民提出自己是越南公民的書面材料。另外，還在中越邊境設(shè)立了重査關(guān)卡，如果發(fā)現(xiàn)由它國(guó)遣送回來的本國(guó)公民，全部禁止進(jìn)入本國(guó)領(lǐng)土。越南政府還專門為回本國(guó)定居的公民制定了許多帶有限定性條件的政策。[5]越南政府對(duì)我方協(xié)查要求、遣返工作的不配合，導(dǎo)致我方不能按時(shí)移交遣返非法入境勞工。即使是按時(shí)移交遣返，越方公安機(jī)關(guān)未進(jìn)一步采取有效處罰措施，也會(huì)導(dǎo)致被遣返者回流現(xiàn)象嚴(yán)重。

（四）邊境地區(qū)防控工作薄弱，讓外國(guó)非法勞工有機(jī)可趁

一是法律管控薄弱，震懾作用不強(qiáng)。2013年7月1日起正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)出境人境管理法》，較好地解決了目前邊防檢查法律法規(guī)較為分散、銜接和協(xié)調(diào)配合不夠、部分法律條文沖突等問題。但由于目前缺少細(xì)則規(guī)定，在實(shí)際的執(zhí)法過程中仍面臨操作性不強(qiáng)、法規(guī)不健全、處罰手段單一、力度不夠等諸多問題，造成防控工作無法可依、被遣送人員“回流”等現(xiàn)象，不能很好的震懾非法入境人員。

二是警力不足，全面防控受限制。我國(guó)的警力配置是按管轄區(qū)內(nèi)的常住人口數(shù)進(jìn)行配備的，邊境地區(qū)由于常住人口數(shù)較少，因此警民比例較低。據(jù)了解，盡管近幾年廣西邊貿(mào)口岸業(yè)務(wù)量成倍增長(zhǎng)，但廣西邊檢機(jī)構(gòu)編制除個(gè)別地方增加外，大部分地區(qū)仍沿用上世紀(jì)80年代的編制，警力嚴(yán)重不足。造成目前廣西邊防總隊(duì)在37條邊境互市通道上只能選擇其中14條通道設(shè)立邊防檢查機(jī)構(gòu)，其余23條通道暫由附近的邊防派出所代管，造成部分通道管理失控，非法出入境事件增多。

三是各部門協(xié)調(diào)不夠，難形成合力。由于我國(guó)不存在專門移徙者管理機(jī)構(gòu)，因此，對(duì)于外國(guó)人管理的職權(quán)，分屬于不同的政府工作部門，各部門間在日常工作中“各掃門前雪”，民政、海關(guān)、人力和社會(huì)保障、稅務(wù)等配合不夠，未能有效整合各部門優(yōu)勢(shì)資源，涉外執(zhí)法行動(dòng)敷衍了事。在公安部門內(nèi)部之間同樣存在推諉情況，認(rèn)為外國(guó)人管理是公安出入境部門的職責(zé)，國(guó)保、治安、邊防、出入境等部門往往只顧自己的職責(zé)，不能共享相關(guān)外國(guó)人管理信息，難以形成合力。

（五）我國(guó)部分地區(qū)、行業(yè)出現(xiàn)低端勞工短缺，為非法入境勞工提供了生存空間

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·劉易斯在《勞動(dòng)無限供給條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展》一文中提出“二元經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展將經(jīng)歷勞動(dòng)力無限供給階段和勞動(dòng)力短缺階段，當(dāng)?shù)谝浑A段轉(zhuǎn)變到第二階段，勞動(dòng)力由剩余變?yōu)槎倘保鄳?yīng)的勞動(dòng)力供給曲線開始向上傾斜，勞動(dòng)力工資水平也開始不斷提高。而這兩個(gè)階段轉(zhuǎn)變的交點(diǎn)就是著名的“劉易斯拐點(diǎn)”。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)是否已到該拐點(diǎn)存有爭(zhēng)議。但近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，長(zhǎng)三角、珠三角甚至內(nèi)地都出現(xiàn)了“民工荒”現(xiàn)象，長(zhǎng)期的勞動(dòng)力供求格局發(fā)生變化。而越南在外勞務(wù)人員素質(zhì)普遍較低，高中以上僅占2%，主要集中在服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、餐飲業(yè)等勞動(dòng)密集型企業(yè)，能吃苦耐勞，工資也僅是國(guó)內(nèi)工人的一半以上，自然得到國(guó)內(nèi)許多招不到工人的工廠老板的青睞。

三、廣西非法入境勞工問題治理對(duì)策

（一）完善外國(guó)人入境管理法律體系

我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于管理外國(guó)人入境的法律不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，《出境入境管理法》、《刑法》、《國(guó)籍法》、《外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)都有涉及。我們應(yīng)借鑒美國(guó)和歐盟的經(jīng)驗(yàn)，在條件成熟的情況下，制定符合我國(guó)國(guó)情的移民法典，并以移民法吸收出入境管理法。在統(tǒng)一的移民法之前，廣西可以利用自治區(qū)和邊境區(qū)的雙重優(yōu)勢(shì)，認(rèn)真總結(jié)吸取東興市作為國(guó)家重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)以來的經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)國(guó)家與有關(guān)國(guó)家簽訂的邊界管理協(xié)定制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，對(duì)邊境接壤地區(qū)的居民往來作出規(guī)定，規(guī)范管理入境勞工，防止短期、臨時(shí)性的勞工流入我國(guó)其他地區(qū)。

（二）加大對(duì)非法入境勞工、雇主的處罰力度

按照違法的成本分析，如果違法所獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于守法所獲得的收益，那么違法行為將處于失控狀態(tài)。非法進(jìn)入廣西的砍蔗工每天就能得到80—100元的報(bào)酬，收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其面臨的罰款。而同樣的問題，外國(guó)處罰就很重，比如新加坡對(duì)偷渡者處6000元罰款或半年至兩年監(jiān)禁；英國(guó)對(duì)非法移民處200英鎊罰金或半年以下監(jiān)禁，或并處；法國(guó)則對(duì)偷渡者罰4600歐元。[6]因此，筆者建議進(jìn)一步提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于非法滯留、非法雇傭特別是非法中介的處理，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐氖杖胨?，按照獲得的收益進(jìn)行加倍懲罰措施，而對(duì)無錢繳納和反復(fù)倒流的，不能直接遣送處理，應(yīng)提高其他處罰標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)無力繳納罰款和反復(fù)非法入境的，可以將罰金折處勞役或者監(jiān)禁，使行為人不敢違法。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化邊境管控

一是成立邊境管理工作小組。目前我國(guó)外國(guó)人管理工作比較分散，而在制定統(tǒng)一的《移民法》之前，我們應(yīng)成立由各涉邊、管邊部門組成的邊境管理工作小組，負(fù)責(zé)日常的邊控管理工作，建立起統(tǒng)一完善的工作機(jī)制。負(fù)責(zé)定期或不定期組織協(xié)調(diào)軍隊(duì)、武警邊防部隊(duì)、外事等涉邊部門召開邊情聯(lián)席會(huì)和邊境穩(wěn)控協(xié)調(diào)通氣會(huì)，強(qiáng)化職責(zé)，認(rèn)真落實(shí)好管控舉措，確保邊境管控工作規(guī)范化、制度化和正?；?/p>

二是充分發(fā)動(dòng)群眾，群聯(lián)群防。廣西在邊境管理工作中，應(yīng)繼續(xù)探索、完善“路長(zhǎng)制”，在邊境地區(qū)的群眾中挑選出積極性高、信息靈通的村民擔(dān)任“路長(zhǎng)”和治安信息員，實(shí)現(xiàn)軍、警、政、民“四位一體”的管控體制，合理劃分國(guó)境線工作責(zé)任區(qū)，加強(qiáng)邊境線的巡查，提高打擊非法入境人員的針對(duì)性和有效性。

三是增加政府投入。當(dāng)前，廣西邊境地區(qū)邊境防控工作政府投入仍顯不足，專業(yè)警務(wù)人員少、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠、安全防范設(shè)施不健全等問題都亟需改善。為維護(hù)廣西邊境地區(qū)治安穩(wěn)定，政府必須加大投人，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加警力配備，加強(qiáng)官兵巡邏；結(jié)合中越邊界無天然屏障的實(shí)際，在邊境線建立物理隔離帶；在邊境線大量安裝監(jiān)控探頭，運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)加強(qiáng)邊境治安管理，在邊境地區(qū)實(shí)現(xiàn)人防、物防、技防三位一體的安全管理和防范體系。

（四）加強(qiáng)國(guó)際合作

加強(qiáng)國(guó)際間遣返機(jī)制建設(shè)。非法移民的遣返和接受國(guó)際合作控制非法移民的一項(xiàng)基本制度。但這項(xiàng)制度在《國(guó)際偷渡公約》只規(guī)定了移民輸出國(guó)的“應(yīng)當(dāng)”接受義務(wù)。實(shí)際中，該制度主要通過各國(guó)之間簽訂雙邊條約的形式確定下來，例如，美國(guó)和墨西哥于2001年簽署的《美墨邊境聯(lián)盟協(xié)議》以及2004年簽署的《以安全的、有序的、人道的方式遣返墨西哥非法移民諒解備忘錄》。因此，廣西應(yīng)充分利用2010年中國(guó)同東盟續(xù)簽的《關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作諒解備忘錄》及《中越陸地邊界管理制度的協(xié)定》等國(guó)際合作平臺(tái)，在預(yù)防、打擊非法移民上展開密切合作，加強(qiáng)對(duì)非法移民的遣返和接受的政治協(xié)調(diào)。

完善警務(wù)會(huì)晤機(jī)制。廣西應(yīng)充分利用好東興國(guó)家重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)這個(gè)平臺(tái)，認(rèn)真總結(jié)廣西東興市公安局與越南芒街市公安局警務(wù)會(huì)晤制度建設(shè)情況，堅(jiān)持每月定期雙方會(huì)晤制度和逢重大案件、特殊情況隨時(shí)會(huì)晤制度，雙方指定專職聯(lián)絡(luò)員，開設(shè)聯(lián)系電話，互通邊境治安動(dòng)態(tài)，增加互信，信息共享。展開聯(lián)合執(zhí)法，協(xié)助對(duì)方辦案、調(diào)查取證等，不斷完善警務(wù)會(huì)晤機(jī)制。

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基金項(xiàng)目：廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“廣西非法入境勞工問題研究”（T32614）