李云

摘要：對黨的政策進(jìn)行研究，有助于認(rèn)識黨在中國政策活動中的關(guān)鍵作用，也有助于理解中國特色社會主義不斷演進(jìn)的政策邏輯，但其前提是必須厘清其中的基本問題：黨的政策之內(nèi)涵指向、體現(xiàn)形式及貫徹方式。確切地說，黨的政策應(yīng)指廣義上的中國共產(chǎn)黨中央政策；其體現(xiàn)形式主要有文件、著述和談話3類形式；而其貫徹方式則分為直接方式和間接方式兩類。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；政策；文件；著述

中圖分類號：D24文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：16716248（2014）03009707

回溯現(xiàn)代中國的發(fā)展道路，政策一直在其中起著極為重要的作用，以至于蔡定劍先生認(rèn)為“我國一直是一個政策社會”。但是，在中國的政策體系中，并非所有的政策都具有相同的權(quán)威性，換言之，中國共產(chǎn)黨的政策最具有決定性。因此，加強(qiáng)黨的政策之研究，對于認(rèn)識中國道路的理論邏輯，進(jìn)而增強(qiáng)中國道路的理論自信，具有十分重要的意義。

一、黨的政策的科學(xué)內(nèi)涵黨的政策究竟所指何為，是對其進(jìn)行研究時必須首先明確的問題。歷史地看，政策是隨著階級和國家的產(chǎn)生而得以形成的一種政治現(xiàn)象。拋開西方關(guān)于政策的種種定義不論，中國學(xué)界對其涵義的解釋主要有兩種代表性觀點：一種觀點認(rèn)為，政策是政黨或國家政權(quán)機(jī)關(guān)為了實現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化上的目的，根據(jù)歷史條件和當(dāng)前情況而制定的一套措施和辦法[1]；另一種觀點則認(rèn)為，政策是某一團(tuán)體組織（無論小如社團(tuán)、大如國家與政府以及國際組織）為達(dá)到自身種種之目的，而在若干可能采取的方法中擇一而決定的方法[2]；顯然，這兩種定義最主要的區(qū)別之一便是政策制定主體的不同：前者僅限于政黨和政府；后者則比較寬泛，不僅包括政黨和政府，還包括國際組織和一般社團(tuán)。

筆者認(rèn)為前者的定義較為準(zhǔn)確。因為政策中的“政”本意為“政治”，是與國家權(quán)力密切關(guān)聯(lián)的一個概念，也只有國家政權(quán)系統(tǒng)中的組織或個人的決策才能稱為政策，反之則不能稱為政策。鑒于當(dāng)代中國特有的政治體制，政策可以被定義為：黨和政府為實現(xiàn)一定歷史時期的任務(wù)和目標(biāo)而確定的行動方向及行動準(zhǔn)則。顯然，中國的政策制定主體既包括執(zhí)政黨——中國共產(chǎn)黨，也包括各類非黨性國家機(jī)構(gòu)。

無疑，黨的政策即中國共產(chǎn)黨的政策，進(jìn)一步而言，黨的政策這一表述僅指黨中央的政策。

（一）從縱向上來看，黨的政策不包括黨的地方組織和基層組織的決策

中國共產(chǎn)黨自上而下由中央組織、地方組織和基層組織3個層次所構(gòu)成。中央組織即廣義上的黨中央，是黨在中央一級設(shè)立的所有組織的統(tǒng)稱，包括黨的全國代表大會、中共中央委員會、中央政治局及其常委會、中央軍事委員會、中央紀(jì)檢委員會、中央書記處，乃至部分中央部門機(jī)構(gòu)等。黨的地方組織是指省、市、縣的三級黨員代表大會及其委員會。而黨的基層組織則是黨在企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、街道社區(qū)等基層單位設(shè)立的組織。

客觀而論，黨的各層組織都會制定各種各樣的政策，因此黨的政策似乎理應(yīng)包括中央政策、地方政策和基層政策，然而由于它們之間的政策地位并不相同，所以黨的政策也就僅指中央政策。中央政策，也即前述各類黨中央組織所作的決策。其處于元政策或總政策的地位，對地方政策和基層政策起著指導(dǎo)或規(guī)定的作用，是黨的三級政策體系中具有決定性意義的政策。而后兩個層級的政策僅是執(zhí)行中央政策過程中針對本地情況的再決策，因而在政策目標(biāo)、政策取向和政策規(guī)定上必須以中央政策為根本指針。對此，劉少奇很早就予以明確。他說：“各地方的黨組織，對于中央的政策，只能在切實地、不折不扣地貫徹執(zhí)行的前提下加以具體化，決不允許借口‘情況特殊、‘因地制宜而任意修改，甚至拒不執(zhí)行?！盵3]這表明，中央政策與地方政策、基層政策之間的關(guān)系，是原生與派生、指導(dǎo)與被指導(dǎo)、服從與被服從的關(guān)系。因此，通常所說的“黨的政策”，應(yīng)該僅指“黨中央的政策”。

進(jìn)一步來看，黨中央的政策又主要是指黨的全國代表大會、黨的中央委員會、中央政治局會議、中央政治局常委會這4個核心機(jī)構(gòu)的決策。一般而言，黨的全國代表大會和黨的中央委員會的決策，往往與全國性、重大性或方針性的問題有關(guān)，屬于戰(zhàn)略性政策；而后兩個機(jī)構(gòu)的決策基本上是對前兩個機(jī)構(gòu)之戰(zhàn)略性決策的進(jìn)一步部署和細(xì)化，屬于策略性政策。2012年12月，由中央政治局會議通過的“關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定”，就是對黨的十八大關(guān)于“加強(qiáng)黨的建設(shè)”之重大決策的進(jìn)一步部署。

由于黨的全國代表大會相對于中央委員會而言經(jīng)常處于閉會狀態(tài)，所以后者的決策相對較為多見。很多涉及重大決策的“紅頭文件”，就是中央委員會以“中共中央關(guān)于……”為題來發(fā)布。但是，相對于中央政治局會議和政治局常委會，中央委員會又基本上常年處于閉會狀態(tài)，故中央政治局及其常委會的決策活動實際上更為頻繁，決策地位也更為重要。換言之，它們是當(dāng)代中國最主要的政策制定者。鄧小平就曾經(jīng)指明：“中國問題的關(guān)鍵在于共產(chǎn)黨要有一個好的政治局，特別是好的政治局常委會。”[4]

（二）從橫向上來看，黨的政策也不包括國家機(jī)構(gòu)所發(fā)布的政策

國家機(jī)構(gòu)包括人大、政府和司法機(jī)關(guān)，其最高機(jī)構(gòu)為全國人大及其所設(shè)定的國務(wù)院等。其之所以不包含于黨的政策：一是因為國家機(jī)構(gòu)畢竟僅僅屬于黨政系統(tǒng)中“政”的系統(tǒng)；二是因為其政策內(nèi)容往往取決于黨的政策原則，是對黨的政策的具體化。對此，鄧小平特別予以強(qiáng)調(diào)。他說：“屬于政策、方針的重大問題，國務(wù)院也好，全國人大也好，其他方面也好，都要由黨員負(fù)責(zé)干部提到黨中央常委會上討論，討論決定之后再去多方商量，貫徹執(zhí)行?！盵4]

黨的政策相對于國家機(jī)構(gòu)政策的權(quán)威性地位，實質(zhì)上是中國黨政關(guān)系在政策活動中的體現(xiàn)。根據(jù)憲法規(guī)定，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。作為領(lǐng)導(dǎo)核心，黨實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的首要途徑就是政策領(lǐng)導(dǎo)。早在抗日戰(zhàn)爭時期，毛澤東就對這一領(lǐng)導(dǎo)原則予以確定。他說：“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是一天到晚當(dāng)作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議?！盵5]后來，黨的十三大在明確黨的政治領(lǐng)導(dǎo)即“政治原則、政治方向、重大決策”領(lǐng)導(dǎo)的同時，尤為強(qiáng)調(diào)“黨中央應(yīng)就內(nèi)政、外交、經(jīng)濟(jì)、國防等各個方面的重大問題提出決策”的領(lǐng)導(dǎo)。隨著政治體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，江澤民后來又強(qiáng)調(diào)，“按照憲法規(guī)定，各級政權(quán)組織，包括人大、政府和司法機(jī)關(guān)都必須接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，而黨的領(lǐng)導(dǎo)之首要問題是“必須有堅強(qiáng)的政治領(lǐng)導(dǎo)，即正確的路線方針政策和政治方向的領(lǐng)導(dǎo)”[6]。這不僅明確了黨的政治領(lǐng)導(dǎo)之首要途徑就是對國家大政方針或重大決策的領(lǐng)導(dǎo)，而且也明確了黨的政策相對于國家機(jī)構(gòu)之政策的元政策地位。

綜上所述，我們在對黨的政策進(jìn)行研究時，或者說在選取黨的政策之研究文本時，應(yīng)當(dāng)僅限于黨中央機(jī)構(gòu)所發(fā)布的“紅頭文件”。惟此，才能準(zhǔn)確探討中國共產(chǎn)黨的政策活動及其政策邏輯。

二、黨的政策的多種形式政策形式，也即政策內(nèi)容的表現(xiàn)方式，是政策得以公布并貫徹的必須載體。中國共產(chǎn)黨自開展政策活動以來，已經(jīng)創(chuàng)設(shè)了多種政策形式。其大致分為文件、著作和口授3類形式。

（一）文件

文件即通常所說的“紅頭文件”，是用語言文字對政策內(nèi)容予以表述的一種文本。它是一種可以裝訂、運送、張貼或存檔的物化書體，是黨的政策形式中最主要、也最常見的一種形式。其具體包括：

1.政治報告，即黨的核心負(fù)責(zé)人在黨的全國代表大會上所做的主題報告

中國共產(chǎn)黨迄今已召開了18次全國代表大會，幾乎每屆大會都會發(fā)布政治報告。從內(nèi)容上來看，每個政治報告都根據(jù)時代背景，提出一個事關(guān)黨和國家前途命運的重大政策議題——報告主題，然后對相關(guān)重大政策走向、各個領(lǐng)域的政策行動予以戰(zhàn)略性規(guī)劃和宣示。從形式上來看，歷屆政治報告具有分塊論證、結(jié)構(gòu)嚴(yán)整、篇幅較長的特點，因而其字?jǐn)?shù)基本都在數(shù)萬字以上。黨的十六大、十七大和十八大報告都近3萬字。從政策地位來看，由于政治報告所確定的重大政策抉擇是未來一定時期內(nèi)（下屆大會召開之前）黨和國家行動的總路線和總藍(lán)圖，因此是黨的政策中級別最高、也最重要的一種形式。

2.決定或決議，即黨的中央委員會就某些重大問題所作的政策安排

其名稱一般為《中共中央關(guān)于……的決定（決議）》，或《中共中央、國務(wù)院關(guān)于……的決定》。從主題上看，這類政策不像政治報告那樣全面論述各個領(lǐng)域的政策規(guī)劃，而是針對黨和國家發(fā)展中某一重大問題所做的專項決定或?qū)ｉT部署，如《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》等即是如此。從形式上看，這類政策一般按照“解決意義、指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、重大原則及具體部署”的邏輯進(jìn)路，對相關(guān)重大問題進(jìn)行政策論述和安排，故也具有層次較多、結(jié)構(gòu)完整和篇幅較長的特點。從政策地位來看，這類文件都是經(jīng)由中央全會通過，或由中共中央與國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布，其決策機(jī)構(gòu)的層次也非常高。同時，因其所涉問題幾乎都是亟待解決的現(xiàn)實突出問題，且相關(guān)政策部署又具有統(tǒng)籌性和戰(zhàn)略性，所以在黨的政策體系中也是一種非常重要的政策形式。

3.意見或建議，即黨中央有關(guān)機(jī)構(gòu)對下級或平級機(jī)關(guān)就某一重要問題而提出的相應(yīng)見解及其處理辦法

其具體特點：一是靈活性，即這類政策中的有些規(guī)定因各地或各部門的具體情況有所不同，因而允許執(zhí)行機(jī)關(guān)予以酌情變通或參照執(zhí)行。這也是其名為“意見”或“建議”的緣故。二是原則性，也即其雖名為“意見”，但其中往往也含有指導(dǎo)思想、基本原則和必要措施之類的硬性規(guī)定。對此，執(zhí)行者是不能“可辦，可不辦”或“可這樣辦，也可那樣辦”的，而是必須遵照執(zhí)行。三是多主體性，即其發(fā)文主體可以是中央委員會，如《中共中央關(guān)于進(jìn)一步做好文藝工作的意見》；也可以是中央直屬機(jī)構(gòu)，如《中共中央辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流動黨員管理工作的意見》；還可以是中共中央和國務(wù)院雙重主體，如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的意見》等。自1978年以來，此類政策在黨的政策文件中愈益多見。這反映了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方式之民主化、科學(xué)化的不斷加強(qiáng)。

4.通知或指示，即黨的中央機(jī)構(gòu)為下達(dá)某一重要任務(wù)而發(fā)布的政策規(guī)定

其最大的特點是指令性較強(qiáng)，即往往要求有關(guān)機(jī)構(gòu)必須不折不扣地快速執(zhí)行，而不能有所變通和推諉拖延。此外，其政策文本較少理論分析，且所涉及的問題也往往是比較具體的現(xiàn)實問題，故政策要求或工作辦法相當(dāng)具體。如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前蔬菜工作的指示》、《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》即是如此。當(dāng)然，通知和指示并非完全相同。通知除了是對下級機(jī)關(guān)下達(dá)政策與任務(wù)之外，還具有使相關(guān)者都能周知的意味。歷史地看，“指示”是改革開放前頻繁使用的一種政策形式，但之后卻較為少見；而“通知”在目前仍比較多見。

5.批復(fù)或批轉(zhuǎn)，即黨的中央機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的請示事項或上報文件所做的答復(fù)或批示

其具體形式有批轉(zhuǎn)、批示、轉(zhuǎn)發(fā)、批準(zhǔn)等，與原“請示”或“上報”，是一上一下或一來一往的關(guān)系，如《中共中央對中央文化部黨組〈關(guān)于目前文化藝術(shù)工作狀況和今后改進(jìn)意見的報告〉的批示》即是如此。這類政策文本一般含有3個要素：首先是明確表態(tài)，即往往含有“同意”或“正確”之類字樣；其次是對所涉問題的精要概括及其意義強(qiáng)調(diào)；最后是明確要求，即往往批示“請結(jié)合情況，貫徹執(zhí)行”?？傮w來看，這類政策文本雖大多篇幅短小，有的甚至寥寥數(shù)語，但也宣示了黨的政策取向和政策要求，故也是一種相當(dāng)重要的政策形式。毛澤東在1964年對中央音樂學(xué)院學(xué)生陳蓮的來信所做的批示：“古為今用，洋為中用”，至今仍是指導(dǎo)中國文化事業(yè)發(fā)展的基本政策方針。

6.會議紀(jì)要，即以會議要點的形式記載和傳達(dá)某一會議精神及議定事項的政策文件

其分為通報性會議紀(jì)要和決議性會議紀(jì)要兩類。前者僅記載和傳達(dá)會議的基本情況，以便使人們對會議情況了解或熟知。后者不僅記載和傳達(dá)了會議的議決事項及結(jié)論性意見，更主要的是要求相關(guān)者必須認(rèn)真貫徹其中的決議。中共中央和國務(wù)院于1984年聯(lián)合發(fā)出的《沿海部分城市座談會紀(jì)要》，就在決定開放大連等14個沿海港口城市的同時，要求“各有關(guān)省、市、直轄市都要按照《紀(jì)要》精神”，“保證這項政策得到落實”。其顯著體現(xiàn)了中央的政策傾向及政策行動。

此外，規(guī)定或條例也是黨表達(dá)政策抉擇的一種方式。中央政治局于2012年發(fā)布的“中央關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定”，就是旨在整治當(dāng)下領(lǐng)導(dǎo)干部的作風(fēng)而出臺的一個強(qiáng)力政策規(guī)制?？梢姡h的政策的文件形式是多種多樣的。

（二）著述

著述即黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人尤其是領(lǐng)袖人物有關(guān)治國理政的個人撰述。領(lǐng)袖的個人著作之所以也是黨的政策的一種形式，主要緣于兩個因素。

1.領(lǐng)袖人物的著作大多包含著科學(xué)理論

領(lǐng)袖之所以為領(lǐng)袖，主要是因為其具有科學(xué)的思維方式、高度的理論修養(yǎng)和寬廣的遠(yuǎn)見卓識，能夠正確認(rèn)識并科學(xué)揭示事物的發(fā)展規(guī)律，進(jìn)而能夠建構(gòu)起自身獨特的科學(xué)理論。觀史可知，中共領(lǐng)袖無不具有繁榮科學(xué)理論、發(fā)展真理認(rèn)識之能力。毛澤東在被稱為“最能堅持原則又最能靈活運用的領(lǐng)袖”之時，又被譽為“指出真理的人，堅持真理的人，發(fā)揮真理的人”[7]。鄧小平在被視為“20世紀(jì)改善如此之多的人民生活上無人能比的領(lǐng)袖”[8]之時，也被公認(rèn)為“開創(chuàng)有中國特色社會主義理論”的領(lǐng)袖。中國崛起的客觀事實已經(jīng)證明，黨的歷代領(lǐng)袖所創(chuàng)建的理論，正是中國取得發(fā)展進(jìn)步思想路標(biāo)，因此必然是科學(xué)的理論。

2.領(lǐng)袖人物的科學(xué)理論又能有效轉(zhuǎn)化為政策

其轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵之一是，領(lǐng)袖往往居于黨的決策活動的核心位置。列寧就認(rèn)為，“政黨通常是由最有威信、最有影響、最有經(jīng)驗、被選出擔(dān)任最重要職務(wù)而稱為領(lǐng)袖的人們”來主持的[9]。由此，領(lǐng)袖往往能夠運用關(guān)鍵位置賦予的重要權(quán)威而在政策制定中發(fā)揮“拍板”作用，并藉此把自身理論有效滲透于或直接體現(xiàn)于政策之中。毛澤東就是黨內(nèi)最早被賦予具有超越于其他政治局委員之上的權(quán)力的領(lǐng)袖。當(dāng)時，但凡中央“會議中所討論的問題，主席有最后決定之權(quán)”。因此在毛澤東時代，毛澤東思想就對黨的各項政策發(fā)揮了直接的指導(dǎo)作用。之后，這種做法在中國政策活動中延續(xù)下來，并對后毛澤東時代的政策決定產(chǎn)生了較大的影響。

領(lǐng)袖的科學(xué)理論能夠有效轉(zhuǎn)化為政策的關(guān)鍵之二是，其科學(xué)理論在根本上是符合社會公眾的需要。領(lǐng)袖之所以為領(lǐng)袖，就是因為他不同于政客，不是以自身利益為重，而是能夠敏銳洞察并尊重公眾的需要，而且以公眾的需要建構(gòu)自身的理論。因此之故，其理論往往能獲得人們的衷心認(rèn)同，并能夠有效轉(zhuǎn)化為政策，進(jìn)而獲得人們的自覺遵循和切實貫徹。著有《領(lǐng)袖論》的伯恩斯就認(rèn)為：“毛澤東力量的源泉不是魔術(shù)，而是他對中國人民新的動機(jī)的不可思議的洞察力。”[10]

從中國的政策實踐來看，黨的領(lǐng)袖之個人著述作為指導(dǎo)性政策直接下發(fā)和貫徹也已經(jīng)基本上成為慣例。毛澤東的《論十大關(guān)系》發(fā)表后，周恩來就于1956年5月3日在國務(wù)院司局長以上干部會議上迅速進(jìn)行傳達(dá)，之后中央辦公廳又立即將周恩來的傳達(dá)報告予以印發(fā)，要求各地遵照執(zhí)行[11]。可見，在對黨的政策進(jìn)行研究時，領(lǐng)袖人物的著述也是必須仔細(xì)研讀的一種政策文本。

（三）口授

口授即黨的核心領(lǐng)導(dǎo)人以口述方式發(fā)表的重要觀點。其具體形式包括會議講話（非政治報告）、視察談話、座談講話、外事談話、答記者問等。其基本特征是相當(dāng)凝煉、通俗易懂，且富有針對性，甚至是語驚四座、感人肺腑或妙語迭出。

如前所述之緣由，領(lǐng)袖人物的個人講話也能直接轉(zhuǎn)化為政策，或影響重大決策的制定。這方面的典型代表就是鄧小平各種形式的講話及其政策影響。鄧小平在1978年視察東三省和天津等地發(fā)表的“北方談話”，以及1986年視察天津時發(fā)表的“天津談話”，均無例外地被及時傳達(dá)，其核心觀點都作為重要政策得到有效貫徹。最為人熟知也最有影響力的是鄧小平著名的“南巡講話”。該談話面世之后的1992年2月28日，中共中央就將之作為中央1992年二號文件迅速下發(fā)，要求全體黨員干部認(rèn)真領(lǐng)會其創(chuàng)新要論。之后，在3月9日至10日的中央政治局會議上，所有政治局委員在討論二號文件時達(dá)成一致，同意將之作為即將召開的中共十四大的核心內(nèi)容。自此之后，“鄧小平‘南巡講話的要點就成了官方政策的指導(dǎo)方針”[8]?？梢姡囆∑礁鞣N形式的談話在中國重大轉(zhuǎn)折關(guān)頭發(fā)揮了極為關(guān)鍵的政策定向作用。

正因為如此，領(lǐng)袖個人的談話或講話，實際上是黨的理論和政策在形態(tài)上的重大創(chuàng)新，自然也就是黨的政策的一種重要形式。

三、黨的政策的貫徹方式一個完整的政策過程，是決策與貫徹相統(tǒng)一的連續(xù)過程。黨的政策如果離開了貫徹與執(zhí)行，其決策也就失去了意義和價值。從實踐來看，黨的政策何以貫徹是一個更為關(guān)鍵的問題。在當(dāng)代中國政治體制中，黨的政策主要通過直接和間接兩種方式得以貫徹。

（一）直接方式

此即黨的一些重大政策不經(jīng)過任何中間環(huán)節(jié)而直接由各級黨政組織進(jìn)行貫徹。黨的歷次全國代表大會和黨的中央全會通過的多數(shù)政策，基本上都是以直接發(fā)文的方式予以貫徹的。之所以能夠直接貫徹，主要是因為以下3個方面原因。

1.黨對一切國家機(jī)構(gòu)具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

雖然中國憲法規(guī)定了全國人大是國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，但中國憲法同時也原則性地肯定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，其中也包括了對全國人大的領(lǐng)導(dǎo)。因此，在實際運行中，中共中央及中央政治局也就事實上成為包括全國人大在內(nèi)的所有國家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者。“這一點無論在毛澤東時代還是在其后的時代都一樣?！盵12]由此，所有國家機(jī)構(gòu)在接受黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時，也就必須無條件執(zhí)行黨的各種政策性“紅頭文件”。

2.黨的核心領(lǐng)導(dǎo)成員基本兼任了國家機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵職務(wù)

從中央層面來看，一方面，中共中央的核心領(lǐng)導(dǎo)成員和中央政府的核心負(fù)責(zé)人在很大程度上是重合的，也即中共政治局的常委基本上都擔(dān)任著中央政府機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵職務(wù)；另一方面，中央政府各部門的首長一般都是共產(chǎn)黨員，又都是同級黨委的常委或委員。這種做法雖然沒有明文規(guī)定，但實際上已基本成為慣例。更重要的是，這種做法在一定程度上也被地方黨政系統(tǒng)加以復(fù)制，這就使黨的政策的直接貫徹得到了實質(zhì)性的保證。

3.黨的組織體系本身具有直接執(zhí)行政策的功能

一方面，根據(jù)黨章規(guī)定，黨的各級組織必須無條件地負(fù)責(zé)和保證黨中央決策的順利貫徹。如上所述，在黨的縱向組織體系中，除中央組織外，還有地方組織和基層組織；在橫向結(jié)構(gòu)中，黨又在每個層面的國家部門、企業(yè)單位和村落社區(qū)等設(shè)立了黨委、黨組或支部。如此縱橫交錯的黨組織網(wǎng)絡(luò)在滲透到中國社會各個層面的同時，也就成為直接貫徹黨的政策的組織保障。另一方面，按照黨章規(guī)定，任何黨員都有一個法定義務(wù)，即帶頭執(zhí)行黨的路線、方針和政策。中國共產(chǎn)黨不僅在各個階層、職業(yè)、民族、社團(tuán)、利益群體，甚至民主黨派中都有自己的成員，已經(jīng)成為一個階層分布極為廣泛且人數(shù)廣眾的政黨。其多數(shù)成員還基本上都是精英分子。那些精英分子尤其是政治精英更是積極貫徹黨的政策的主導(dǎo)力量。這兩個方面的綜合是黨的政策能夠直接得以貫徹的社會基礎(chǔ)。

（二）間接方式

此即黨的一些政策只有在轉(zhuǎn)化為國家意志之后，才由國家有關(guān)機(jī)構(gòu)付諸實施。其具體方式主要包括3種。

1.中共中央的政策創(chuàng)議在被轉(zhuǎn)化為國家機(jī)構(gòu)的政策方案之后才被付諸執(zhí)行

歷次五年計劃就是先由中共中央提出編制框架或指導(dǎo)性建議，然后由國務(wù)院據(jù)此編制出具體規(guī)劃，之后經(jīng)由人大審議后才加以實施。由此，中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的政策過程，在形式上就轉(zhuǎn)變?yōu)閲艺?quán)主導(dǎo)的政策過程。

2.黨中央機(jī)構(gòu)通過與國家機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文的方式，以黨政合力來共同推動政策的貫徹

在1982年以來中央發(fā)布的16個“三農(nóng)”一號文件中，除前3個是中共中央單獨發(fā)文外，其余全由中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文。之所以合力發(fā)文，主要是因為“三農(nóng)”政策的實施因牽涉領(lǐng)域和部門非常廣泛，黨中央需要聯(lián)合政府的力量來共同負(fù)責(zé)或齊抓共管，以便使黨的政策能夠取得最好的貫徹效果。目前通過合署文件，使黨的意志同時成為國家的意志之后再被付諸執(zhí)行，這在當(dāng)代中國的政策過程中是比較普遍的。

3.黨的政策經(jīng)由全國人大或其常委會審議和表決之后才由有關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)行

如改革開放以來，幾乎每屆中共二次會議都會預(yù)先審議《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，之后方案往往經(jīng)由國務(wù)院提交全國人大加以通過后才被付諸執(zhí)行。至于中央政治局會議預(yù)先審議國務(wù)院的歷年政府工作報告，然后必須提交全國人大加以表決之后再進(jìn)行貫徹，這也基本上成為一個慣例。

可見，間接方式也是黨的政策得以貫徹的一個重要方式。其緣由是：一是黨政職能畢竟不同。黨的職能是政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，而國家機(jī)構(gòu)的職能是公共行政和公共服務(wù)。由此，二者的運行系統(tǒng)自然也就不同：國家機(jī)構(gòu)具有功能齊全、分工嚴(yán)密的行政體系，能夠主導(dǎo)并承擔(dān)整個社會的行政活動；而中共組織卻并不具備這樣的系統(tǒng)和能力。二是因為黨政的權(quán)力來源畢竟不同。國家的權(quán)力來源是全體人民的授予，而黨盡管也代表全體人民，但其權(quán)力來源畢竟僅來自于黨員的授予，因此黨的很多決策惟有轉(zhuǎn)為國家政策才具有合法性。

綜上所述，正是直接方式和間接方式的耦合，使黨的各項政策得以有效貫徹，由此而形成了獨具中國特色的政策貫徹方式——黨政聯(lián)合貫徹方式。這種方式在組織體制上的保障即黨政雙軌執(zhí)行系統(tǒng)。黨的執(zhí)行系統(tǒng)即“一個中心、四大方面”：前者指中共中央的幾套領(lǐng)導(dǎo)班子，后者包括地方黨的組織系統(tǒng)、中共中央的職能部門和辦事機(jī)構(gòu)、一些主要人民團(tuán)體系統(tǒng)，以及國家機(jī)關(guān)和直屬單位的黨委或黨組。政府的執(zhí)行系統(tǒng)則指國務(wù)院及其各職能部門、辦事機(jī)構(gòu)和地方各級人民政府。

經(jīng)過多年的政策實踐，黨政雙軌執(zhí)行系統(tǒng)在聯(lián)合貫徹黨的政策中已經(jīng)形成了比較穩(wěn)定的做法。有人將之歸納為“傳達(dá)、試點、計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、總結(jié)”這7個依次推進(jìn)的實施步驟[13]。傳達(dá)：即以會議、媒體等多種手段，自上而下、由內(nèi)而外地進(jìn)行部署和宣傳，以廣泛動員、統(tǒng)一思想并統(tǒng)一行動。試點：即先進(jìn)行典型試驗，后逐步推廣，以便在小范圍內(nèi)先行檢驗決策是否正確與可行的基礎(chǔ)上，再將政策大規(guī)模展開和實施。計劃：即針對中央決策而進(jìn)一步制定的具體實施步驟、目標(biāo)、方式等，目的在于合理組織力量、分解任務(wù)及協(xié)調(diào)關(guān)系。組織：顧名思義即組織力量，俗稱“搭班子”，旨在為政策的貫徹提供強(qiáng)有力的組織保證。指揮：也就是在政策實施全面鋪開的階段，以一個領(lǐng)導(dǎo)班子的“一長”領(lǐng)銜、集體負(fù)責(zé)、分工管理的方式來推進(jìn)政策的貫徹。協(xié)調(diào)：就是在政策實施的過程中，對所有相關(guān)部門和人員的政策行為予以協(xié)同調(diào)配，使其政策活動達(dá)到協(xié)同化和同步化?？偨Y(jié)：就是以文字材料的方式，將政策實施后的效果和經(jīng)驗反饋給上級機(jī)關(guān)。當(dāng)然，在實際運行中，政策貫徹步驟并非絕對依從此7個環(huán)節(jié)，而是有所重合或交叉。正是這樣的貫徹機(jī)制使黨的政策得以有效實施。

值得強(qiáng)調(diào)的是，“組織”環(huán)節(jié)有一個非常顯著的特征，即通過設(shè)立中央領(lǐng)導(dǎo)小組來推動黨的重大決策的貫徹，如中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央新疆工作協(xié)調(diào)小組，乃至最近的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組等。這種做法似乎已經(jīng)成為黨在貫徹重大決策時的一個慣例。就性質(zhì)而言，中央領(lǐng)導(dǎo)小組是具有領(lǐng)導(dǎo)功能但并非實體部門的一種辦事機(jī)構(gòu)。就功能而言，其具有“決策”和“執(zhí)行”的雙重作用。“決策”即對黨的代表大會或中央全會等機(jī)構(gòu)的重大決策而進(jìn)行的再決策——貫徹性決策?！皥?zhí)行”顯然就是通過開展各種領(lǐng)導(dǎo)活動和協(xié)調(diào)活動來推進(jìn)黨的決策之有效貫徹。以中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組為例，其職責(zé)就是根據(jù)十八屆三中全會的決策而“負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實”?？傮w設(shè)計：即該小組以利益超脫的角色進(jìn)行深化改革的頂層設(shè)計，以突破當(dāng)前改革遭遇利益糾葛的強(qiáng)大阻力。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)：即作為改革的總指揮部，該小組要對財政部、國資委、央行等二十多個政府部門，以及中央編制辦、中央政法委等中央機(jī)構(gòu)，也即所有與改革有關(guān)的部門予以行動協(xié)調(diào)，以確保改革的協(xié)同性。整體推進(jìn)：就是該小組作為“改革中樞”，要對“五位一體”的改革要求——經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)文明的體制改革，做出系統(tǒng)決策和統(tǒng)一部署。督促落實：即該小組作為一個中央級別的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，因具有層級很高、協(xié)調(diào)面寬，且具有權(quán)威性，因而必須保證所有深化改革的規(guī)劃能夠切實得以推進(jìn)。

四、結(jié)語總之，黨的政策是一個具有多方面意涵的概念。我們惟有全面和科學(xué)地予以認(rèn)識和解讀，才能使相關(guān)研究具有正確的前提基礎(chǔ)，也才能使黨的政策之實踐與貫徹不偏離預(yù)定期望。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語詞典[M].北京：商務(wù)印書館，2002.

[2]王云五.云五社會科學(xué)大辭典：政治學(xué)[M].臺北：臺灣商務(wù)印書館，1973.

[3]劉少奇.劉少奇選集：下[M].北京：人民出版社，1985.

[4]鄧小平.鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[5]毛澤東.毛澤東選集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991.

[6]江澤民.江澤民文選：第1卷[M].北京：人民出版社，2006.

[7]周恩來.周恩來選集：上[M].北京：人民出版社，1980.

[8]傅高義.鄧小平時代[M].北京：三聯(lián)書店，2012.

[9]列寧.列寧選集：第4卷[M].中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局，譯.北京：人民出版社，1995.

[10]伯恩斯.領(lǐng)袖論[M].劉李勝，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，1996.

[11]中央文獻(xiàn)研究室.周恩來年譜1949～1976：上[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2007.

[12]胡偉.政府過程[M].杭州：浙江人民出版社，1998.

[13]朱光磊.當(dāng)代中國政府過程[M].天津：天津人民出版社，2002.

Multiple analyses towards the policies of the PartyLI Yun

（School of Marxism Education and Investigation， Northwest University of Politics and Law，

Xian 710063， Shaanxi， China）Abstract： Research on the policies of the Party can not only help us know the important role of the Party in Chinas policy activities， but also help us understand the law that Socialism with Chinese characteristics is moving forward constantly， but its precondition is that we must know some basic issues， that is， the main connotation， embodiment and ways of implement of the policies. Exactly speaking， the policies of the Party in a broad way mean the policies of the Central Committee of the Communist Party of China. The forms of its embodiment are mainly documents， writings and talks and the ways of implement consist of direct one and indirect one.

Key words： the Communist Party of China； policy； document； writing