吳婷

2013年夏天發(fā)生在我國南方的持續(xù)高溫干旱導(dǎo)致水稻減產(chǎn)，北方洪澇災(zāi)害對東北糧食主產(chǎn)區(qū)收成造成影響。盡管這并未能阻擋糧食總產(chǎn)量持續(xù)增加的步伐，近年來多發(fā)頻發(fā)的自然災(zāi)害還是讓人們對糧食保障憂心不已，而中國今后的糧食安全還面臨著日益嚴峻的資源束縛和巨大的人口壓力?！皞}廩實、天下安”，對于人口占世界21%而耕地僅占世界9%的中國，未來我們要如何養(yǎng)活自己？本刊記者與您共同關(guān)注糧食安全問題。

根據(jù)國家統(tǒng)計局正式公布數(shù)據(jù)，2013年全國糧食總產(chǎn)量首次突破6億噸大關(guān)，比2012年增產(chǎn)1236萬噸，增長2.1%，實現(xiàn)了連續(xù)10年增產(chǎn)。盡管這個消息令國人歡欣鼓舞，然而連年增收背后的隱憂更值得關(guān)注。

2012年中國糧食進口總量超過7000萬噸，成為歷史上最多的一年，并且數(shù)據(jù)顯示糧食進口增長趨勢仍在持續(xù)。糧食產(chǎn)量奇跡般的增長趕不上消費的迅速增長，而在可預(yù)見的未來，無論是人口增加、收入增長、城鎮(zhèn)化以及膳食結(jié)構(gòu)的改變，還是不斷壯大的中產(chǎn)階層，都將使得生產(chǎn)增長與消費增長之間的矛盾進一步加劇。

從根源上來看，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化造成農(nóng)業(yè)用地減少和農(nóng)業(yè)勞動力流出，引發(fā)了“誰來種地”和“有多少地可種”的問題;城鎮(zhèn)化同時促進了糧食消費數(shù)量的迅速增長和質(zhì)量的大幅提升;種糧利潤低，使得糧食主產(chǎn)區(qū)追求工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的“GDP沖動”從未停止;此外，耕地污染加劇、水資源短缺、自然災(zāi)害頻發(fā)重發(fā)等種種問題，直接危及糧食安全，中國人要想養(yǎng)活自己遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。

中國糧食供需仍處于并將長期處于脆弱的“緊平衡”狀態(tài)，這是目前社會各界達成的普遍共識。所謂“緊平衡”，指的是糧食供求的緊張關(guān)系，即基本能滿足需求，但地區(qū)之間、糧食的結(jié)構(gòu)之間差異很大，有余有缺。根據(jù)《中國經(jīng)濟周刊》的調(diào)查，2012年全國31個省市區(qū)中，大約16個省份的糧食自給率大于100%，而缺糧的省份主要集中在珠三角、長三角等沿海地帶，上海、北京、天津、廣東、浙江、福建、青海、海南成為最缺糧的8個省份。

面對糧食安全這個重大問題，政府官員、專家學(xué)者紛紛尋求解決之道。2013年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出了2014年經(jīng)濟工作的主要任務(wù)，其中“切實保障國家糧食安全”首次躍升為六大任務(wù)之首，糧食安全首次獲得高度關(guān)注，被提升至2014年國家一號戰(zhàn)略。剛剛出臺的2014年中央一號文件，更是將完善國家糧食安全保障體系作為2014年及今后一個時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的首要重點，明確提出要實施以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。

耕地“保衛(wèi)戰(zhàn)”

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文推算，按照現(xiàn)有產(chǎn)量計算，中國進口的農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)相當于在境外使用了6億畝土地。但全國18.2億畝耕地轉(zhuǎn)化成播種面積，大約只有24億畝（注：一畝地如果一年能種植三季作物，即視為3畝播種面積），也就是說按照中國目前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，至少需要30億畝以上的國土面積才能滿足需求。

糧食進口量在逐年增加，然而中國的糧食問題能夠在多大程度上依靠外部市場來解決呢？

首先，全世界糧食供需矛盾突出。聯(lián)合國糧農(nóng)組織預(yù)測，2012/2013年度全球谷物產(chǎn)需缺口約640億斤。其次，每年全球谷物與大豆貿(mào)易量合計只有大約4億噸，而中國目前一年糧食消費量已經(jīng)超過6億噸，即使中國可將全球能用于出口的糧食全部買回來，也不夠半年的消耗。

面對嚴峻形勢，習(xí)近平在12月23日至24日的中央農(nóng)村工作會議上再次強調(diào)，糧食安全要靠自己，飯碗主要裝自己生產(chǎn)的糧食。

那么，作為生產(chǎn)糧食的重要資源，我們究竟還有多少地可以種？ 據(jù)國土資源部統(tǒng)計，2011年全國耕地保有量為18.2476億畝，比上年度減少49萬畝，已接近18億畝紅線;人均耕地1.35畝，不到世界平均水平的1/2，而其中中低產(chǎn)田占耕地總面積近70%。

聯(lián)合國對耕地有一個警戒線，人均耕地低于0.8畝的時候會發(fā)生生存危機。而目前全國2000個左右的縣里，有660多個縣人均耕地面積低于0.8畝。

盡管中央對嚴守18億畝耕地紅線的政策要求從來沒有放松過，但在過去快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中，這條紅線一直面臨著較大的挑戰(zhàn)。 據(jù)統(tǒng)計，1996～2006年，全國耕地減少了1.24億畝。減少的耕地大部分在南方，其中一多半是因珠三角、長三角地區(qū)快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化占用的稻田。

《土地管理法》為保證耕地總量不減少，規(guī)定了耕地占補平衡即“占多少，墾多少”原則， 但 “占優(yōu)補劣”現(xiàn)象在全國大范圍發(fā)生，政策執(zhí)行效果大打折扣。

另一方面，隨著長三角、珠三角地區(qū)從最肥沃的魚米之鄉(xiāng)變?yōu)樽畎l(fā)達的工業(yè)城市群，中國糧食主產(chǎn)區(qū)逐漸集中到了黑龍江三江平原、吉林松花江流域和遼寧遼河出?？诘鹊貐^(qū)。為緩解這些糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府的財政困難，中央不斷加大對其財政支持，但多數(shù)糧食主產(chǎn)區(qū)與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)財力上差距并未明顯縮小。2004年以來，為鼓勵農(nóng)民種糧的積極性，中央逐步取消了農(nóng)業(yè)稅，同時建立起農(nóng)業(yè)補貼制度，使糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府傳統(tǒng)的“財源”基本枯竭，進一步加大了區(qū)域之間的差距。強烈的對比激發(fā)了國家重點農(nóng)業(yè)縣對推進工業(yè)化的沖動，希望借此改變糧食大縣、經(jīng)濟弱縣的尷尬境況，其后果一方面是對耕地的侵占，另一方面造成土地污染，導(dǎo)致糧食質(zhì)量和產(chǎn)量下降甚至絕收。

新出臺的一號文件在國家糧食安全戰(zhàn)略中的闡述中，一大亮點就是首次對糧食主銷區(qū)種糧做出規(guī)定：加大力度落實“米袋子”省長負責(zé)制，主銷區(qū)也要確立糧食面積底線、保證一定的口糧自給率。這一政策將有利于改變發(fā)達地區(qū)不種糧或者減少糧食的現(xiàn)狀，減輕糧食主產(chǎn)區(qū)的負擔(dān)，適度平衡區(qū)域經(jīng)濟差異。

對于尋找城鎮(zhèn)化與耕地保護的平衡點，中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥認為，這有賴于城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量的提升，盡量少占耕地。另外有學(xué)者提出，除了要嚴格控制耕地減少，立足存量士地的內(nèi)部挖掘，補充和建設(shè)耕地、恢復(fù)災(zāi)毀成“溝成網(wǎng)、路相連、渠相通”的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，提高糧食生產(chǎn)率。

耕地保護補償機制也是決策層一直在探索的途徑。近年來，一些經(jīng)濟條件較好的城市如四川成都、廣東佛山和東莞、浙江海寧等地區(qū)初步建立了對承擔(dān)耕地保護責(zé)任的農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織直接給予資金補償?shù)臋C制，對提高微觀責(zé)任主體保護耕地的積極性，堅守耕地紅線起到了積極作用，這同時也是從國家層面建立耕地保護補償機制進行的有益嘗試。

保量更需保質(zhì)

與糧食數(shù)量安全相比，公眾更為關(guān)心的顯然是糧食質(zhì)量的安全。

據(jù)有關(guān)方面調(diào)查，隨著工業(yè)化的推進，目前我國有2000萬公頃耕地不同程度受到重金屬污染，約占耕地總面積的1/5。其中，受礦區(qū)污染耕地200萬公頃，石油污染耕地約500萬公頃，固體廢棄物堆放污染約5萬公頃，“工業(yè)三廢”污染近1000萬公頃，污灌農(nóng)田達330多萬公頃。其中，重金屬在大氣、地表水、地下水、土壤、作物等系統(tǒng)間相互污染，今年廣州市檢測出的“隔大米”，僅僅是我國糧食質(zhì)量安全問題的冰山一角。

另一方面，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，幾十年來依靠化肥、農(nóng)藥、添加劑等技術(shù)獲得農(nóng)作物產(chǎn)量增加的潛力已經(jīng)逼近上限，過度的施用還帶來了嚴重的面源污染問題。

糧食主產(chǎn)區(qū)自身只追求糧食的產(chǎn)量，忽視糧食質(zhì)量的安全，形成糧食數(shù)量增加而糧食質(zhì)量安全下降的怪圈，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護迫在眉睫。

剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟工作會議提出，“要堅持數(shù)量質(zhì)量并重，更加注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全，注重生產(chǎn)源頭治理和產(chǎn)銷全程監(jiān)管，注重永續(xù)發(fā)展，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)”。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全問題在中央經(jīng)濟工作會議上被強調(diào)，這在過去很少見。

2013年“兩會”期間，九三學(xué)社中央提出一份《關(guān)于加強綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的建議》，即為去年“兩會”的一號提案，而綠色農(nóng)業(yè)，正是生態(tài)農(nóng)業(yè)的另一種說法。

事實上，國家政策對于生態(tài)農(nóng)業(yè)已有“布局”。在今年2月國務(wù)院印發(fā)的《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動計劃》中，構(gòu)建循環(huán)型農(nóng)業(yè)體系成為重要內(nèi)容。行動計劃提出，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域加快推動資源利用節(jié)約化、產(chǎn)業(yè)鏈接循環(huán)化、廢物處理資源化，形成農(nóng)林牧漁多業(yè)共生的循環(huán)型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

生態(tài)文明是中共“十八大”之后提出的一個新的執(zhí)政理念。十八屆三中全會通過的決定中專門用了一個章節(jié)講生態(tài)文明的問題，其中提到：要穩(wěn)定和擴大退耕還林、退牧還草范圍，調(diào)整嚴重污染和地下水嚴重超采區(qū)耕地用途，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息。

糧食安全戰(zhàn)略已成共識。保障糧食安全，既要保數(shù)量，更要保質(zhì)量，這正是全面建成小康社會題中應(yīng)有之義。

價格的號召力

農(nóng)業(yè)部部長韓長賦曾在接受媒體采訪時表示：對農(nóng)民種糧的號召力，市場價格比我這農(nóng)業(yè)部長還要大。

農(nóng)資價格不斷上漲、生產(chǎn)用工成本上升、全社會工資水平上漲的趨勢難以改變，而糧食價格卻受到諸多制約難以上漲，種糧比較效益偏低的問題將日益突出，“種地一年不如打工一月”，嚴重制約了農(nóng)民種糧積極性。

國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊指出，從2009～2011三年的數(shù)據(jù)來看，三種主糧的平均收益只有223.4元/畝，糧食種植實際收益增長緩慢，有些甚至出現(xiàn)負增長。2004～2011年如果剔除消費價格上漲的影響，三種主糧畝均種植收益在7年里僅提高了0.8元，其中玉米提高了91.4元，稻谷提高了8.6元，小麥則下降了97.8元。

為此，提高糧食價格的呼聲逐年高漲。三農(nóng)問題專家鄭風(fēng)田認為，如何鼓勵農(nóng)民多種糧是糧食問題的關(guān)鍵，把價格搞對就行了。而目前的價格管制，恰恰是不鼓勵農(nóng)民種糧。因為糧食國家統(tǒng)一定價，每年升幅很小，通過收貯拋貯來平抑糧價，最后的結(jié)果是土地、農(nóng)資、工資什么都漲了，還漲得很快，唯有糧價是“小腳女人邁步”。種糧收入與外出打工收入愈拉愈大;種糧收入與種植經(jīng)濟作物收入愈拉愈大;糧價上漲速度遠低農(nóng)資上漲速度，這種新“剪刀差”耗盡了農(nóng)民種糧的積極性。

專家認為，如何消除這些新“剪刀差”，建立價格連動機制，讓種糧的農(nóng)民也能得到社會平均利潤率，才是根本。

然而，每當糧食價格出現(xiàn)波動，“糧價是百價之基”、“糧價漲、百價漲”、糧價上漲導(dǎo)致通貨膨脹——諸如此類的說法常常見諸于報端。經(jīng)過業(yè)界人士的深入分析，近年來這樣的說法受到了越來越多的質(zhì)疑。

根據(jù)西方經(jīng)濟學(xué)中通貨膨脹的概念——在紙幣流通條件下，因貨幣供給大于貨幣實際需求，從而引起的一段時間內(nèi)物價持續(xù)而普遍的上漲現(xiàn)象，如要尋找導(dǎo)致通貨膨脹的原因，那唯一的原因就是貨幣供給超出貨幣需求，而物價的持續(xù)上漲僅是表象。正如商品緊俏導(dǎo)致了商品價格上漲，而不是價格上漲導(dǎo)致了商品緊俏。實際上，只要貨幣的供給保持穩(wěn)定，那么部分商品的價格上漲并不會導(dǎo)致社會物價的整體上漲，相反部分商品價格的上漲，必然意味著部分商品價格的下跌。比如說，糧食價格上漲，消費者花在食品上的支出必然增加，相應(yīng)地，花在其他商品的上的支出必然相應(yīng)減少（在支出預(yù)算一定的情況下），那么其他商品必然會由于需求減少而價格下降。因此，總體物價并不會由于糧價的上漲而上漲。事實上從1988年以來，國內(nèi)每次通脹都表現(xiàn)為其他物價大漲，糧價卻沒漲多少。

三農(nóng)問題專家程國強指出，為保護和提高農(nóng)民種糧積極性，中國應(yīng)重構(gòu)基于市場導(dǎo)向的種糧利益保護機制。“新一輪改革一是解決糧食的基礎(chǔ)和機制問題，二是理清政府與市場的關(guān)系，重構(gòu)市場體系。”

新的一號文件提出，要完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，堅持市場定價原則，探索推進農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革。這個突破或許意味著更合理的糧食定價機制已可預(yù)期。

“全要素生產(chǎn)率”的貢獻

上世紀50年代，諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者羅伯特·M·索洛提出了“全要素生產(chǎn)率”的概念，即資源（包括人力、物力、財力）開發(fā)利用的效率。從本質(zhì)上講，“全要素生產(chǎn)率”反映的是國家（地區(qū)）為了擺脫貧困、落后和發(fā)展經(jīng)濟在一定時期里表現(xiàn)出來的能力和努力程度，是技術(shù)進步對經(jīng)濟發(fā)展作用的綜合反映，因此全要素生產(chǎn)率的增長率常常被視為科技進步的指標。

根據(jù)美國經(jīng)濟學(xué)者Keith Fuglie 調(diào)查，在過去的二十年里，中國和巴西這兩個大的發(fā)展中國家保持了高速的“全要素生產(chǎn)率”增長。

中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)經(jīng)所所長秦富指出，改革開放以來，糧食單產(chǎn)從1978年每畝168.5公斤提高到2011年的344.4公斤，總產(chǎn)量由3000多億公斤增至5712億公斤，農(nóng)業(yè)科技進步在其中發(fā)揮了巨大的作用。定量分析2004～2009年間我國糧食產(chǎn)量增長率可以發(fā)現(xiàn)，各種要素投入（土地、水資源、農(nóng)藥、化肥、勞動力等）對糧食產(chǎn)量的總貢獻只有26.5%，而農(nóng)業(yè)“全要素生產(chǎn)率”增長的貢獻則高達73.5%。在未來耕地面積有限、勞動力持續(xù)轉(zhuǎn)移的情況下，我國糧食增產(chǎn)將更加有賴于全要素生產(chǎn)率的增長，特別是堅持依靠科技提高單產(chǎn)的發(fā)展道路。

2013年9月，由袁隆平院士科研團隊攻關(guān)的國家第四期超級稻百畝示范片“Y兩優(yōu)900”中稻平均畝產(chǎn)達到988.1公斤，創(chuàng)世界紀錄。業(yè)內(nèi)人士認為，這從實踐上證實了超級雜交稻第四期即期畝產(chǎn)1000公斤攻關(guān)技術(shù)路線的可行性，使中國水稻超高產(chǎn)育種水平邁上一個新臺階。據(jù)統(tǒng)計，2012年，中國超級稻推廣面積達1.21億畝，約占水稻種植面積的四分之一，畝增產(chǎn)60公斤以上。近年來超級稻的育種與推廣為國家糧食安全提供了可靠保障。

我國幅員遼闊，然而可耕地面積只有國土的十分之一，存在大量難以利用的荒地、鹽堿地等貧瘠土地。下一步的技術(shù)革命中，將有望通過利用生物技術(shù)改造這些貧瘠的土地，實現(xiàn)土地的高效利用，擴大種植面積;同時通過農(nóng)業(yè)生物技術(shù)進行品種改良，增強作物的抗逆性，進一步提高糧食單位面積的產(chǎn)量。

開源仍需節(jié)流

盡管我國糧食供求處于緊平衡狀態(tài)，產(chǎn)量增加來之不易，然而糧食從生產(chǎn)出來到擺上餐桌，每一環(huán)節(jié)都存在巨大的損失浪費。國家糧食局局長任正曉2013年向媒體公布，根據(jù)測算，我國糧食產(chǎn)后僅儲藏、運輸、加工等環(huán)節(jié)損失浪費總量達700億斤以上，大約相當于2億畝耕地的產(chǎn)量，比第一產(chǎn)糧大省黑龍江一年的產(chǎn)量還要多。

在糧食產(chǎn)后各環(huán)節(jié)中，一是農(nóng)戶儲糧損失大。目前，我國實行的是中央儲備、地方儲備和農(nóng)戶自儲三級糧食儲備制度。我國農(nóng)戶儲糧數(shù)量巨大，基本50%以上的糧食儲存在農(nóng)戶手中，但是全國農(nóng)戶儲糧損失率平均為8%左右，每年損失糧食約0.2億噸。二是糧食收納庫由于部分倉房年久失修，儲糧條件較差，造成在儲存環(huán)節(jié)糧食損失率達到5%左右。三是糧食運輸過程的損失浪費較高。我國每年跨省糧食流通量超過1億噸，由于糧食物流方式還比較落后，造成糧食損耗嚴重。四是糧食消費環(huán)節(jié)浪費嚴重，中國人每年在餐桌上浪費的糧食價值高達2000億元，被倒掉的食物相當于2億多人一年的口糧。五是糧食加工環(huán)節(jié)也存在著糧食資源浪費。由于消費習(xí)慣誤區(qū)，成品糧過度追求亮、白、精，既損失營養(yǎng)素又明顯降低出品率，副產(chǎn)品綜合利用率也不高，該環(huán)節(jié)每年造成口糧損失超130億斤。

為減少儲運加工環(huán)節(jié)的糧食浪費，近年國家不斷加大對糧食倉儲、運輸?shù)确矫娴耐度?。?006年起，中央財政每年安排補助資金，用于引導(dǎo)和扶持主產(chǎn)區(qū)執(zhí)行中央政策性糧食收儲任務(wù)庫點的倉房維修改造，初步建立糧食倉房維修改造的長效機制。“十一五”期間，維修改造倉房倉容1億噸以上;對于鼓勵農(nóng)戶科學(xué)儲糧，國家糧食局大力推廣先進適用的新裝具、新技術(shù)，努力改善農(nóng)戶儲糧條件，減少儲糧損失。截至目前，已為全國25個?。▍^(qū)、市）198.4萬農(nóng)戶配置了新型儲糧裝具。“十二五”期間擬為全國26個?。▍^(qū)、市）符合條件的800萬農(nóng)戶建設(shè)各類標準化儲糧裝具;同時加快糧食現(xiàn)代物流設(shè)施建設(shè)。在上海、浙江、福建、廣東等沿海糧食主銷區(qū)，以及江蘇、湖北、安徽、重慶、四川等長江沿線省市建立糧食物流園區(qū)，減少糧食在運輸過程中的損失浪費。

對于解決減少消費環(huán)節(jié)的浪費，2013年糧食局下發(fā)了《關(guān)于糧食行業(yè)帶頭愛糧反對浪費的指導(dǎo)意見》，動員全國糧食行業(yè)廣大員工帶頭愛糧節(jié)糧、反對浪費，促進全社會樹立起愛糧節(jié)糧的新風(fēng)尚，確保國家糧食安全。

任正曉同時表示，在強化宣傳教育活動同時，糧食局將在有關(guān)部門和各級政府支持下，從2013年起至2017年實施“糧安工程”，打通糧食物流通道、修復(fù)糧食倉儲設(shè)施、完善應(yīng)急供應(yīng)體系、保證糧油質(zhì)量安全、強化糧情監(jiān)測預(yù)警、促進糧食節(jié)約減損。特別要探索為節(jié)約糧食、反對浪費立法，下一步《糧食法》中將明確節(jié)約糧食、反對浪費條款，浪費糧食的行為將受到法律的約束和懲治。