肖登輝+肖宇超

摘 要：在樞紐運行中，船閘管理與企業(yè)發(fā)電會產(chǎn)生一些矛盾，需要理順管理關(guān)系，從而保持航道的暢通。

關(guān)鍵詞：船閘 水資源 樞紐管理

在綜合開發(fā)利用水資源的理念下、通航河流上所建的水工樞紐大都由電廠、船閘、泄水閘三個分部工程組成。由于建設(shè)水工樞紐投資主體的多元化和建設(shè)樞紐時的側(cè)重點的不同，導(dǎo)致在樞紐運行中船閘管理與企業(yè)發(fā)電產(chǎn)生一些矛盾，電航關(guān)系成了一個很糾結(jié)的問題，客觀上影響著航道的通暢。

現(xiàn)有樞紐運行的常見做法及主要特點

1、在贛江河流上常見的樞紐管理做法

一種是電航一體式管理，指樞紐中電廠和船閘統(tǒng)屬一個主體，其特點是樞紐投資方在樞紐建成后，將所有產(chǎn)權(quán)移到發(fā)電企業(yè)。電廠和船閘管理、運行等工作，由發(fā)電企業(yè)獨家完成。其全部費用直接計入企業(yè)成本。如萬安水電樞紐。

另一種是電航分體式管理，指樞紐中電廠與船閘分別由兩個不同的主體來進行管理，其特點是樞紐的產(chǎn)權(quán)歸投資方（有的歸屬發(fā)電企業(yè)）。電廠交由發(fā)電企業(yè)自主經(jīng)營。船閘管理由交通部門的航道管理機構(gòu)（公益性事業(yè)單位）負(fù)責(zé)。船閘所發(fā)生的一切費用由發(fā)電企業(yè)支付。其工作項目及費用額度由電航兩家通過協(xié)商，以合約的方式實現(xiàn)。如石虎塘航電樞紐。

2、兩種做法的特點分析

航電一體式管理，從運行實際上看存在“電擠航”的現(xiàn)象即重發(fā)電輕船閘（重效益輕公益）。表現(xiàn)在日常過閘方面，很難按照現(xiàn)行的船閘管理辦法的規(guī)定履責(zé)，尤其是在下泄流量調(diào)節(jié)、船舶過閘調(diào)度，過閘時間間隔等具體方面，存在通航從屬發(fā)電的矛盾。倘若贛江規(guī)劃樞紐相繼建成，船閘體系初步形成，船舶航行的暢通性與發(fā)電效益的矛盾，勢必積累。從單位屬性上看，船閘是航道交通中的一個公益產(chǎn)品，船閘管理、運行、維護等有明顯的行政性和事業(yè)性特點。將船閘置于企業(yè)中，由它來承擔(dān)本屬社會公益事業(yè)的義務(wù)，并行使事業(yè)的相關(guān)職權(quán)?？陀^上會出現(xiàn)政企不分、事企不分的現(xiàn)象 ，這與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的精神不相吻合。從運行管理的實踐來看，對于船舶過閘中的執(zhí)法處于一個尷尬地位，一旦發(fā)生較大的沖突，只有借力當(dāng)?shù)氐暮Ｊ聢?zhí)法人員和航道執(zhí)法人員進行處理。

航電分體式管理，從法理上來看，發(fā)電企業(yè)常是將船閘的運營權(quán)、維護權(quán)及船閘區(qū)域的管理權(quán)委托給其他部門。船閘管理權(quán)的委托理應(yīng)為行政機關(guān)職能，而不是企業(yè)。通航建筑物是用于船舶通行的過道。交通部門作為航道通航事業(yè)的主管部門，當(dāng)然是通航建筑物的管理主體。本原上就不存在接受發(fā)電企業(yè)的委托而行使管理權(quán)的問題。因此，這種委托關(guān)系在法律上不能成立。還有的做法是樞紐主管部門，將電廠和船閘分別交給兩個不同的單位，但產(chǎn)權(quán)關(guān)系的歸屬不一定明確。從船閘工作費用來源上看，現(xiàn)實通常做法是船閘營管機構(gòu)與發(fā)電企業(yè)簽訂協(xié)議，合同支付以實現(xiàn)所謂的“以電養(yǎng)航”。這一點放在財稅管理制度上說，似乎不順利成章?？梢哉f運行管理船閘是一項公益性事業(yè)性任務(wù)，對船閘營管機構(gòu)來說，所從事的工作是公益事業(yè)，其工作經(jīng)費開支的來源自然來源于財政的部門預(yù)算。發(fā)電企業(yè)是生產(chǎn)經(jīng)營性單位，它創(chuàng)造出的經(jīng)濟效益，只按照國家有關(guān)規(guī)定上交利潤，交納規(guī)費，依法納稅。

理順電航關(guān)系的基本觀點

由于樞紐中客觀上蘊含著電廠和船閘兩個性質(zhì)不同的實體。按照全面深化改革的方向，很有必要從根源上理順電航關(guān)系，建立一種新型的船閘管理體制。其基本要點是：船閘是一段特殊的航道，由交通部門航道管理機構(gòu)或通航管理機構(gòu)履行具體管理船閘的責(zé)任，從事這項社會公益事業(yè)。其一切活動經(jīng)費的來源通過財政的部門預(yù)算或收取過閘事業(yè)費得以實現(xiàn)。實現(xiàn)“以電養(yǎng)航”的經(jīng)費路徑應(yīng)該是：發(fā)電企業(yè)（上交利稅或?qū)ｍ椯M用）→財稅部門（統(tǒng)籌安排）→交通部門（部門預(yù)算）→船閘管理機構(gòu)。船閘通航管理區(qū)域所涉及的相關(guān)問題由通航管理機構(gòu)或海事航道行政執(zhí)法機構(gòu)履責(zé)。

在理順管理關(guān)系的同時，確定其產(chǎn)權(quán)歸屬。從現(xiàn)實情況看，政府投資建設(shè)的樞紐，資金來源于財政，即使國企投資所建的樞紐其資產(chǎn)也應(yīng)屬國家，因此，樞紐業(yè)主方，在工程交付時，可以按照工程的不同性質(zhì)和作用以實物形態(tài)劃撥該資產(chǎn)于相應(yīng)的職能部門。①船閘資產(chǎn)歸屬交通部門。因產(chǎn)權(quán)衍生的船閘營運權(quán)、維修權(quán)，閘區(qū)航道的維護權(quán)，既可以由航道管理機構(gòu)或通航管理機構(gòu)自身承擔(dān)，亦可以由該機構(gòu)向社會購買服務(wù)，以協(xié)議的方式實現(xiàn)。②電廠轉(zhuǎn)為發(fā)電企業(yè)資產(chǎn)。以解決目前發(fā)電企業(yè)作為樞紐產(chǎn)權(quán)人，而主導(dǎo)相關(guān)職權(quán)的問題，同時也把“船閘—負(fù)贏利資產(chǎn)”從企業(yè)中剝離出去。對于私企或其他社會組織出資建造的樞紐同樣可以以購買的方式使電廠與船閘的產(chǎn)權(quán)分離出來，做到產(chǎn)權(quán)清晰，職能明確，各行其道，各負(fù)其責(zé)。endprint