游春暉 王 菁

(1.紹興文理學(xué)院 元培學(xué)院，浙江 紹興312000；2.紹興職業(yè)技術(shù)學(xué)院,浙江 紹興312000)

基于三維結(jié)構(gòu)的跨界水污染多中心合作審計(jì)模式研究

游春暉1王 菁2

(1.紹興文理學(xué)院 元培學(xué)院，浙江 紹興312000；2.紹興職業(yè)技術(shù)學(xué)院,浙江 紹興312000)

跨界水污染是當(dāng)前我國(guó)最為突出的水環(huán)境管理難題，跨界水污染合作審計(jì)則是跨界水污染治理的重要途徑。針對(duì)當(dāng)前跨界水污染合作審計(jì)中存在的難題，根據(jù)空間維、主體維、流程維三要素構(gòu)建了跨界水污染多中心合作審計(jì)模式，并提出了跨界水污染多中心合作審計(jì)的注意事項(xiàng)。

跨界水污染;環(huán)境審計(jì);三維結(jié)構(gòu);多中心;合作審計(jì)

1 引言

跨界水環(huán)境管理被視為世界性的環(huán)境管理難題，具有非常復(fù)雜的多維屬性，在水源構(gòu)成方面包括河流、湖泊、水庫(kù)、海洋、地下水等；在水循環(huán)方面包括生態(tài)、土壤、大氣等；在污染治理方面涉及到法律法規(guī)、地方利益、觀念、機(jī)構(gòu)設(shè)置、民眾參與等；在技術(shù)層面涉及到理論、研發(fā)、應(yīng)用實(shí)施等，聯(lián)合國(guó)全球環(huán)境基金將跨界水環(huán)境管理列為環(huán)境管理的重點(diǎn)領(lǐng)域[1]?？缃缢廴咀鳛榭缃缢h(huán)境管理的重要內(nèi)容，已成為當(dāng)前我國(guó)最為突出的水環(huán)境管理難題[2]。環(huán)保部2014年第24周全國(guó)主要水系重點(diǎn)監(jiān)測(cè)斷面周報(bào)結(jié)果顯示，141個(gè)監(jiān)測(cè)斷面中Ⅰ級(jí)水質(zhì)的斷面為7個(gè)，Ⅱ級(jí)水質(zhì)的斷面為62個(gè)，Ⅲ級(jí)水質(zhì)的斷面為32個(gè)，Ⅳ級(jí)水質(zhì)的斷面為22個(gè)，Ⅴ級(jí)水質(zhì)的斷面為6個(gè)，而劣Ⅴ級(jí)水質(zhì)的斷面則為12個(gè)，Ⅲ級(jí)水質(zhì)以下的斷面比例達(dá)到近29%。近年來(lái)，跨界水污染事件頻發(fā)，給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)、生活帶來(lái)了影響，有些地區(qū)甚至造成了較嚴(yán)重的水污染糾紛和社會(huì)沖突。

跨界水污染具有影響面廣泛性的特點(diǎn)，上游水源的任何污染都可能導(dǎo)致下游水源污染面的擴(kuò)大，甚至造成整個(gè)流域水質(zhì)的下降，跨界水污染治理非單個(gè)地方政府能完成，需要流域所在地各級(jí)政府的共同參與[3]。但由于我國(guó)現(xiàn)行水污染治理實(shí)行屬地原則，水污染治理的溢出效應(yīng)導(dǎo)致流域所在地各政府施行地方保護(hù)主義，不僅不加大環(huán)保投入，配合水污染調(diào)查，甚至包庇排污企業(yè)和排污行為，最終釀成“公地悲劇”。環(huán)境審計(jì)是跨界水污染治理的重要途徑，根據(jù)最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織(INTOSAI)下設(shè)的環(huán)境審計(jì)工作組(WGEA)對(duì)各成員國(guó)的問(wèn)卷調(diào)查，環(huán)境審計(jì)正呈現(xiàn)越來(lái)越普及的趨勢(shì)[4]；審計(jì)署《2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》已將資源環(huán)境審計(jì)列為六大審計(jì)類(lèi)型之一，因此跨界水污染環(huán)境的治理應(yīng)引入外部監(jiān)督力量，不斷強(qiáng)化審計(jì)的監(jiān)督作用[5]。

2 跨界水污染合作審計(jì)的開(kāi)展

跨界水污染影響面廣，在污染治理方面涉及到法律法規(guī)、地方利益、機(jī)構(gòu)設(shè)置、民眾參與、觀念等，單靠單個(gè)審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)法實(shí)現(xiàn)水污染的有效治理，必須采取合作審計(jì)的方式。合作審計(jì)是指由兩個(gè)及以上的審計(jì)主體共同參與開(kāi)展的審計(jì)，其類(lèi)型主要包括聯(lián)合審計(jì)、平行審計(jì)和協(xié)作審計(jì)三種[6]。

早在1995年，第十五屆INCOSAI(最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際會(huì)議)就指出保護(hù)和改善環(huán)境是各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的功能之一，也是在這次會(huì)議上各國(guó)與會(huì)代表提出，應(yīng)加強(qiáng)各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)方面的合作。自然環(huán)境問(wèn)題往往是跨越國(guó)界的，跨國(guó)環(huán)境問(wèn)題的改善有賴(lài)于國(guó)際環(huán)境協(xié)議的執(zhí)行，各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于國(guó)際環(huán)境協(xié)議的執(zhí)行具有重要作用。為了強(qiáng)化各國(guó)對(duì)國(guó)際環(huán)境協(xié)議的審計(jì)，INTOSAI(最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織)于1998年10月發(fā)布了《國(guó)際環(huán)境協(xié)議審計(jì)指南》，明確了國(guó)際環(huán)境協(xié)議審計(jì)的類(lèi)型、如何開(kāi)展國(guó)際環(huán)境協(xié)議審計(jì)、審計(jì)的方法、角色和責(zé)任[7]。為了加強(qiáng)各國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)間的合作，INTOSAI于2007年發(fā)布了《最高審計(jì)機(jī)關(guān)間的合作指南》，在指南中給出了合作審計(jì)的提示及案例[8]。2013年6月，INTOSAI進(jìn)一步發(fā)布了《水問(wèn)題審計(jì)：各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)成功的經(jīng)驗(yàn)與方法指南》。在指南中，對(duì)安全飲用水、干旱、洪水、河流湖泊水體質(zhì)量、海洋環(huán)境、水資源管理等涉水事項(xiàng)的審計(jì)提出了指導(dǎo)意見(jiàn)，并給出了水資源環(huán)境審計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)、專(zhuān)家意見(jiàn)、案例等資源。INTOSAI的水環(huán)境審計(jì)指引對(duì)開(kāi)展跨界水污染合作審計(jì)提供了重要的參考和借鑒[9]。

我國(guó)高度重視水資源環(huán)境的審計(jì)，目前已經(jīng)開(kāi)展了跨界水污染合作審計(jì)，其中以2009年審計(jì)署組織和領(lǐng)導(dǎo)的對(duì)松花江、珠江和太湖流域水污染防治專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查為代表。這次大規(guī)模的合作審計(jì)取得了環(huán)保部和水利部的重視和支持，由黑龍江、浙江等6省(區(qū))審計(jì)廳及137個(gè)市(縣)審計(jì)機(jī)關(guān)歷時(shí)半年對(duì)1355家被審單位進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，取得了豐碩的審計(jì)成果[10]。其后，各省市根據(jù)實(shí)際情況各自開(kāi)展了流域合作審計(jì)，如江蘇省連續(xù)5年對(duì)太湖水污染治理情況進(jìn)行了審計(jì)、浙江省審計(jì)廳2010年組織22個(gè)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展了錢(qián)塘江流域生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境整治審計(jì)等。我國(guó)跨界水污染合作審計(jì)從無(wú)到有，積累了經(jīng)驗(yàn)，也取得了很好的成效，但與發(fā)達(dá)國(guó)家跨界水污染合作審計(jì)開(kāi)展情況相比，合作審計(jì)的開(kāi)展數(shù)量偏少，不能滿(mǎn)足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，同時(shí)不同行政區(qū)劃間的成文協(xié)調(diào)機(jī)制尚未形成、合作審計(jì)的主題有待拓寬、審計(jì)發(fā)現(xiàn)和審計(jì)成果的共享程度等也有待提高。

3 基于三維結(jié)構(gòu)的跨界水污染多中心合作審計(jì)模式的構(gòu)建

埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)在其公共治理多中心理論中指出，多中心自主治理結(jié)構(gòu)可以在最大程度上遏制集體行動(dòng)中機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生，維護(hù)公共利益。流域具有典型的地域?qū)傩裕ǔＧ闆r下流域各水系的流經(jīng)地固定不變，從而使得各流域的利益相關(guān)主體相對(duì)固定，因此可以各主要流域?yàn)橹行臉?gòu)建基于三維結(jié)構(gòu)的跨界水污染合作審計(jì)模式，其具體模型見(jiàn)圖1。

在該模式中，審計(jì)開(kāi)展的地域(即空間維)、審計(jì)主體(即主體維)、審計(jì)程序(即流程維)是跨界水污染合作審計(jì)的三大維度(要素)，每個(gè)維度又可以細(xì)分為多個(gè)要點(diǎn)，共同構(gòu)成了跨界水污染合作審計(jì)的三維空間結(jié)構(gòu)。其中，空間維是各流域管理中心所管轄的流域，而各流域管理中心則是跨界水污染合作審計(jì)的發(fā)起者和領(lǐng)導(dǎo)者；主體維是合作審計(jì)的具體實(shí)施者，不僅包括各地方審計(jì)機(jī)關(guān)，而且包括流域所在地的環(huán)保部門(mén)、水利部門(mén)及其他利益相關(guān)方；流程維是合作審計(jì)的開(kāi)展程序，包括合作審計(jì)的發(fā)起、主題確定、具體開(kāi)展、報(bào)告及事后的整改。

3.1合作審計(jì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置

在跨界水污染治理中，由于各地方政府的利益訴求相互沖突、缺乏強(qiáng)有力的外部干預(yù)和領(lǐng)導(dǎo)力量、信息溝通和協(xié)作機(jī)制不暢導(dǎo)致跨界水污染合作治理困難重重，效果不理想。雖然目前水利部在各流域成立了流域管理中心，如太湖流域管理局、松遼水利委員會(huì)、珠江水利委員會(huì)、黃河流域委員會(huì)等，但受部門(mén)的限制，無(wú)法有效承擔(dān)流域跨部門(mén)水污染治理的綜合協(xié)調(diào)和管理任務(wù)。因此，在合作治理的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，可采取改變目前部門(mén)互不相屬、資源無(wú)法調(diào)配的做法，而由中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以流域?yàn)閱挝环謩e組建成立權(quán)威的流域管理中心，由其統(tǒng)一協(xié)調(diào)，綜合負(fù)責(zé)流域內(nèi)水資源的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)、監(jiān)督和治理等任務(wù)。流域管理中心直接對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，根據(jù)需要可以調(diào)動(dòng)地方審計(jì)、環(huán)保、水利等部門(mén)的資源參與跨界水污染的調(diào)查、取證工作。

3.2合作審計(jì)的發(fā)起

目前我國(guó)所開(kāi)展的跨省(區(qū))水污染環(huán)境審計(jì)是由審計(jì)署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司發(fā)起的，而省內(nèi)跨市(縣)水污染環(huán)境審計(jì)則是由審計(jì)廳環(huán)境資源審計(jì)處發(fā)起的。水資源流動(dòng)性的特點(diǎn)導(dǎo)致當(dāng)發(fā)生跨省(區(qū))水污染事件時(shí)，如果由審計(jì)署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司發(fā)起則可能會(huì)貽誤開(kāi)展環(huán)境審計(jì)的最佳時(shí)機(jī)；而由流域內(nèi)相關(guān)省(區(qū))審計(jì)廳合作發(fā)起時(shí)，由于相互間沒(méi)有隸屬關(guān)系且存在一定的地方利益沖突導(dǎo)致協(xié)調(diào)難度太大，難以成功。同時(shí)，跨界水污染環(huán)境審計(jì)的順利開(kāi)展還需要其他部門(mén)提供數(shù)據(jù)資料和技術(shù)支持，進(jìn)行充分的溝通交流和協(xié)調(diào)，因此跨界水污染合作審計(jì)應(yīng)由各流域管理中心根據(jù)實(shí)際情況發(fā)起。一方面，流域管理中心掌握最新的流域水污染動(dòng)態(tài)信息，可以確保合作審計(jì)的發(fā)起和開(kāi)展不會(huì)滯后；另一方面，流域管理中心可以協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)及不同省(區(qū))審計(jì)機(jī)關(guān)共同開(kāi)展水污染合作審計(jì)，規(guī)避部門(mén)條塊分割及地方利益糾紛帶來(lái)的審計(jì)阻力。

3.3合作審計(jì)的主題

當(dāng)前我國(guó)跨界水污染合作審計(jì)的主題主要集中于水污染防治規(guī)劃的落實(shí)、地方政府和相關(guān)部門(mén)的職責(zé)履行、資源能源以及環(huán)境保護(hù)資金和項(xiàng)目的審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)、監(jiān)督整改等，如吉林省審計(jì)廳在2009年松花江流域水污染防治審計(jì)中主要對(duì)貫徹國(guó)家政策、垃圾處理、污水處理、在線監(jiān)測(cè)設(shè)備的管理運(yùn)行、排污許可管理，對(duì)垃圾處理費(fèi)、污水處理費(fèi)、排污費(fèi)的征收管理、污染治理資金的管理進(jìn)行審計(jì)并對(duì)重點(diǎn)污染企業(yè)進(jìn)行實(shí)地考察等[11]。水污染環(huán)境審計(jì)的主題不僅應(yīng)包括合規(guī)性審計(jì)、資金財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法性的審計(jì)，還應(yīng)包括對(duì)資金使用的經(jīng)濟(jì)、效率、效果、政府環(huán)境政策、企業(yè)環(huán)境管理體系等的審計(jì)。因此，跨界水污染合作審計(jì)本著突出重點(diǎn)和特點(diǎn)的原則不僅可以選擇傳統(tǒng)的審計(jì)主題，而且應(yīng)該縱深拓寬其審計(jì)范圍。

3.4合作審計(jì)的開(kāi)展

跨界水污染合作審計(jì)在實(shí)施過(guò)程中通常采取平行審計(jì)的方式，即由各審計(jì)機(jī)關(guān)分別成立審計(jì)組在本地開(kāi)展審計(jì)。合作審計(jì)實(shí)施中要注意做好兩方面的協(xié)調(diào)，一是要和環(huán)保、水利及其他利益相關(guān)主體保持溝通，取得他們的支持(人員、數(shù)據(jù)、技術(shù)等)；二是各審計(jì)小組間要保持實(shí)時(shí)溝通，及時(shí)交流審計(jì)發(fā)現(xiàn)和審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，保證環(huán)境審計(jì)同步有序協(xié)調(diào)開(kāi)展。各審計(jì)小組受流域管理中心和審計(jì)署的直接領(lǐng)導(dǎo)，可避免地方政府的行政干預(yù)及各審計(jì)組在交流審計(jì)發(fā)現(xiàn)時(shí)有所顧慮和保留的情況發(fā)生，保證合作審計(jì)的順利開(kāi)展。

3.5合作審計(jì)的報(bào)告

現(xiàn)有跨界水污染合作審計(jì)方式中，聯(lián)合審計(jì)一般出具聯(lián)合審計(jì)報(bào)告，平行審計(jì)一般只對(duì)本級(jí)政府出具單獨(dú)的審計(jì)報(bào)告，而協(xié)作審計(jì)則可能出具單獨(dú)的或聯(lián)合的審計(jì)報(bào)告。在審計(jì)報(bào)告中通常會(huì)說(shuō)明審計(jì)對(duì)象的基本情況、主要成效、審計(jì)評(píng)價(jià)、審計(jì)結(jié)果、整改情況和審計(jì)建議。《審計(jì)法》規(guī)定“地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，因此審計(jì)發(fā)現(xiàn)和整改建議對(duì)地方政府而言并不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。在跨界水污染多中心合作審計(jì)模式下，審計(jì)小組對(duì)流域管理中心和審計(jì)署負(fù)責(zé)，合作審計(jì)報(bào)告以聯(lián)合審計(jì)報(bào)告的形式上報(bào)給流域管理中心，然后再由流域管理中心將合作審計(jì)報(bào)告交送各地方政府，合作審計(jì)報(bào)告的層級(jí)和執(zhí)行力得以提升。

3.6合作審計(jì)后的整改

在審計(jì)中存在“年年審、年年有、年年改、年年犯”的怪象，審計(jì)的監(jiān)督作用和威信大打折扣，因此跨界水污染合作審計(jì)一方面要改變現(xiàn)有的審計(jì)體制，另一方面應(yīng)強(qiáng)化水污染防治的責(zé)任意識(shí)，將審計(jì)整改責(zé)任落實(shí)到單位和個(gè)人，必要時(shí)追究相關(guān)單位和人員的責(zé)任。

4 跨界水污染多中心合作審計(jì)的注意事項(xiàng)

4.1統(tǒng)一工作方案

跨界水污染合作審計(jì)順利實(shí)施的關(guān)鍵是統(tǒng)一工作方案、統(tǒng)一組織、同步協(xié)調(diào)。如2009年“兩江一湖”流域水污染防治中，審計(jì)署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司在合作審計(jì)工作正式開(kāi)始前按照“統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一內(nèi)容、統(tǒng)一報(bào)表、統(tǒng)一進(jìn)度、統(tǒng)一報(bào)告”的思路制定總體工作方案，各審計(jì)組根據(jù)審前掌握的相關(guān)信息制定符合本地實(shí)際情況的具體工作方案并實(shí)施，取得了良好的效果。

4.2加強(qiáng)審計(jì)溝通和協(xié)調(diào)

有效的溝通和協(xié)調(diào)可以做到在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，將適當(dāng)?shù)男畔?，用適當(dāng)?shù)姆椒?，傳遞給適當(dāng)?shù)娜耍瑥亩纬梢粋€(gè)健全有效的信息傳遞系統(tǒng)，是實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的必要條件。在溝通和協(xié)調(diào)過(guò)程中，應(yīng)做到及時(shí)、有效、全面，因此在溝通工具的選擇上可以召開(kāi)會(huì)議、電話、電子郵件、在線視頻等為主，同時(shí)在正式溝通前應(yīng)預(yù)先確定好溝通的主題，并做好充分的準(zhǔn)備。

4.3開(kāi)展聯(lián)合實(shí)地勘查和互訪

在合作審計(jì)的過(guò)程中，需要根據(jù)實(shí)際情況開(kāi)展聯(lián)合實(shí)地勘查和互訪。聯(lián)合實(shí)地勘查和互訪不僅是對(duì)跨界水污染情況的取證，而且是一種有效的溝通，有助于增進(jìn)了解、形成共識(shí)。

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[11]黑龍江省審計(jì)廳,吉林省審計(jì)廳.上下聯(lián)動(dòng)、創(chuàng)新環(huán)境合作審計(jì)模式——松花江流域水污染防治審計(jì)調(diào)查經(jīng)驗(yàn)與做法[J].中國(guó)審計(jì),2010(13):16-18.

On Multi-centered Cooperative Mode of Trans-boundary Water Pollution Auditing Based on Three-dimensional Structure

You Chunhui1Wang Jing2

(1. Yuan Pei College, Shaoxing University, Shaoxing, Zhejiang 312000; 2. Shaoxing Vocational and Technical College, Shaoxing, Zhejiang 312000)

Nowadays, trans-boundary water pollution in China has become the most severe water environment management problem; hence, the trans-boundary water cooperative auditing proves to be an important way for trans-boundary water pollution control. Aimed at the problems existing in the audit of trans-boundary water cooperation, this paper constructs the cooperative auditing model of trans-boundary water pollution which is operated in multi-auditing center from spatial dimension, entity dimension and process dimension, and it directs to the matters that need attention in this regard.

trans-boundary water pollution; environmental auditing; three-dimensional structure; multi-center; cooperative auditing

2014-08-29

浙江省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)項(xiàng)目“浙江省跨界水污染環(huán)境審計(jì)的合作機(jī)制及實(shí)現(xiàn)途徑研究”(2013N149);紹興市哲社科“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)課題“紹興水環(huán)境審計(jì)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒及體系優(yōu)化”(125J114)。

游春暉(1981-)，男，江西宜春人，紹興文理學(xué)院元培學(xué)院講師；中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)在讀博士。王 菁(1981-)，女，山東濰坊人，紹興職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院講師。

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1008-293X(2014)06-0103-04

(責(zé)任編輯張玲玲)