楊夕+邱道持+蔣敏

摘要：開展農(nóng)村土地資產(chǎn)評估是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措。綜合運(yùn)用文獻(xiàn)研究法、比較分析法、參與式農(nóng)村評價法（PRA）等方法，以重慶市為例，分析了我國農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的發(fā)展需求，探討了推進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)評估面臨的主要挑戰(zhàn)，即農(nóng)村土地制度供給不足、評估方法技術(shù)體系不健全、土地市場服務(wù)體系不健全。為有序推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)評估，應(yīng)堅持農(nóng)民的主體地位，保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益；促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評估體系；加強(qiáng)政府公共服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)評估管理。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；資產(chǎn)評估；挑戰(zhàn)；政策研究；重慶市

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2014）15-3683-05

Challenges and Policies of Rural Land Assets Assessment

——Taking Chongqing City as an Example

YANG Xi，QIU Dao-chi，JIANG Min

（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715， China）

Abstract： Rural land assets assessment is an important measure of planning urban and rural development as a whole. Methods of literature study， comparative analysis and participatory rural appraisal were used to analyze the development needs of rural land assets assessment in China and to explore the challenges including the shortage of land policy， and the distemperedness of the assessment methodology and market system. Results showed that the dominant position of the people should be adhered to and the legitimate rights and interests of farmers in land should be protected. The coordination of urban and rural development should be promoted. The system of rural land assets assessment should be improved. The government's public service should be strengthened and the management of rural land assets assessment should be enhanced.

Key words： rural land； assets assessment； challenge； policy research； Chongqing city

收稿日期：2014-01-16

基金項目：國家科技支撐計劃項目（2012BAJ22B00）；重慶市社會科學(xué)規(guī)劃重點項目（2011ZDGL12）

作者簡介：楊 夕（1988-），女，四川樂山人，在讀碩士研究生，研究方向為土地利用與國土規(guī)劃，（電話）18883263200（電子信箱）

yx32011899@163.com；通訊作者，邱道持，博士生導(dǎo)師，主要從事國土資源管理與區(qū)域開發(fā)。

黨的十八屆三中全會在的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。土地是農(nóng)民擁有的最大的資源和資產(chǎn)，顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)是切實維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，落實黨和國家政策方針的有效途徑。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)國有土地市場已基本形成，建立了適合中國國情的城鎮(zhèn)國有土地質(zhì)量和價值的評估體系。而農(nóng)村土地資產(chǎn)評估尚處于萌芽階段，農(nóng)村土地的價格體系和市場機(jī)制尚未形成[1]。開展農(nóng)村土地資產(chǎn)評估，有利于建立農(nóng)村土地市場，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)存量，緩解農(nóng)村資金供需矛盾，保障農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

1 調(diào)研區(qū)域概況和樣本選擇

1.1 區(qū)域概況

重慶市位于中國內(nèi)陸西南部、長江上游地區(qū)，是地跨東經(jīng)105°11′～110°11′、北緯28°10'～32°13′的青藏高原與長江中下游平原的過渡地帶， 總面積82 402.95 km2。地勢由南北向長江河谷逐級降低，西北部和中部以丘陵、低山為主，東南部靠大巴山和武陵山兩座大山脈。重慶市屬亞熱帶濕潤季風(fēng)氣候區(qū)，常年降雨量1 000～1 450 mm，多年平均氣溫18 ℃，雨量充沛，氣候溫和。重慶市是中國長江上游地區(qū)惟一匯集水、陸、空交通資源的特大型城市，西南地區(qū)綜合交通樞紐。2007年6月7日，國家正式批準(zhǔn)重慶市成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。2012年重慶市農(nóng)村居民家庭人均純收入7 383元，同比增長13.9%。截至2012年，農(nóng)村家庭承包地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到84.07萬hm2。

1.2 樣本選擇

1）以農(nóng)戶為調(diào)研對象。課題組于2013年初，以重慶市忠縣農(nóng)戶為調(diào)研對象，根據(jù)研究區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、距離縣城遠(yuǎn)近以及交通狀況等選取了3個樣點村，分別是忠州鎮(zhèn)南溪村、永豐鎮(zhèn)觀橋村及洋渡鎮(zhèn)大關(guān)村。在分層抽樣原則下，結(jié)合農(nóng)戶劃分類型分別在三個村中選取了198、196和190戶農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)研（表1）。調(diào)研主要采用參與式農(nóng)村評估法（Participatory Rural Appraisal，簡稱PRA）[2-4]，運(yùn)用問卷調(diào)查、小型座談會、知情人深入訪談等PRA工具進(jìn)行。endprint

2）以專業(yè)人士為調(diào)研對象。為了更好地認(rèn)識農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的現(xiàn)狀及存在的問題，課題組同重慶市人民政府參事各專家對重慶市國土資源房屋評估和經(jīng)紀(jì)協(xié)會及專業(yè)的資產(chǎn)評估人士進(jìn)行調(diào)查，主要以問卷調(diào)查和座談訪問的方式進(jìn)行，共發(fā)放問卷98份，收回有效問卷98份。

2 農(nóng)村土地資產(chǎn)評估發(fā)展需求

對584戶農(nóng)戶和98位專業(yè)人士的問卷分析表明，在問及“是否需要開展農(nóng)村土地資產(chǎn)評估？”問題時，有近70%的農(nóng)戶及88%的資產(chǎn)評估專業(yè)人士回答需要。這一問題同時也被另一問題所佐證，在“您認(rèn)為開展農(nóng)村土地資產(chǎn)評估重要嗎？”問題中，有近80%的農(nóng)戶和95%的資產(chǎn)評估專業(yè)人士回答很重要。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，人們已經(jīng)逐漸認(rèn)識到農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的重要性，開展農(nóng)村土地資產(chǎn)評估已成為時代發(fā)展的潮流。

2.1 建立農(nóng)村土地市場，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

改革開放30多年來，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)取得了長足的發(fā)展，農(nóng)村土地市場得到逐步發(fā)展。一方面，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下，農(nóng)村土地既是一種資源，又是一種資產(chǎn)，以土地為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)資源必將進(jìn)入市場，參與流通和交換；另一方面，國家鼓勵農(nóng)村土地市場建立和發(fā)展。2003年3月1日實行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》標(biāo)志著國家對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場放開，隨后黨和國家相繼發(fā)布一系列法律政策，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)村土地市場的建立。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，涉及土地估價的問題越來越多，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出讓、租賃費(fèi)用計算，農(nóng)村土地抵押貸款、耕地復(fù)墾價值計算，新農(nóng)村建設(shè)中住房置換價值確定等，使得農(nóng)村土地資產(chǎn)評估變得日益重要。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，53.25%的農(nóng)戶參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，占被調(diào)查農(nóng)戶一半以上，表明忠縣已存在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，67.81%的農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)土地，他們普遍認(rèn)為，在社會保障體系逐步完善的條件下，土地流轉(zhuǎn)不僅不會威脅到他們的生存安全，還會給他們帶來更多的財產(chǎn)性收入。具備合理的農(nóng)村土地價格是確保農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)的首要條件。目前，我國農(nóng)村土地交易價格混亂，缺乏一個明確、統(tǒng)一的土地評估標(biāo)準(zhǔn)，因而這種市場存在一定的局限性和盲目性，從長遠(yuǎn)來看，在一定程度上阻礙了我國農(nóng)村土地市場的健康發(fā)展。

黨的十八大指出要深化經(jīng)濟(jì)體制改革，健全現(xiàn)代土地市場。健全現(xiàn)代土地市場，應(yīng)加快發(fā)展農(nóng)村土地市場，建立健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評估體系，開展農(nóng)村土地資產(chǎn)評估。一方面，有利于實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。價格是市場的靈魂，按照價值規(guī)律建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估體系，有利于促進(jìn)我國農(nóng)村土地資產(chǎn)流動，引導(dǎo)土地從低效率經(jīng)營者流向高效率經(jīng)營者，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)我國農(nóng)村土地規(guī)模化、現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。另一方面，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。我國城鄉(xiāng)土地資產(chǎn)市場的二元特征明顯，主要表現(xiàn)為：土地產(chǎn)權(quán)城鄉(xiāng)二元、土地價格城鄉(xiāng)二元、土地市場城鄉(xiāng)二元、土地用途城鄉(xiāng)二元、土地規(guī)劃和管理城鄉(xiāng)二元。開展農(nóng)村土地資產(chǎn)評估，建立城鄉(xiāng)一體化的土地資產(chǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)，有利于建立“同地、同權(quán)、同價”的城鄉(xiāng)土地市場，促進(jìn)土地資源在城鄉(xiāng)間的合理、有序流動，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地市場一體化發(fā)展。

2.2 完善征地補(bǔ)償制度，保障農(nóng)民合法權(quán)益

據(jù)調(diào)查，63.18%的農(nóng)戶認(rèn)為我國現(xiàn)行征地制度不合理，73.97%的農(nóng)戶對我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意。黨的十八大指出要讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果。農(nóng)村土地是農(nóng)民發(fā)展的經(jīng)濟(jì)資源，是農(nóng)民從事生產(chǎn)與維持生計的固定資產(chǎn)，也是農(nóng)民最主要的財產(chǎn)。顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)、盤活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、保障農(nóng)村土地平等入市、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入是實現(xiàn)農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果的有效途徑，是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)益的經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)形式。然而，在農(nóng)村土地資產(chǎn)化過程中，作為弱勢群體的農(nóng)民其合法權(quán)益難以得到保障。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》發(fā)布的數(shù)據(jù)，2007～2011年，農(nóng)村家庭財產(chǎn)性收入占總收入的比率最低（表2）。由此可以看出，在農(nóng)村土地資產(chǎn)化過程中，土地并沒有發(fā)揮其增收的功能，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益受到了侵犯。

一方面，我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度損害了農(nóng)民權(quán)益。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)包括：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”的計算方式，并且規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和不得超過該土地被征收前3年平均產(chǎn)值的30倍。這種政府壟斷和干預(yù)的土地補(bǔ)償機(jī)制并沒有以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，農(nóng)民缺少話語權(quán)，導(dǎo)致土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，嚴(yán)重扭曲了土地真實價格， 最終損害了農(nóng)民權(quán)益[5，6]。國際上通行的做法是根據(jù)土地市場價格進(jìn)行補(bǔ)償，被征地的人員在獲得公平交易后自謀生計。結(jié)合國際經(jīng)驗及遵循市場主體平等、利益均衡的原則，開展農(nóng)村土地資產(chǎn)評估是完善我國征地制度的前提條件。農(nóng)村土地資產(chǎn)評估有利于實現(xiàn)“按價征地”和充分保障失地農(nóng)民權(quán)益。另一方面，我國農(nóng)村土地交易中，交易價格大多是由雙方自行協(xié)商或由農(nóng)村基層組織協(xié)商確定的，缺乏科學(xué)依據(jù)，作為弱勢群體的農(nóng)民，其合法權(quán)益難以得到保障。開展農(nóng)村土地資產(chǎn)評估，引入第三方專業(yè)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和評估人員對交易土地進(jìn)行評估，給出獨立、客觀、公正和科學(xué)的評估價格能有效維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

2.3 規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理

農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的過程必然導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)[7]。由于我國農(nóng)村土地市場發(fā)展滯后，缺乏政府的統(tǒng)一管理，土地流轉(zhuǎn)大多是流轉(zhuǎn)雙方私下協(xié)商交易，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，在流轉(zhuǎn)中容易產(chǎn)生欺行霸市、倒買倒賣等投機(jī)行為，而土地流轉(zhuǎn)的投機(jī)性又導(dǎo)致了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的流失和農(nóng)地非農(nóng)化。加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)評估有助于確定合理的土地流轉(zhuǎn)價格，建立農(nóng)村土地市場價格體系，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，促進(jìn)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)。

土地既是一種重要資源，又是一項重要財產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)評估有助于加強(qiáng)國家對土地的宏觀管理，為國家決策提供科學(xué)依據(jù)。第一，有助于提高耕地保護(hù)質(zhì)量。我國實行了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，制定了包括基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地用途管制制度和耕地占補(bǔ)平衡制度在內(nèi)的一系列制度?！吨腥A人民共和國土地管理法》明確指出“非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地?！遍_展農(nóng)村土地評估，建立農(nóng)村土地價格體系是促使我國耕地管理向數(shù)量質(zhì)量雙重管理轉(zhuǎn)變的重要依據(jù)。第二，有助于加強(qiáng)國家對農(nóng)村土地的監(jiān)測。加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)評估，有助于摸清全國各地農(nóng)村土地生態(tài)質(zhì)量（包括數(shù)量和質(zhì)量），實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；有助于測算我國農(nóng)村包括土地在內(nèi)不動產(chǎn)的價值總量。第三，有助于指導(dǎo)農(nóng)村土地開發(fā)整理。應(yīng)用農(nóng)村土地資產(chǎn)評估成果，有助于合理確定土地開發(fā)整理的重點區(qū)域、區(qū)域土地開發(fā)整理潛力及應(yīng)采取的措施，提高農(nóng)村土地開發(fā)整理規(guī)劃編制的科學(xué)性。endprint

3 推進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)評估面臨的主要挑戰(zhàn)

3.1 農(nóng)村土地制度供給不足

通過調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)，絕大部分的資產(chǎn)評估專業(yè)人士認(rèn)為制約我國農(nóng)村土地資產(chǎn)評估發(fā)展最主要的障礙是農(nóng)村土地制度供給不足。一方面，我國農(nóng)村土地資產(chǎn)評估在國家層面上制度設(shè)計較少，又缺少相應(yīng)層面的法律制度或規(guī)章制度，導(dǎo)致土地資產(chǎn)評估缺乏科學(xué)性，無法形成正常的市場價格表達(dá)機(jī)制，造成農(nóng)村土地資產(chǎn)價格扭曲；另一方面，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，在一定程度上阻礙了我國農(nóng)村土地資產(chǎn)的評估。根據(jù)馬克思主義地價理論，土地價格是土地所有權(quán)壟斷而產(chǎn)生地租的資本化。因此，推進(jìn)我國農(nóng)村土地資產(chǎn)評估首先應(yīng)加強(qiáng)我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。目前，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在嚴(yán)重缺陷，主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊，產(chǎn)權(quán)模糊將不利于產(chǎn)權(quán)主體形成有效的激勵和約束機(jī)制，并最終損害了分配機(jī)制[8]；第二，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，主要表現(xiàn)為土地承包期及農(nóng)民對所承包土地的不穩(wěn)定性，不利于農(nóng)民對土地進(jìn)行長期投資，阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立；第三，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完整，土地使用權(quán)具有的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)能受到法律法規(guī)的限制。正是由于殘缺的土地使用權(quán)，才導(dǎo)致了土地使用的隨意性以及土地流轉(zhuǎn)的困難性。姚洋[9]認(rèn)為土地使用權(quán)的有效轉(zhuǎn)讓，能夠使得土地使用權(quán)具有邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)與交易收益效應(yīng)，從而提高資源配置的效率。

此外，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和市場制度供給不足在一定程度上阻礙了我國農(nóng)村土地資產(chǎn)化。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度供給不足主要表現(xiàn)為：流轉(zhuǎn)主體的障礙、流轉(zhuǎn)權(quán)利的限制、流轉(zhuǎn)規(guī)則不明。農(nóng)村土地市場制度供給不足主要表現(xiàn)為：農(nóng)村土地市場體系不完善，農(nóng)村土地市場管理機(jī)制缺乏。

3.2 評估方法技術(shù)體系不健全

現(xiàn)代估價方法體系的建立是基于一套固定的政策構(gòu)架及市場環(huán)境假設(shè)，其常用的方法包括收益還原法、市場比較法和成本核算法?，F(xiàn)代評估方法并不完全適用于中國國情的農(nóng)村土地資產(chǎn)評估市場。一方面，中國農(nóng)村土地市場是一個不完全的市場，國家政策對農(nóng)村土地的收益影響較大，預(yù)期收益成為一個難以預(yù)期的變量，導(dǎo)致現(xiàn)有估價方法需要重新考慮標(biāo)準(zhǔn)化變量的誤差問題；另一方面，我國農(nóng)村土地資產(chǎn)獨特的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和保障功能決定了農(nóng)村土地資產(chǎn)評估方法設(shè)計需要更多的考量。

市場比較法。市場比較法是指在求取一宗待評估土地的價格時，根據(jù)替代原理，將待估土地與較近時期內(nèi)已經(jīng)發(fā)生交易的類似土地交易實例進(jìn)行對照比較，并依據(jù)后者已知的價格，參照該土地的交易情況、期日、區(qū)域以及個別因素等差別，修正得出待估土地的評估日地價的方法[10]。運(yùn)用市場比較法所求取的價格與市場價格最吻合。但是，由于我國農(nóng)村土地市場不健全，流轉(zhuǎn)交易價格不規(guī)范，缺乏參照性。因此，在農(nóng)村土地市場體系尚未完全建立的情況下，不宜采用市場比較法。

成本核算法。成本核算法是以開發(fā)土地所耗費(fèi)的各項費(fèi)用之和為主要依據(jù)，再加上一定的利潤、利息、應(yīng)繳納的稅金和土地增值收益來推算土地價格的方法。成本核算法一般適用于新開發(fā)土地的估價，在農(nóng)村土地資產(chǎn)評估中應(yīng)用范圍有限。例如，運(yùn)用成本核算法對在農(nóng)村地理條件惡劣地區(qū)開墾的一塊貧瘠土地估價，由于投入多，估價高，這就與市場比較法、收益還原法所評估的結(jié)果相差甚遠(yuǎn)。

收益還原法。收益還原法是在估算土地在未來每年預(yù)期純收益的基礎(chǔ)上，以一定的還原率，將評估對象在未來每年的純收益折算為評估基準(zhǔn)日收益總和的一種方法。目前，學(xué)術(shù)界大都形成共識，認(rèn)為收益還原法是目前我國農(nóng)村土地估價中最適宜的方法。但是，收益還原法中待估地的年總收益、還原利率等參數(shù)因子很難確定，阻礙了收益還原法在實際中的應(yīng)用。

針對農(nóng)村土地資產(chǎn)評估方法，62%的重慶市資產(chǎn)評估專業(yè)人士認(rèn)為農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的原理和方法可以參照城鎮(zhèn)土地資產(chǎn)評估的原理和方法進(jìn)行。還有部分人士認(rèn)為，鑒于農(nóng)村土地的多樣性及各種類型土地本身的特性，在開展農(nóng)村土地資產(chǎn)評估時應(yīng)采取分類評估的方法，建立分類評估技術(shù)路線。他們認(rèn)為，農(nóng)用地評估可以采用收益還原法、成本法，建設(shè)用地評估可以采用市場比較法。此外，沈秀峰等[11]認(rèn)為，在測算農(nóng)地價格時應(yīng)根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方向進(jìn)行不同的估價，農(nóng)地轉(zhuǎn)農(nóng)地，則只需要測算其經(jīng)濟(jì)價值，農(nóng)地非農(nóng)化，應(yīng)測算經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值和社會價值，而不同價值估價時所選擇的評估方法應(yīng)不同。

3.3 土地市場服務(wù)體系不健全

完善的市場服務(wù)體系是保障我國農(nóng)村土地資產(chǎn)評估順利開展的有利外部環(huán)境條件。目前，我國農(nóng)村土地資產(chǎn)評估體系尚未建立，配套服務(wù)設(shè)施不全，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

1）缺乏專業(yè)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和專業(yè)的資產(chǎn)評估人員。以重慶市為例，重慶市國土資源房屋評估和經(jīng)紀(jì)協(xié)會是重慶市主要從事土地資產(chǎn)評估的自律組織。通過對該協(xié)會及資產(chǎn)評估專業(yè)人士調(diào)研得知，目前該會從事土地資產(chǎn)評估工作的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)范圍大多集中于城市土地，很少涉及農(nóng)村土地，有從事農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的專業(yè)人員則更少。在我國被政府認(rèn)可的具有評估資格的專業(yè)人員有注冊資產(chǎn)評估師、房地產(chǎn)估價師、土地估價師，國家并沒有從法律層面上明確我國農(nóng)村土地資產(chǎn)評估主體。

2）缺乏市場中介組織。一方面農(nóng)民獲取資產(chǎn)評估市場信息的渠道較少，中介組織有利于搭建起資產(chǎn)評估需求方與評估方的橋梁，加強(qiáng)評估雙方信息互通，促進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)評估工作的開展，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；另一方面有利于加強(qiáng)對資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和評估人員的監(jiān)督管理，保障需求方利益，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

3）缺乏政府對農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的有效管理。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)評估處于新生事物發(fā)展階段，政府對其管理處于探索階段，導(dǎo)致部分地方缺乏有效管理，主要表現(xiàn)為農(nóng)村土地資產(chǎn)評估相關(guān)法律法規(guī)不健全、監(jiān)督管理缺失、出現(xiàn)過分干預(yù)現(xiàn)象等。

4 有序推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的政策建議

4.1 堅持人民主體地位，保障農(nóng)民合法土地權(quán)益

黨的十八大報告明確提出，必須堅持人民主體地位。依法保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益是貫徹落實黨的十八大方針的基本要求。加強(qiáng)農(nóng)村土地制度改革是保障農(nóng)民合法土地權(quán)益的根本途徑，主要途徑有：一是完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。一方面，通過法律制度的建設(shè)，按物權(quán)理論規(guī)范我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)制度，賦予農(nóng)民完整的承包權(quán)權(quán)能；另一方面豐富農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式。地方政府要在不改變農(nóng)地用途，不損害農(nóng)民利益的前提下，積極探索各種土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)模式。二是依法保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。通過土地管理制度改革，實行宅基地有償使用制度和允許宅基地有條件轉(zhuǎn)讓，制定宅基地流轉(zhuǎn)制度，建立合理健康的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機(jī)制，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，依法保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和收益權(quán)，保護(hù)農(nóng)民利益。endprint

4.2 促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評估體系

目前，我國城市已形成比較完備的土地資產(chǎn)評估體系，而農(nóng)村土地資產(chǎn)評估工作還處于試點階段，尚未全面開展。建立城鄉(xiāng)一體化的土地資產(chǎn)評估體系，健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評估體系，主要措施有：一是培育專業(yè)的農(nóng)村土地資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和評估人員，保障農(nóng)村土地價格的科學(xué)性、統(tǒng)一性和合理性；二是加快完善農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)性工作，盡快建立全國性的農(nóng)村土地分等定級；三是探索農(nóng)村土地資產(chǎn)評估方法，建立具有全國性指導(dǎo)意義的評估技術(shù)路線；四是建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估中介機(jī)構(gòu)，建立資產(chǎn)評估信息服務(wù)平臺和仲裁調(diào)解機(jī)構(gòu)；五是進(jìn)一步完善農(nóng)村土地資產(chǎn)價格體系。

4.3 加強(qiáng)政府公共服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)評估管理

農(nóng)村土地資產(chǎn)評估應(yīng)以市場的資源配置為基礎(chǔ)，加強(qiáng)政府的公共服務(wù)，防止政府在資產(chǎn)評估中的“缺位”和“越位”行為，提高政府的管理效率。第一，政府應(yīng)從宏觀政策層面頒布農(nóng)村土地資產(chǎn)評估相關(guān)的法律法規(guī)，為我國農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的順利開展奠定夯實的基礎(chǔ)；第二，政府土地行政主管部門應(yīng)牽頭組織相關(guān)專家，加強(qiáng)資產(chǎn)評估的理論研究，制定出農(nóng)村土地估價的相關(guān)技術(shù)規(guī)范；第三，政府應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的監(jiān)督管理，防止評估價格偏離實際價格，損害農(nóng)民利益；第四，加強(qiáng)農(nóng)村地籍調(diào)查和管理工作，完成農(nóng)村土地資產(chǎn)的確權(quán)和頒證工作。

參考文獻(xiàn)：

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4.2 促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評估體系

目前，我國城市已形成比較完備的土地資產(chǎn)評估體系，而農(nóng)村土地資產(chǎn)評估工作還處于試點階段，尚未全面開展。建立城鄉(xiāng)一體化的土地資產(chǎn)評估體系，健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評估體系，主要措施有：一是培育專業(yè)的農(nóng)村土地資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和評估人員，保障農(nóng)村土地價格的科學(xué)性、統(tǒng)一性和合理性；二是加快完善農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)性工作，盡快建立全國性的農(nóng)村土地分等定級；三是探索農(nóng)村土地資產(chǎn)評估方法，建立具有全國性指導(dǎo)意義的評估技術(shù)路線；四是建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估中介機(jī)構(gòu)，建立資產(chǎn)評估信息服務(wù)平臺和仲裁調(diào)解機(jī)構(gòu)；五是進(jìn)一步完善農(nóng)村土地資產(chǎn)價格體系。

4.3 加強(qiáng)政府公共服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)評估管理

農(nóng)村土地資產(chǎn)評估應(yīng)以市場的資源配置為基礎(chǔ)，加強(qiáng)政府的公共服務(wù)，防止政府在資產(chǎn)評估中的“缺位”和“越位”行為，提高政府的管理效率。第一，政府應(yīng)從宏觀政策層面頒布農(nóng)村土地資產(chǎn)評估相關(guān)的法律法規(guī)，為我國農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的順利開展奠定夯實的基礎(chǔ)；第二，政府土地行政主管部門應(yīng)牽頭組織相關(guān)專家，加強(qiáng)資產(chǎn)評估的理論研究，制定出農(nóng)村土地估價的相關(guān)技術(shù)規(guī)范；第三，政府應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的監(jiān)督管理，防止評估價格偏離實際價格，損害農(nóng)民利益；第四，加強(qiáng)農(nóng)村地籍調(diào)查和管理工作，完成農(nóng)村土地資產(chǎn)的確權(quán)和頒證工作。

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4.2 促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評估體系

目前，我國城市已形成比較完備的土地資產(chǎn)評估體系，而農(nóng)村土地資產(chǎn)評估工作還處于試點階段，尚未全面開展。建立城鄉(xiāng)一體化的土地資產(chǎn)評估體系，健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評估體系，主要措施有：一是培育專業(yè)的農(nóng)村土地資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和評估人員，保障農(nóng)村土地價格的科學(xué)性、統(tǒng)一性和合理性；二是加快完善農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)性工作，盡快建立全國性的農(nóng)村土地分等定級；三是探索農(nóng)村土地資產(chǎn)評估方法，建立具有全國性指導(dǎo)意義的評估技術(shù)路線；四是建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估中介機(jī)構(gòu)，建立資產(chǎn)評估信息服務(wù)平臺和仲裁調(diào)解機(jī)構(gòu)；五是進(jìn)一步完善農(nóng)村土地資產(chǎn)價格體系。

4.3 加強(qiáng)政府公共服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)評估管理

農(nóng)村土地資產(chǎn)評估應(yīng)以市場的資源配置為基礎(chǔ)，加強(qiáng)政府的公共服務(wù)，防止政府在資產(chǎn)評估中的“缺位”和“越位”行為，提高政府的管理效率。第一，政府應(yīng)從宏觀政策層面頒布農(nóng)村土地資產(chǎn)評估相關(guān)的法律法規(guī)，為我國農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的順利開展奠定夯實的基礎(chǔ)；第二，政府土地行政主管部門應(yīng)牽頭組織相關(guān)專家，加強(qiáng)資產(chǎn)評估的理論研究，制定出農(nóng)村土地估價的相關(guān)技術(shù)規(guī)范；第三，政府應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的監(jiān)督管理，防止評估價格偏離實際價格，損害農(nóng)民利益；第四，加強(qiáng)農(nóng)村地籍調(diào)查和管理工作，完成農(nóng)村土地資產(chǎn)的確權(quán)和頒證工作。

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[5] 陳信勇，藍(lán)鄧駿.失地農(nóng)民社會保障的制度建構(gòu)[J].中國軟科學(xué)，2004（3）：15-21.

[6] 朱明芬.浙江失地農(nóng)民利益保障現(xiàn)狀調(diào)查及對策[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2003（3）：65-70，80.

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[11] 沈秀峰，周生路，李春華.試論農(nóng)用土地估價的幾個問題[J].土壤，2003（1）：12-17.endprint