周梅妍

中國人民銀行和中國銀監(jiān)會在2009年3月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出要支持一些有條件的地方政府組建投融資平臺，中央實施寬松貨幣政策，地方融資平臺紛紛上馬。政府融資平臺一方面緩解了地方財政壓力，而另一方面可能使得償債能力不足的地方政府的或有負(fù)債轉(zhuǎn)化為直接負(fù)債。如今，我國地方政府債務(wù)已經(jīng)呈現(xiàn)規(guī)模大、增長快、結(jié)構(gòu)不合理、影響比較復(fù)雜的特點，這些因素使得地方政府債務(wù)風(fēng)險日益突顯，引起了國內(nèi)外對地方政府債務(wù)風(fēng)險的廣泛關(guān)注。

一、Z縣地方債務(wù)風(fēng)險的個案分析

（一）Z縣縣情及政府債務(wù)簡介

Z縣地處湖北境內(nèi)，長江中游北岸，江漢平原西緣，屬三峽之末，荊江之首。全縣總面積約1310.4平方公里，全縣地勢平坦，平原和水地占比面積約一半。Z縣交通便利，萬里長江貫東而去，焦柳鐵路穿境南下，宜黃高速公路和318國道并行東西，縣中心城區(qū)距三峽機場約30公里，構(gòu)成了水、陸、空立體交通網(wǎng)絡(luò)。全縣轄8個鎮(zhèn)、1個街道辦事處，共有198個行政村，總?cè)丝诩s50萬人。Z縣經(jīng)濟活躍，一、二、三產(chǎn)業(yè)分布合理，招商引資成果顯著。自2010年始，Z縣年GDP超過160億元以上，經(jīng)濟總量實現(xiàn)又好又快發(fā)展。

然而，在Z縣政府支出增加過快的背景下，Z縣政府債務(wù)余額大幅攀升、出現(xiàn)了舊債未去、新債又添的情況。2009年全縣地方一般預(yù)算收入完成46910萬元，比同期37458萬元增加9452萬元，增長25.23%。2009年，Z縣政府債務(wù)52450萬元（其中：縣級債務(wù)38880萬元，占總債務(wù)的74%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)13570萬元，占總債務(wù)的26%)。2009年初全縣政府債務(wù)余額33696萬元，2009年新增債務(wù)30801萬元，2009年償還12047萬元。截止2010年，本級政府性債務(wù)合計61389.55萬元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)56523.89萬元（含糧食掛帳17966萬元，供銷掛帳2930.2萬元）；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2115.66萬元；政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)2750萬元。

（二）Z縣政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)

1.Z縣政府債務(wù)的舉債主體

從債務(wù)舉借主體來看，Z縣政府（含政府部門和機構(gòu)）是債務(wù)的主要舉借主體。在2011年末政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，見圖1所示，政府（含政府部門和機構(gòu)）、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、融資平臺公司分別為42155萬元、7241萬元、2080萬元、21800萬元，分別占總債務(wù)余額的58.16%、10.11%、3.36%、29.96%。

圖1 Z縣舉債主體分布狀況圖

從2007年至2011年，各類舉債主體舉債的債務(wù)量增長變化情況：

（1）政府（含政府部門和機構(gòu)）舉借的債務(wù)增長變化情況：2007年末債務(wù)余額39799.13萬元，2011年較2007年增長5.92%.

（2）經(jīng)費補助事業(yè)單位舉借的債務(wù)保持平穩(wěn)，2011年末余額7241萬元。

（3）公用事業(yè)單位舉借的債務(wù)保持平穩(wěn)，2011年末余額2080萬元。

（4）融資平臺公司舉借的債務(wù)增長變化情況：Z縣建設(shè)投資有限公司2008年6月成立，2009年舉借債務(wù)19400萬元，2010年末債務(wù)21800萬元，增長率為11%.

2.Z縣政府債務(wù)的來源

以2010年年底數(shù)據(jù)為例，見圖2所示，Z縣債務(wù)來源主要有銀行存款、其他單位和個人借款、國債轉(zhuǎn)專項資金、項目資金等，其中占總債務(wù)95%為直接債務(wù)，約4.73億元，包括：世界銀行貸款水資源項目1600萬元、國債轉(zhuǎn)貸資金33萬元、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款349萬元、解決地方金融風(fēng)險專項借款4480萬元、國內(nèi)金融組織其他借款13380萬元、向單位借款7570萬元、向個人借款3510萬元等。另外擔(dān)保債務(wù)占總債務(wù)比重約為5%，為2545萬元，主要是為水資源項目和改水項目1404萬元、中小企業(yè)信用擔(dān)保1000萬元等。

圖2 Z縣債務(wù)來源分布圖 單位：萬元

政府發(fā)行債券的債務(wù)總量及規(guī)模在近年來迅速增長，主要集中在地方政府債券方面。2010年發(fā)行總額為4000萬元，2011年已達8974萬元。這些指標(biāo)反映了Z縣在應(yīng)對擴大內(nèi)需和后金融危機時期舉債建設(shè)的成效。

3.Z縣政府債務(wù)的用途

Z縣政府債務(wù)主要投資以下幾個方面，一是清理農(nóng)村合作基金會借款；二利用世行和國開行借款開發(fā)項目；三是用于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村政權(quán)建設(shè)；四是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；五是農(nóng)村義務(wù)教育設(shè)施和教育設(shè)備購置；六是償還國債轉(zhuǎn)貸資金和供銷股金等。以2009年數(shù)據(jù)為例，Z縣舉債用途主要在以下幾個方面：（1）彌補政府及單位運轉(zhuǎn)經(jīng)費不足7026萬元，占年總負(fù)債的比重的21%；（2）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)11172萬元，占總負(fù)債的比重為33%；（3）“普九”工程欠款、教育運轉(zhuǎn)經(jīng)費不足和教育設(shè)施達標(biāo)5530萬元，占總負(fù)債的比重為16%；（4）世行水資源和改水項目未到期債務(wù)3004萬，占總債務(wù)比重的9%；（5）糧食企業(yè)改革、周轉(zhuǎn)及億元縣建設(shè)財務(wù)掛賬1191萬元，占總負(fù)債的比重為4%。

二、縣級地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因分析

通過上述對我國中部Z縣的政府債務(wù)概況進行分析，發(fā)現(xiàn)我國縣級地方政府債務(wù)的形成與積累有著十分復(fù)雜的政治、經(jīng)濟和社會原因，有歷史遺留問題顯性化，有政府行為不規(guī)范所致，還有的是債務(wù)管理體制因素造成的，因而是多重因素和矛盾綜合作用的結(jié)果。

（一）體制性原因

從財政體制角度來看，近年來各項改革力度不斷加大，加上地方政府經(jīng)濟建設(shè)投入要求的增加，地方財政支出增長速度大大超過收入增長速度，支撐經(jīng)濟運行的財力匱乏。而現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度又不完善，雖近幾年，中央加大對省級以下政府財政轉(zhuǎn)移支付力度，但相對地方資金缺口來說，力度太小。

從行政體制來看，現(xiàn)行的中國行政管理體制改革緩慢，政府職能和領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀轉(zhuǎn)換不到位，加上現(xiàn)行的政府績效評估和監(jiān)督體系不完善，由于政績考核偏重于GDP和財政收入的增長，為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)政績，地方干部更愿意投資于拉動地方GDP的項目，建設(shè)“形象工程”和“政績工程”來獲取政治資本。

（二）經(jīng)濟建設(shè)方面的原因

各地經(jīng)濟社會的快速發(fā)展需要政府提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)。而目前縣級地方政府以有限的財政資金支撐經(jīng)濟社會快速發(fā)展所需要的社會公共設(shè)施和公共服務(wù)還不夠，迫使縣級政府不得不舉債來加快社會公共設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平。其中也有一些地方政府沒有考慮該縣財政的承受能力或者是脫離當(dāng)?shù)貙嶋H需要，追求超前的、高標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項目，導(dǎo)致政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加重。

再者，當(dāng)前適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的中國地方政府投融資體制未能發(fā)展完善，地方政府缺乏法定的規(guī)范的直接融資渠道，為了不阻礙建設(shè)進程，只能采取把債務(wù)分散在各部門或機構(gòu)，或者以為其他單位或項目提供擔(dān)保的方式籌集資金的方式，城市發(fā)展、土地升值成為了地方政府緩解壓力的救命稻草。

（三）政府債務(wù)管理方面的原因

我國縣級地方政府缺乏統(tǒng)一的地方債務(wù)管理機構(gòu)和科學(xué)的管理辦法，缺乏一套科學(xué)規(guī)范的信息披露機制?，F(xiàn)行的預(yù)算會計報告無法全面準(zhǔn)確地記錄和反應(yīng)政府的負(fù)債情況。與財政負(fù)債的核算范圍相適應(yīng)，預(yù)算會計報告也只能揭示和披露直接顯性負(fù)債信息，對直接隱性負(fù)債風(fēng)險的狀況無法做出客觀的評價。而且我國目前還沒有能夠全面、系統(tǒng)地反映政府全部活動的政府財務(wù)報告，因此對于財政債務(wù)信息的反應(yīng)也是分散的、零碎的，沒有形成全面而統(tǒng)一的債務(wù)報告體系。其次，缺少相應(yīng)的決策失誤的責(zé)任機制和監(jiān)督機制，因而進一步助長了地方政府的盲目舉債。對地方政府非法融資的處罰力度偏小，致使各級地方政府和地方政府部門舉債欲望不斷膨脹，舉債形式不斷翻新，債務(wù)規(guī)模越來越大。

三、防范和控制縣級地方政府債務(wù)風(fēng)險的建議

當(dāng)前縣級地方政府債務(wù)在推動地方經(jīng)濟建設(shè)，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面都起到了積極作用，但是也出現(xiàn)了諸多不規(guī)范的行為，為當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展帶來了一定的風(fēng)險。我們有必要采取一些措施控制地方債務(wù)風(fēng)險。

（一）協(xié)調(diào)地方政府的財政與行政體制

在完善縣級地方財政體制改革過程中所面臨的一個主要任務(wù)是完善地方財政體制轉(zhuǎn)換過程中的政策接續(xù)問題。首先，要盡快建立縣級地方財政的相應(yīng)評價指標(biāo)體系和預(yù)算平衡機制，以實現(xiàn)行政體制與財政體制的匹配協(xié)調(diào)，推動省、市、縣財政關(guān)系轉(zhuǎn)換和政策銜接。

其次，至少在短期，強縣放權(quán)以實現(xiàn)縣級經(jīng)濟增長和社會公共服務(wù)均等化兩者之間良性互動的預(yù)期能否實現(xiàn)，省級以及中央的政府支持系數(shù)是重要的解釋變量，需要對縣級地方政府提供必要的政策和資金支持來緩解縣級地方財政壓力。

（二）強化地方政府債務(wù)主體的問責(zé)機制

我國地方政府在債務(wù)風(fēng)險上存在明顯的“大鍋飯”管理思想，地方政府債務(wù)問責(zé)機制不能落實到具體行政單位，或者具體經(jīng)辦政府官員身上，導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)和個人責(zé)任意識淡薄。因此，必須明確界定債務(wù)資金的融資部門、使用部門和監(jiān)管部門的相關(guān)職責(zé)和權(quán)力分工，形成相互制約、責(zé)任明晰的風(fēng)險責(zé)任制度。

另外，由于目前融資平臺公司已經(jīng)成為政府舉借債務(wù)的非常重要的主體，越來越多的債務(wù)是通過政府設(shè)立的投融資公司來舉債的，而此類公司過多過濫將會最終導(dǎo)致地方政府債務(wù)的規(guī)模難以控制，隨之而來的風(fēng)險將阻礙整個社會經(jīng)濟的發(fā)展，造成嚴(yán)重后果。因此，必須控制政府所設(shè)的各類投資公司的數(shù)量，并且通過對投資公司實行財務(wù)總監(jiān)或會計的委派制度，加強財務(wù)監(jiān)督，規(guī)范資金運作。

（三）規(guī)范地方政府債務(wù)的管理制度

首先，我們應(yīng)該建立政府財務(wù)報告制度，規(guī)范政府資產(chǎn)、負(fù)債等財務(wù)狀況的信息披露。結(jié)合應(yīng)計制核算基礎(chǔ)，建立政府財務(wù)報告制度，對符合應(yīng)計制基礎(chǔ)下負(fù)債確認(rèn)條件和計量標(biāo)準(zhǔn)的政府債務(wù)按要求進行相應(yīng)的會計核算，并在政府財務(wù)報表中反映。

其次，對政府債務(wù)項目，相關(guān)部門要實行跟蹤檢查，以便于及時發(fā)現(xiàn)問題，這樣才能督促項目單位整改到位。尤其是對政府重大舉債項目，必須進行全程跟蹤審計監(jiān)督，而且將政府及其所屬部門的政府債務(wù)狀況列入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計范圍，并且要公開審計結(jié)果。

[1]財政部財科所.2010-2011年度財政研究報告(上冊).北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2012：69.

[2]國務(wù)院關(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告.中華人民共和國審計署.

[3]國務(wù)院關(guān)于2011年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告.中華人民共和國審計署.

[4]劉尚希.公共風(fēng)險視角下的公共財政.北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2010：75-77.

[5]Cordella.T,Luca,A.R.et al.Debt Overhang or Debt Irrelevance?Revisiting the Debt-Growth Link.IMF Working Paper，2005.

[6]IMF(International Monetary Fund)Forthcoming.Manual Fund Transparency.Washington D.C.:IMF.