易棉陽　曾鵑

摘 要“十八大”以后，中國進(jìn)入新一輪改革時(shí)期。新一輪改革是一場問題導(dǎo)向式改革，新時(shí)期所出現(xiàn)的諸如經(jīng)濟(jì)增長乏力、效率低下、市場秩序混亂等新問題是新一輪改革的邏輯起點(diǎn)，放、激、管三管齊下是解決新問題的主要方式。新一輪改革的目標(biāo)是處理好政府與市場的關(guān)系，而理順政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵在于充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過市場發(fā)力形成中國經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生力，探索出一條具有中國特色的市場經(jīng)濟(jì)道路，這條道路就是中國模式。

關(guān)鍵詞新一輪改革 ； 簡政放權(quán) ； 市場主體

[中圖分類號]F12 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）11-0024-05

一、改革開放以來的四輪改革回顧

1978年，中國啟動改革開放大幕。35年來，中國歷屆領(lǐng)導(dǎo)人針對不同時(shí)期的不同問題，設(shè)計(jì)了不同的改革方案與路線，中國改革呈現(xiàn)階段性特征?？v察起來，中國已經(jīng)經(jīng)歷了四輪改革。第一輪改革是1978 年到1984年，此輪改革的重點(diǎn)是農(nóng)村，以家庭經(jīng)營的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代人民公社時(shí)期的集體經(jīng)營，此輪改革調(diào)動了億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，基本解決了困擾中國的千年難題——溫飽問題。第二輪改革是1984年到1992年，此輪改革的重點(diǎn)是城市，涉及到價(jià)格改革、企業(yè)經(jīng)營體制轉(zhuǎn)換等主題，此輪改革的最大亮點(diǎn)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)允許市場調(diào)節(jié)部分資源配置，對僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行一定程度的松動，為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了活力。第三輪改革是1992年到2003年，此輪改革的重點(diǎn)是明確中國經(jīng)濟(jì)改革的方向問題。1992年黨的十四大明確提出，中國經(jīng)濟(jì)體制改革的方向是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，為此，頒布了《公司法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《物權(quán)法》等系列法規(guī)，為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)造制度環(huán)境，1998年之后，政府從產(chǎn)權(quán)改革切入啟動國企改革，試圖通過改革把國企辦成真正的市場主體。第四輪改革是2003年到2012年，此輪改革的重點(diǎn)是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制及其社會環(huán)境。此輪改革過程中，面臨自20世紀(jì)30年代以來最嚴(yán)重的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，為克服危機(jī)，中國充分發(fā)揮了政府在經(jīng)濟(jì)增長中的作用，取得了舉世矚目的成就，但政府的過度介入，使市場活力受到遏制，中國經(jīng)濟(jì)在高速增長的同時(shí)出現(xiàn)后勁不足的危機(jī)，依靠政府發(fā)力的經(jīng)濟(jì)增長模式難以為繼?；诖?，從2012年黨的十八大開始，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對改革進(jìn)行了新的頂層設(shè)計(jì)，中國進(jìn)入新一輪改革時(shí)期。

新一輪改革引起了海內(nèi)外的高度關(guān)注，學(xué)術(shù)界從不同角度進(jìn)行了深刻解讀，代表性的解讀成果集匯于厲以寧、林毅夫、周其仁等著的《讀懂中國改革：新一輪改革的戰(zhàn)略與路線圖》?？v察現(xiàn)有解讀成果，從學(xué)理角度對新一輪改革特別是新一輪改革的邏輯進(jìn)行解讀的文獻(xiàn)迄今未見，基于此，作者懷著野人獻(xiàn)曝的心態(tài)，對新一輪改革的內(nèi)在邏輯進(jìn)行嘗試性解讀。

二、新一輪改革的邏輯起點(diǎn)：直面新時(shí)期的新問題

在第三輪改革時(shí)，中國明確確立改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，但對于什么是社會主義市場經(jīng)濟(jì)，卻沒有明確的答案。受長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，人們習(xí)慣于一切依靠政府、一切聽從政府，盡管人們已經(jīng)意識到政府控制一切的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制有問題，需要改造成市場經(jīng)濟(jì)體制，但對于政府在市場經(jīng)濟(jì)體制的角色定位，人們并無清晰認(rèn)識。20世紀(jì)后期崛起的“亞洲四小龍”，是中國改革初期的主要學(xué)習(xí)對象，①“亞洲四小龍”無一不是推行政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)，很自然，中國把政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)當(dāng)作社會主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。正因?yàn)槿绱?，在第三輪改革中初步建立起來的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，就是帶有濃厚的政府干預(yù)色彩的市場經(jīng)濟(jì)體制。[1]政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期被封鎖的能量得以釋放，如允許發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)帶來中國GDP的增長；允許自主創(chuàng)業(yè)、民工自由流動帶來了人們財(cái)富的增長；產(chǎn)權(quán)改革淘汰了部分沒有自生能力的國企、使部分國企在改制中重?zé)ㄉ鷻C(jī)。在政府的主導(dǎo)下，中國經(jīng)濟(jì)高速增長，1992年中國經(jīng)濟(jì)總量為4 998億美元，居世界第9位，到2010年時(shí)中國經(jīng)濟(jì)總量為57 451億美元，居世界第2位；2003年至2011年，中國經(jīng)濟(jì)年均增長10.7%，而同期世界經(jīng)濟(jì)的平均增速為3.9%。[2]但也要看到，政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)體制在帶來經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)，也內(nèi)生出了許多問題。

第一，在政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)體制下，對資源配置起決定作用的是政府而非市場，這就使得經(jīng)濟(jì)增長高度依賴政府政策刺激。主要資源掌握在各級政府手中，中央政府掌握了電力、電信、鐵路、石油等壟斷資源，地方政府掌控了大量的土地資源，地方政府還通過注入土地的方式大量設(shè)立融資平臺為地方政府融通資金，地方政府通過融資平臺獲取了巨額的財(cái)政金融資源。各級政府利用手中所掌握的資源，直接發(fā)力搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)。2008年的反危機(jī)措施，就是政府直接發(fā)力的突出表現(xiàn)。政府直接發(fā)力，確實(shí)起到了顯著的短期刺激效果，2009年中國經(jīng)濟(jì)走出了一條漂亮的“V”字型道路。但這個(gè)漂亮的“V”字背后隱藏著新的危機(jī)：首先是政府投資大幅度擠出私人投資。2008年4萬億的投資重點(diǎn)是鐵路、公路、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施，這些領(lǐng)域的投資基本上被政府或者有政府背景的國企控制，私人資本無法進(jìn)入；就是連門檻相對較低的房地產(chǎn)領(lǐng)域，2009年之后，私人投資一度也被擠出，其原因是，在2009年寬松貨幣政策的刺激下，央企獲得了巨額銀行貸款，央企利用充足的資金到處圈地，不斷制造地王，推高地價(jià)和房價(jià)，央企的這些行為實(shí)際上就是提高了房地產(chǎn)市場的市場準(zhǔn)入門檻，一般私人投資者只能遠(yuǎn)遠(yuǎn)望著但進(jìn)不去，這就是所謂的“玻璃門現(xiàn)象”。其次是寬松貨幣政策必然使貨幣超發(fā)，至2012年末，中國廣義貨幣供應(yīng)量M2達(dá)97.4萬億元，同年中國GDP總量為51.9萬億元，貨幣量與實(shí)體經(jīng)濟(jì)之比已經(jīng)嚴(yán)重超出了合理范圍。超額貨幣發(fā)行最終反映在物價(jià)上，造成高通脹，高通脹與低增長一旦并存，使宏觀調(diào)控的政策空間日益狹小，經(jīng)濟(jì)形勢更加復(fù)雜。再次是經(jīng)濟(jì)高度依賴政府投資，經(jīng)濟(jì)缺乏內(nèi)生力，政府刺激一旦退出，下行壓力就非常巨大。2010年10月，在高通脹的壓力下，政府減弱了刺激力度，從2011年第一季度開始，中國經(jīng)濟(jì)增速呈直線下降，而且下降趨勢持續(xù)了7個(gè)季度（2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，中國經(jīng)濟(jì)下降也只持續(xù)了5個(gè)季度），到2012年第二季度才止?。▌ィ?014）。[3]由此可見，中國經(jīng)濟(jì)對政府政策刺激依賴性是何等之高。

第二，政府過多的行政審批，遏制了市場活力，壓制了社會創(chuàng)造力。在政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府通過行政審批而成為市場的領(lǐng)導(dǎo)者，作為市場領(lǐng)導(dǎo)者的政府，可以通過關(guān)、卡、要等手段來壓制社會創(chuàng)造力，從而導(dǎo)致市場活力嚴(yán)重不足。在資源主要由政府配置的社會環(huán)境中，市場主體進(jìn)入市場本就不易，即使邁進(jìn)了市場門檻，多達(dá)100多個(gè)公章的漫長的行政審批足以逼著市場主體退出市場，甚至逼其破產(chǎn)，這就是所謂的“彈簧門現(xiàn)象”。已經(jīng)進(jìn)入門檻的市場主體要想不被彈出，必須與掌握行政審批權(quán)的官員進(jìn)行尋租，使腐敗現(xiàn)象更加嚴(yán)重，這只是問題的一方面，更為嚴(yán)重的是，行政審批迫使企業(yè)家花費(fèi)大量的時(shí)間、物質(zhì)與官員交易，使企業(yè)家難以安心進(jìn)行企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，嚴(yán)重地壓制了中國企業(yè)創(chuàng)造力的發(fā)揮，所以，行政審批是造成中國企業(yè)低效率、缺乏創(chuàng)造力的一個(gè)重要原因。

第三，政府對市場的監(jiān)管、對社會的管理不到位甚至缺位，造成了市場秩序的混亂，影響了市場主體創(chuàng)造力的發(fā)揮。2003年以來，各級政府部門把主要精力用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，解決發(fā)展中碰到的各種問題，特別是地方政府，更是全力以赴抓投資、抓項(xiàng)目落地、抓短期GDP增速最大化，正因?yàn)槿绱耍行W(xué)者把中國政府形容為發(fā)展主義政府或增長主義政府（張卓元，2012）。[4]由于政府把主要精力用于動員社會資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，對市場監(jiān)管和社會管理無暇顧及或顧及不多，使中國市場經(jīng)濟(jì)處于一種大發(fā)展與大混亂并存的狀態(tài)之中，可以說，2010年前后的市場秩序比1980年代還要混亂。表現(xiàn)為：企業(yè)處在一個(gè)非公平競爭的市場秩序之中，同一行業(yè)內(nèi)的企業(yè)，國企可以獲得補(bǔ)貼，民企卻不能，民企無法與國企平等競爭，張維迎曾形象地把國企與民企競爭比喻為皇帝與大臣下棋，民企只能輸不能贏；在產(chǎn)品市場上，廠商普遍以次充好，連關(guān)系人生命安全的食品都普遍造假；對企業(yè)負(fù)外部性行為監(jiān)管不力，導(dǎo)致企業(yè)肆無忌憚排污，嚴(yán)重破壞中國經(jīng)濟(jì)的生態(tài)安全；在資本市場上，不少企業(yè)上市是為了圈錢，地方政府更是通過設(shè)立形形色色的融資平臺，大打政策擦邊球進(jìn)行融資，地方政府負(fù)債高達(dá)18萬億元，埋下了地方財(cái)政危機(jī)隱患。建立公平、規(guī)范的市場秩序是政府的職責(zé)所在，混亂的市場秩序任其發(fā)展下去，30多年改革開放的成果可能會毀于一旦。

在政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府通過配置手中所掌握的資源，帶來了經(jīng)濟(jì)的短期高速增長，但其內(nèi)生出來的一系列問題：如經(jīng)濟(jì)增長乏力、效率低下、市場秩序混亂，使中國經(jīng)濟(jì)難以長期持續(xù)發(fā)展下去。這種現(xiàn)象并非中國特有，是發(fā)展中國家面臨的共性問題。從“二戰(zhàn)”以后至今，全世界只有中國臺灣和韓國兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體成功地跨越了低收入、中等收入和高收入三個(gè)門檻，13個(gè)經(jīng)濟(jì)體從中等收入變?yōu)楦呤杖雵遥酪恍﹪以?0世紀(jì)80年代發(fā)展勢頭很好但后來長期陷于中等收入陷阱之中，絕大多數(shù)發(fā)展中國家長期陷在低收入的谷底狀態(tài)，之所以如此，最主要的原因是沒有處理好政府與市場的關(guān)系（林毅夫，2014）。[5]中國要成功跨越這個(gè)卡夫丁峽谷，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年”的目標(biāo)，必須對原有的政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行傷筋動骨的改革，十八大以來的改革就是在新的歷史時(shí)期針對新問題進(jìn)行的一次全局性改革。

三、放、激、管：新一輪改革的展開邏輯

新一輪改革直面新時(shí)期的新問題，解決新問題的關(guān)鍵在于處理好政府與市場的關(guān)系。處理好政府與市場的關(guān)系，先從政府簡政放權(quán)開始，通過放權(quán)激活市場主體，形成中國經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生力，在激活市場活力的同時(shí)，政府著力構(gòu)建一個(gè)有序的、公平的市場競爭環(huán)境。概括地說，新一輪改革是循著放、激、管這個(gè)路線展開。

簡政放權(quán)，就是給社會松綁，讓市場發(fā)力，實(shí)際上，中國20世紀(jì)80年代的改革開放就是從簡政放權(quán)開始的，30多年來，政府一直在強(qiáng)調(diào)簡政放權(quán)，但結(jié)果卻不盡人意，始終未能走出邊減邊增、明減暗增的怪圈。十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體把簡政放權(quán)作為深化改革的“當(dāng)頭炮”，簡政放權(quán)取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。與以往不同，新一輪簡政放權(quán)具有如下新意：第一，放權(quán)從國務(wù)院放起，實(shí)施自上而下的放權(quán)路徑。國務(wù)院是行政權(quán)力的中心，此輪簡政放權(quán)從權(quán)力中心放權(quán)開始，在國務(wù)院的示范帶動下，一級做給一級看，一級帶著一級改，2013年國務(wù)院部門共取消下放416項(xiàng)行政審批權(quán)，李克強(qiáng)總理在2014年政府工作報(bào)告中提出2014年國務(wù)院要繼續(xù)加大簡政放權(quán)力度，各級地方政府要按要求簡政放權(quán)，簡政放權(quán)將以自上而下的方式、以更大的力度推進(jìn)。第二，以強(qiáng)力反腐保證簡政放權(quán)的落實(shí)。簡政放權(quán)，就是政府從某些市場領(lǐng)域退出，這種退出實(shí)際上意味著政府從利益格局中退出，勢必?fù)p害既得利益者的既得利益（李文溥、李昊，2014）。[6]既得利益者勢必會千方百計(jì)阻擾改革，使新一輪改革難以真正落實(shí)。中央充分意識到新一輪改革真正難在改革方案的落實(shí)上，所以，習(xí)近平總書記在俄羅斯接受記者專訪時(shí)指出新一輪改革是“一分部署，九分落實(shí)”。真正落實(shí)改革，必須打擊既得利益集團(tuán)，為此，中央架起反腐高壓線，通上反腐高壓電，對阻擾改革的既得利益者重拳出擊，排除改革的阻力。還要看到，強(qiáng)力反腐、肅清吏治，不但能保證簡政放權(quán)真正到位，而且還能形成一個(gè)推進(jìn)新一輪改革的第二行動集團(tuán)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴維斯和諾思的研究發(fā)現(xiàn)，一國的制度創(chuàng)新能不能進(jìn)行，不僅需要一個(gè)設(shè)計(jì)新制度的“第一行動集團(tuán)”，還需要形成一個(gè)與“第一行動集團(tuán)”密切配合協(xié)調(diào)推進(jìn)制度創(chuàng)新的“第二行動集團(tuán)”。歷史上，很多很好的制度在“第一行動集團(tuán)”設(shè)計(jì)出來之后并沒得到很好的執(zhí)行甚至在執(zhí)行過程中完全走樣，好制度反而變成危害人們的壞制度，北宋時(shí)期的王安石變法便是例證。王安石改革集團(tuán)是王安石變法的“第一行動集團(tuán)”，王安石改革集團(tuán)所設(shè)計(jì)的方田均稅法、青苗法都是強(qiáng)國富民的好制度，但方田均稅法損害了官僚集團(tuán)和地方豪強(qiáng)既得利益集團(tuán)的利益，官僚集團(tuán)和地方豪強(qiáng)在執(zhí)行變法措施時(shí)，要么虛與委蛇，要么蓄意破壞，如有的地方官僚把稻子煮熟貸放給農(nóng)民做種子，使農(nóng)民顆粒無收，激起農(nóng)民對王安石變法措施的反對。面對這么一個(gè)不但不支持改革反而破壞改革的“第二行動集團(tuán)”，王安石改革集團(tuán)沒有也無力采取嚴(yán)厲措施予以懲治，最后改革措施在執(zhí)行中完全走樣，好制度變成害人的壞制度，改革失?。ㄒ酌揸?，2014）。[7]新一輪改革充分吸取了這個(gè)歷史教訓(xùn)，以強(qiáng)力反腐打擊阻擾改革的既得利益者，形成與中央?yún)f(xié)同推進(jìn)改革的“第二行動集團(tuán)”。