任鴻葛　徐虹

摘 要：檢察機(jī)關(guān)行政法制監(jiān)督制度對于保證行政機(jī)關(guān)依法行政以及國家依法治國方略的實(shí)施具有重要意義。但當(dāng)前，我國檢察機(jī)關(guān)行政法制監(jiān)督仍存在著監(jiān)督范圍偏小以及被動(dòng)監(jiān)督等問題。因此，應(yīng)建立并完善檢察機(jī)關(guān)對行政處罰案件的審查制度、行政公益訴訟制度、檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察、審計(jì)案件的審查制度，擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍，使之更好地?fù)?dān)負(fù)起保障人民利益的重任。

關(guān) 鍵 詞：檢察機(jī)關(guān)；行政法制監(jiān)督；完善

中圖分類號：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）10-0097-05

2013年新一屆中央政府成立之后，黨的十八大確立的各項(xiàng)目標(biāo)進(jìn)入到全面落實(shí)階段，尤其是在深化改革、懲治腐敗方面成果顯著，極大地提升了黨和政府的公信力。改革與反腐相互促進(jìn)，并且都與行政權(quán)力密切相關(guān)，要想鞏固現(xiàn)有成果并不斷向好的方向發(fā)展，必須標(biāo)本兼治——完善監(jiān)督機(jī)制。對于行政權(quán)力的制約我國的法定方式為行政法制監(jiān)督，而行政法制監(jiān)督根據(jù)主體的不同又分為多種形式，其中檢察機(jī)關(guān)行政法制監(jiān)督制度對于保證行政機(jī)關(guān)依法行政以及國家依法治國方略的實(shí)施具有重要意義。但現(xiàn)實(shí)中，檢察機(jī)關(guān)行政法制監(jiān)督的效果并不理想，存在著一些問題需要進(jìn)一步完善。

一、 檢察機(jī)關(guān)行政法制監(jiān)督制度的概念及其存在的問題

（一）檢察機(jī)關(guān)行政法制監(jiān)督制度的概念

行政法制監(jiān)督是擁有法定監(jiān)督權(quán)力的國家機(jī)關(guān)，依照法律賦予的職權(quán)和法律規(guī)定的程序?qū)π姓黧w及其公務(wù)員，在行使職權(quán)時(shí)是否存在違法違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督的相關(guān)法律制度。主要形式有：權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督；司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督；行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)行政法制監(jiān)督是司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的重要方式，是指檢察機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的管理行為在法定范圍內(nèi)施行監(jiān)督的法律制度。檢察機(jī)關(guān)的行政法制監(jiān)督可以起到督促行政機(jī)關(guān)能夠依法行政，保證依法治國方略得以實(shí)施的作用。因此，檢察機(jī)關(guān)的行政法制監(jiān)督制度對于整個(gè)行政法制監(jiān)督體系來說十分重要。

（二）檢察機(jī)關(guān)行政法制監(jiān)督存在的問題

⒈存在著監(jiān)督范圍偏小的問題。檢查機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之一，按照憲法和法律賦予的職權(quán)，對國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員實(shí)行監(jiān)督。目前，我國的行政法制監(jiān)督體系中檢察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)兩個(gè)方面：一是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的職務(wù)犯罪，包括監(jiān)督貪污、賄賂犯罪，行政機(jī)關(guān)法人犯罪等；二是監(jiān)督特定行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員的執(zhí)法活動(dòng)，包括監(jiān)督偵查和監(jiān)管改造活動(dòng)。這與檢察機(jī)關(guān)應(yīng)然性的監(jiān)督內(nèi)容并不十分相符。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是一種全面的監(jiān)督，在建國初期有關(guān)法律的規(guī)定中就體現(xiàn)出了這一點(diǎn)。新中國剛剛成立時(shí)，我國的檢察機(jī)關(guān)按照法律授權(quán)，擁有對于“全國社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之”的職權(quán)，一直到1979年我國的檢察機(jī)關(guān)都擁有該項(xiàng)職權(quán)。但1979年我國的相關(guān)法律刪去了這些內(nèi)容，僅保留了對刑事法律的實(shí)施和審批活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，即產(chǎn)生了目前檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍縮小的情況。1989年通過的《行政訴訟法》中略微增加了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督范圍——在行政訴訟活動(dòng)中檢察機(jī)關(guān)僅有針對審判機(jī)關(guān)確有錯(cuò)誤的生效裁判提起抗訴的監(jiān)督權(quán)力。但在現(xiàn)實(shí)生活中，抗訴監(jiān)督很少行使，監(jiān)督效果甚小。由此可見，在目前情況下，我國檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)力的監(jiān)督手段極為有限，且效果不佳，導(dǎo)致這一狀況的主要原因就是檢查機(jī)關(guān)的實(shí)際監(jiān)督范圍偏小。

⒉我國檢察機(jī)關(guān)存在著被動(dòng)監(jiān)督的問題。我國檢察機(jī)關(guān)行政法制監(jiān)督的權(quán)力源于檢察權(quán)，檢察權(quán)的本質(zhì)屬性為法律監(jiān)督。在司法實(shí)踐中，檢察權(quán)的表現(xiàn)形式主要有對刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)、偵查權(quán)和公訴權(quán)，而這些權(quán)力在行使中都顯現(xiàn)出被動(dòng)的特點(diǎn)。如在公訴前對于案件的審理，檢察機(jī)關(guān)就是被動(dòng)的。一般程序是先由公安機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)，再將案件移送到檢察機(jī)關(guān)，即檢察機(jī)關(guān)從公安機(jī)關(guān)那里“接力”案件，這種“接力”就是被動(dòng)的。檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的行使是公安機(jī)關(guān)移送案件后才開始的，這實(shí)際上是一種“不送（移送）不理”。而檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案件證據(jù)不足而退回進(jìn)行“補(bǔ)充偵查”時(shí)，這種決定也是在審查后作出的，表現(xiàn)為被動(dòng)的審查。被動(dòng)性同樣體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)偵查權(quán)之中，案件發(fā)生在先，檢察權(quán)啟動(dòng)在后，檢察機(jī)關(guān)的介入以犯罪事實(shí)的存在或發(fā)現(xiàn)為前提。類似行政機(jī)關(guān)對行政相對人那樣主動(dòng)地、定期地、泛泛地進(jìn)行“大檢查”，一般不太可能出現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員身上，有關(guān)此類案件，很多時(shí)候是在接到有關(guān)“舉報(bào)”后才展開的；即便存在類似于行政機(jī)關(guān)的檢查，檢察機(jī)關(guān)也不會(huì)是此類檢查職權(quán)的行使主體。以上情況說明被動(dòng)性存在于檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職能權(quán)力之中，檢察機(jī)關(guān)行政法制監(jiān)督的權(quán)力同樣受此影響。受被動(dòng)性影響的檢察機(jī)關(guān)行政法制監(jiān)督行為，不能完全地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的目的。

二、檢察機(jī)關(guān)行政法制監(jiān)督制度存在的問題分析

（一） 監(jiān)督范圍偏小產(chǎn)生的原因及其影響

⒈特定時(shí)期不同監(jiān)督部門的職責(zé)劃分是產(chǎn)生檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍偏小的原因。在撥亂反正時(shí)期的1979年，我國對檢察機(jī)關(guān)組織法進(jìn)行了修訂，修改的結(jié)果是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍縮小了。當(dāng)時(shí)的修正草案在闡述修改的原因時(shí)認(rèn)為，雖然對該法進(jìn)行修正，但是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)仍然包括檢察機(jī)關(guān)，這樣修正的目的是為了讓檢察機(jī)關(guān)來源于憲法的職權(quán)更加的具體、明確和集中。具體表現(xiàn)為修正后檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的范圍是有關(guān)叛國、分裂國家、嚴(yán)重破壞國家政策、法律法規(guī)、政令統(tǒng)一等重大的犯罪案件。而對于行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員的監(jiān)督，只對嚴(yán)重違法等需要追究刑事責(zé)任的案件負(fù)責(zé)。一般性的違反黨紀(jì)、政紀(jì)的案件，則交由相應(yīng)的黨的紀(jì)律檢查部門和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部有關(guān)部門進(jìn)行處理。這樣的修正在當(dāng)時(shí)起到了使各部門分工明確、界限清晰、職權(quán)統(tǒng)一的作用，提升了國家機(jī)關(guān)整體運(yùn)行效率。修正案的解釋體現(xiàn)出了對法制和國家統(tǒng)一性的維護(hù)，但同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍變小了。

在當(dāng)時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)處于落后境地的特定時(shí)期，實(shí)際的行政執(zhí)法行為涉及的范圍狹小。在當(dāng)時(shí)，行政管理關(guān)系比較簡單，對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的監(jiān)督，主要是事后監(jiān)督，并且集中在貪污、受賄、瀆職等違法犯罪方面，這種“監(jiān)督”基本等同于“查處”的不完全監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員因貪污、受賄、瀆職行為被追究的責(zé)任分為兩個(gè)方面：一是刑事責(zé)任；二是黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。當(dāng)行為達(dá)到追究刑事責(zé)任程度時(shí)由檢查機(jī)關(guān)進(jìn)行查處，而程度沒有達(dá)到需負(fù)刑事責(zé)任但需要追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任時(shí)由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行查處，不同部門有不同的責(zé)任范圍，可以說責(zé)任追究機(jī)制是完善的。所以，從部門分工的角度來看檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的監(jiān)督，只負(fù)責(zé)需要追究刑事責(zé)任的案件，而一般違反黨紀(jì)、政紀(jì)的案件，分別由黨的紀(jì)律檢查部門和政府機(jī)關(guān)去處理，這種劃分基本符合當(dāng)時(shí)的行政法制監(jiān)督邏輯的。但是，這種監(jiān)督的分工，是特定時(shí)期簡單的相對關(guān)系和并不復(fù)雜的情況下的查處分工，而不是對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員行政行為進(jìn)行全面監(jiān)督的分工。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，這種簡單的事后監(jiān)督方式遇到了行政權(quán)力不斷擴(kuò)張的挑戰(zhàn)，并且無法適應(yīng)當(dāng)前形勢，導(dǎo)致了現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)行政法治監(jiān)督范圍偏小的問題。

⒉檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍偏小的影響。由于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍偏小導(dǎo)致我國現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)行政法治監(jiān)督制度存在一定的缺陷，達(dá)不到行政法制監(jiān)督應(yīng)有的效果。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，指向的是違法的行政行為，以避免公民合法權(quán)益、國家和社會(huì)公共利益遭到不法侵害。在我國現(xiàn)行的行政法制監(jiān)督體系之中，對侵害公民個(gè)人合法權(quán)益的監(jiān)督，通過公民自身維權(quán)行為啟動(dòng)監(jiān)督程序，是以權(quán)利制約權(quán)力的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的的。對于侵害國家和社會(huì)公共利益的監(jiān)督，目前欠缺類似于像在侵害公民個(gè)人合法權(quán)益監(jiān)督中那樣的權(quán)力制約權(quán)力的監(jiān)督方式，使得我國現(xiàn)行行政法制監(jiān)督制度存在缺陷。檢察機(jī)關(guān)行政法治監(jiān)督制度的缺陷便包括在其中。盡管存在著這樣的缺陷，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督的實(shí)踐當(dāng)中，仍然在現(xiàn)行制度下盡最大的努力實(shí)施監(jiān)督行為——通過督促行政機(jī)關(guān)在處理侵害國家和社會(huì)公共利益的違法行政案件時(shí)及時(shí)地進(jìn)行移送、起訴、監(jiān)管等行為來彌補(bǔ)這方面的不足。但因無明確的法律制度作為支撐，其效果并不理想。

以行政執(zhí)法與刑事司法的街接缺失監(jiān)督為例，2001年國務(wù)院發(fā)布行政法規(guī)，要求加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作，建立打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的協(xié)作機(jī)制。經(jīng)過十幾年的實(shí)踐，“兩法銜接”工作取得了一定的成績。在“兩法銜接”的過程中，行政機(jī)關(guān)是移送案件的一方，公安機(jī)關(guān)是接受案件的一方，從表面來看，該行為屬于行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)兩個(gè)行政主體之間的公務(wù)往來。但是，在當(dāng)前的行政執(zhí)法中，“有案不移，以罰代刑”的問題依然存在。為此，檢察機(jī)關(guān)被引入其中作為第三方監(jiān)督，但由于后期“兩法銜接”的牽頭部門被撤銷，使得檢察機(jī)關(guān)陷入了孤掌難鳴的境地，工作起來困難很大。在此種背景下，行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作處于時(shí)進(jìn)時(shí)退的狀態(tài)。2008年中央政法委提出，要建立和完善刑事司法與行政執(zhí)法執(zhí)紀(jì)的有效銜接機(jī)制，扭轉(zhuǎn)這種局面，但因沒有轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的法律制度，效果依然不十分理想。從此一例便可看出，缺少明確的法律制度支持對監(jiān)督效果會(huì)產(chǎn)生的不利影響。

（二） 被動(dòng)監(jiān)督產(chǎn)生的原因及其影響

⒈司法的被動(dòng)性是檢察機(jī)關(guān)被動(dòng)監(jiān)督產(chǎn)生的原因。我國檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)之一，具有司法機(jī)關(guān)的主要屬性，其中司法的被動(dòng)性尤為明顯。被動(dòng)性這一司法本質(zhì)屬性，在歷史長河的淘洗中被學(xué)界與實(shí)務(wù)界所接受并認(rèn)可。在我國古代就存在著民不舉官不究的說法，其表達(dá)的就是司法的被動(dòng)性和中立性。而司法要具有被動(dòng)性與中立性是因?yàn)樗痉ㄗ非蟮氖枪秸x，任何主動(dòng)的司法所產(chǎn)生的結(jié)果，都會(huì)讓不利方產(chǎn)生質(zhì)疑，認(rèn)為司法機(jī)關(guān)是有所圖謀，沒有做到人們所期待的公平正義，在這種情況下，即便是公正的結(jié)果，也會(huì)使得公平正義的效果大打折扣，嚴(yán)重?fù)p害司法的權(quán)威，不利于弘揚(yáng)公平正義。因此，司法要具有被動(dòng)性這一特性被各界廣泛的接受，并且一直影響著司法機(jī)關(guān)的司法實(shí)踐。因此，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)行行政法制監(jiān)督時(shí)，這種被動(dòng)性始終伴隨其行為。但是，檢察機(jī)關(guān)的行政法制監(jiān)督職能不同于檢察機(jī)關(guān)的其它司法職能，監(jiān)督應(yīng)具備主動(dòng)性才能真正達(dá)到監(jiān)督的目的。

以職務(wù)犯罪監(jiān)督為例，在職務(wù)犯罪監(jiān)督中，檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督的是構(gòu)成犯罪的行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員。監(jiān)督職能通過偵查涉嫌犯有瀆職罪的人員和對犯有瀆職罪的人員提起公訴的方式體現(xiàn)出來。監(jiān)督的啟動(dòng)是在行政機(jī)關(guān)工作人員的違法行為情節(jié)嚴(yán)重超過行政處罰覆蓋范圍，并構(gòu)成犯罪需追究刑事責(zé)任的條件下。在整個(gè)的監(jiān)督過程中，檢察機(jī)關(guān)體現(xiàn)出來的職能是職務(wù)犯罪的事后查處，具有十分顯著的被動(dòng)性。這種被動(dòng)性是在司法實(shí)踐過程中形成的并影響著司法機(jī)關(guān)的司法行為。

⒉被動(dòng)監(jiān)督產(chǎn)生的影響。檢察機(jī)關(guān)的被動(dòng)監(jiān)督導(dǎo)致監(jiān)督效果達(dá)不到預(yù)期。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能以檢察權(quán)為基礎(chǔ)，其重要特性之一是防止被監(jiān)督權(quán)力的違法行使。雖然檢察權(quán)不具有認(rèn)定被監(jiān)督權(quán)力違法行使的效力，但為了防止危害后果的發(fā)生，檢察權(quán)可以干預(yù)被監(jiān)督權(quán)力的違法行使，啟動(dòng)新的法律程序。檢察機(jī)關(guān)的行政法制監(jiān)督作為行政法制監(jiān)督的一種形式，也具有監(jiān)督行政權(quán)力的作用，可以防止行政權(quán)力的腐敗和被濫用，維護(hù)行政機(jī)關(guān)的正常活動(dòng)，保障公有財(cái)產(chǎn)和公民的民主權(quán)利免遭侵害。但是，從檢察機(jī)關(guān)實(shí)行行政法制監(jiān)督的具體情況來看，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是在不法侵害發(fā)生之后達(dá)到一定程度才被動(dòng)啟動(dòng)的，與其追求的防止不法侵害發(fā)生的目的并不十分相符。

檢察機(jī)關(guān)行政法制監(jiān)督是制約行政權(quán)力的手段，在面對主動(dòng)性強(qiáng)并且極易擴(kuò)張的行政權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起監(jiān)督制約的重任。但是，因?yàn)楸粍?dòng)性的存在，在現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督過程中被行政機(jī)關(guān)“執(zhí)牛耳”隨其走，造成了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督效果大打折扣。

三、完善檢察機(jī)關(guān)行政法制監(jiān)督制度的建議

（一） 擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍

⒈建立檢察機(jī)關(guān)對行政處罰案件的審查制度。行政處罰行為以行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)為基礎(chǔ)，行政處罰權(quán)是一項(xiàng)行政制裁權(quán)力，包括處罰行政違法行為和追訴行政犯罪行為。在行政處罰中出現(xiàn)涉嫌行政違法行為已經(jīng)達(dá)到行政犯罪行為的程度時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)移送案件的情況。移送是行政處罰程序和刑事訴訟程序的銜接點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)對其進(jìn)行監(jiān)督是十分必要的，根據(jù)“兩法銜接”工作的經(jīng)驗(yàn)，檢察機(jī)關(guān)以刑事審查的方式監(jiān)督行政處罰案件最為有效。雖然該程序是事后監(jiān)督，但可以及時(shí)防止濫用行政處罰權(quán)的情況出現(xiàn)，保障了對犯罪案件的依法追訴。因此，應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)法律制度將其明確下來。相關(guān)制度的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括備案審查或定期審查的規(guī)定，以及賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)審查權(quán)、調(diào)卷權(quán)和糾正違法權(quán)等規(guī)定。備案審查是以與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序、社會(huì)管理秩序密切相關(guān)的具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)為對象，審查其在行政處罰中有無涉嫌犯罪、涉嫌犯罪的確定及其是否應(yīng)移送偵查機(jī)關(guān)立案偵查。備案審查是對行政行為檢查核對的方式，通過審查可以發(fā)現(xiàn)有哪些行政行為違反法律，之后進(jìn)行及時(shí)的法律追究，使得不法侵害產(chǎn)生后果得到救濟(jì)。審查起到的作用符合行政法制監(jiān)督的目的，因此建立備案審查制度是必要的。當(dāng)然，審查制度也面臨著一些問題需要克服，比如行政主體的公務(wù)員在明確知道該項(xiàng)制度針對的對象的情況下，可能會(huì)出現(xiàn)為了掩飾行政違法行為而做出具有針對性的“準(zhǔn)備工作”的問題。對于這一問題，應(yīng)當(dāng)將審查設(shè)計(jì)成為不確定的，采取多種方式隨時(shí)對行政行為進(jìn)行審查，這樣將會(huì)增強(qiáng)審查的效果，更有利于監(jiān)督。其他法律授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，可采用定期審查的方式進(jìn)行審查。同時(shí)應(yīng)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)審查權(quán)、調(diào)卷權(quán)和糾正違法權(quán)等，以保障行政處罰權(quán)對刑事法律的遵守。

⒉建立行政公益訴訟制度。在國外發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，涉及國家和社會(huì)公共利益被侵害的事件，都是由檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民以公益訴訟的方式提請司法審查。我國這方面的相關(guān)法律制度并不完善，只規(guī)定了公民個(gè)人如侵犯了國家和社會(huì)公共利益要依據(jù)行政處罰的相關(guān)規(guī)定處理，而對行政行為侵犯國家和社會(huì)公共利益的情況沒有明確的規(guī)定。但是，可以明確的是該種情況應(yīng)當(dāng)屬于行政法制監(jiān)督的范疇，并且應(yīng)當(dāng)以行政訴訟方式救濟(jì)。在當(dāng)前這種規(guī)定不明并缺少直接有關(guān)利益主體啟動(dòng)行政訴訟的情況下，檢查機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)擔(dān)負(fù)起對這類事件提起司法審查的責(zé)任。行政公益訴訟是我國行政訴訟制度和行政法制監(jiān)督制度必須完善的內(nèi)容。行政公益訴訟是指，公民認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為違法，侵害了國家和社會(huì)公共利益時(shí)，雖與自身無直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益，而向特定機(jī)關(guān)提出起訴訟請求，并由特定機(jī)關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。行政公益訴訟的意義是通過檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督保障行政權(quán)的依法行使，維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的角色是以國家公訴人的身份向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提起行政公訴。而根據(jù)我國現(xiàn)有舉證責(zé)任分配原則，檢察機(jī)關(guān)負(fù)有舉證的責(zé)任。因此，在構(gòu)建行政公益訴訟制度時(shí)，應(yīng)讓法律賦予檢察機(jī)關(guān)有對有關(guān)行政機(jī)關(guān)、企業(yè)、單位調(diào)查取證的權(quán)力。同時(shí)在構(gòu)建該項(xiàng)制度時(shí)也要考慮到在侵害國家和社會(huì)公共利益的違法行為中，也存在大量的案件可以通過督促起訴和督促監(jiān)管進(jìn)行糾正，不需要提起行政公益訴訟。所以，除了設(shè)置行政公益訴制度外，還應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律中明確檢察監(jiān)督原則，確立法定的檢察機(jī)關(guān)督促起訴和督促監(jiān)管權(quán)。

⒊建立檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察、審計(jì)案件的審查制度。在我國，國家刑事法制具有統(tǒng)一性，表現(xiàn)為在行政處罰程序、民事訴訟程序、黨紀(jì)調(diào)查程序、政紀(jì)調(diào)查程序、審計(jì)處理程序以及其他涉及刑事犯罪的調(diào)查程序中都做了“涉嫌犯罪的案件，應(yīng)當(dāng)移送相關(guān)司法機(jī)關(guān)依法處理”的相關(guān)規(guī)定。監(jiān)察案件和審計(jì)案件與行政處罰案件相同，都有對行政違法違紀(jì)行為進(jìn)行處置和對職務(wù)犯罪行為進(jìn)行追究的規(guī)定。因此，對于監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送的案件進(jìn)行監(jiān)督有利于相關(guān)案件的處理。對于監(jiān)察、審計(jì)案件應(yīng)當(dāng)建立與完善行政處罰案件監(jiān)督相同的制度。檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察、審計(jì)處理案件的刑事審查制度，可以保障監(jiān)察案件和審計(jì)案件的查處對刑事法律的遵守。該項(xiàng)制度應(yīng)設(shè)置檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察、審計(jì)處理的案件實(shí)行備案審查的刑事審查機(jī)制，保障監(jiān)察、審計(jì)處理程序和職務(wù)犯罪偵查程序的依法銜接。

（二）改被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)督，建立行政違法預(yù)防監(jiān)督制度

行政法制監(jiān)督的目的是為了監(jiān)督行政權(quán)力，防止行政權(quán)力的腐敗和被濫用，維護(hù)行政機(jī)關(guān)的正?；顒?dòng)，保障公有財(cái)產(chǎn)和公民的民主權(quán)利免遭不法侵害。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督亦是以此為目標(biāo)。監(jiān)督的最佳效果是沒有不法侵害，即預(yù)防不法侵害的發(fā)生。但是，目前我國檢察機(jī)關(guān)的行政法制監(jiān)督卻是以不法侵害發(fā)生為前提，是次一等的監(jiān)督效果的追求，并不完全符合行政法制監(jiān)督的目的。而該種狀態(tài)的出現(xiàn)是由于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的被動(dòng)性和缺少預(yù)防環(huán)節(jié)的結(jié)果。所以，檢察機(jī)關(guān)行政法治監(jiān)督應(yīng)當(dāng)增設(shè)預(yù)防監(jiān)督制度。

預(yù)防監(jiān)督制度的內(nèi)容應(yīng)以教育警示為主。預(yù)防監(jiān)督制度追求的是防止行政不法侵害的發(fā)生，而行政不法侵害產(chǎn)生的根源是行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員的違法行為。行政主體的公務(wù)員是否做出違法行為，起決定性作用的是個(gè)人的思想觀念，而思想觀念是可以通過教育進(jìn)行塑造的。因此，應(yīng)通過教育幫助公務(wù)員樹立正確的思想觀念并強(qiáng)化相關(guān)法律知識，使得公務(wù)員對自身所做的行為的性質(zhì)有明確辨識，最終達(dá)到預(yù)防行政不法侵害的目的。行政違法預(yù)防監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)不同于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的預(yù)防教育，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的預(yù)防教育通常是運(yùn)動(dòng)式的教育，而行政違法預(yù)防監(jiān)督制度則是法定的，具有更高的實(shí)施效果。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）