文|孔祥智 中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長

在實(shí)現(xiàn)糧食“十連增”之后，2014年中央一號文件依然高度關(guān)注糧食問題，這是中央高層對國際國內(nèi)形勢的準(zhǔn)確把握和戰(zhàn)略遠(yuǎn)見，就是要把飯碗牢牢端在自己手里。過去10年，盡管我們?nèi)〉昧藲v史上極少見的糧食總產(chǎn)量連續(xù)增長，但也應(yīng)該看到，除了少數(shù)年份外，大部分年份都是需求大于供給，糧食進(jìn)口數(shù)量也年年增加，糧食供求依然是緊平衡。這說明我國糧食的供求形勢是嚴(yán)峻的，必須把糧食安全提高到國家戰(zhàn)略的高度，擺在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的首要位置。

完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制

確保糧食安全，必須進(jìn)一步完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制。2004年以來，國家逐步對水稻和小麥按照最低收購價格進(jìn)行托市收購，對玉米、大豆、油菜籽等重要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行臨時收儲，實(shí)際上把三大主糧都納入了國家保護(hù)價收購的范圍。這就造成了10年來糧食價格只升不降，市場機(jī)制發(fā)揮作用的空間被大大壓縮；壓縮了其他農(nóng)產(chǎn)品種植面積（如大豆、小雜糧等），延緩了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)程。不僅如此，連續(xù)10年的價格上漲，已經(jīng)使我國三大主糧已經(jīng)達(dá)到或超過國際市場價格，2013年9月玉米、小麥、大米的國內(nèi)外比價達(dá)到1.16︰1、0.99︰1、1.24︰1，已經(jīng)完全失去了國際市場競爭力。因此，不管學(xué)術(shù)界還是政策界都傾斜于對改革當(dāng)前的最低收購價格制度。

按照一號文件的要求，“繼續(xù)堅持市場定價原則，探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度，在市場價格過高時補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者，在市場價格低于目標(biāo)價格時按差價補(bǔ)貼生產(chǎn)者，切實(shí)保證農(nóng)民收益。”從美國等國家的經(jīng)驗(yàn)看，目標(biāo)價格是可以探索的保護(hù)農(nóng)民利益的形式，但必須和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)育結(jié)合起來。并進(jìn)一步完善中央儲備糧管理體制，鼓勵符合條件的多元市場主體參與糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品政策性收儲。

構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

確保糧食安全，必須構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系包括兩大方面，一是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，二是新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。前者主要包括家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和直接介入第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)企業(yè)。截至2013年6月底，全國農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到3.1億畝，占家庭承包耕地面積的23.9%。但也應(yīng)該看到，流轉(zhuǎn)土地的大約2/3是農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)，主要是農(nóng)村勞動力外出打工后土地交給親戚、朋友代耕。要按照十八屆三中全會的要求，“鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營?！?加快健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，完善縣、鄉(xiāng)、村三級服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，通過完善的市場體系確保農(nóng)民合法權(quán)益不被侵害，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)一步把農(nóng)村土地權(quán)能細(xì)分為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，其中，所有權(quán)屬于集體，承包權(quán)屬于農(nóng)戶，經(jīng)營權(quán)系承包權(quán)延伸的權(quán)益，農(nóng)戶可以自己擁有承包權(quán)，也可以轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保。即“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。只有這樣，才能促進(jìn)土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中。健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，要加快構(gòu)建以公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托、合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會力量為補(bǔ)充，公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項(xiàng)服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。按照一號文件的要求，大力發(fā)展主體多元、形式多樣、競爭充分的社會化服務(wù)，推行合作式、訂單式、托管式等服務(wù)模式，并通過政府購買服務(wù)等方式，支持具有資質(zhì)的經(jīng)營性服務(wù)組織從事農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)。

必須改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度

確保糧食安全，必須改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。經(jīng)過十多年的努力，我國已經(jīng)形成了以“四大補(bǔ)貼（種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼）”為核心的較為完整的補(bǔ)貼體系，對于提高農(nóng)民種糧積極性起到了重要作用。但也應(yīng)該看到，前三項(xiàng)補(bǔ)貼都是和農(nóng)民承包經(jīng)營的土地面積掛鉤的，與是否種糧沒有必然聯(lián)系，實(shí)際上對于糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起不到促進(jìn)作用。也就是說，目前三大補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民的收入補(bǔ)貼，而不是產(chǎn)業(yè)發(fā)展補(bǔ)貼。這和我國財政總盤子小，從而支農(nóng)水平不可能大幅度提高的現(xiàn)實(shí)是不相符的。要在存量不變的前提下，改革增量補(bǔ)貼投入方向。第一，向糧食主產(chǎn)區(qū)集中。據(jù)統(tǒng)計，目前全國75%以上糧食產(chǎn)量、80%以上商品糧、90%左右糧食調(diào)出量來自糧食主產(chǎn)區(qū)，而主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)貼額度和非主產(chǎn)區(qū)并沒有大的區(qū)別，這就造成了實(shí)質(zhì)上的不平等。因此，應(yīng)該加大對主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民補(bǔ)貼的力度，調(diào)動主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)的積極性。第二，向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體由于流轉(zhuǎn)面積大、機(jī)械化水平高、經(jīng)營水平高，其單位面積產(chǎn)量高于一般農(nóng)戶1倍以上。由于種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化，新型經(jīng)營主體的盈利水平高于一般農(nóng)戶2～3倍。而目前的三大補(bǔ)貼是補(bǔ)給原農(nóng)戶的，轉(zhuǎn)入土地的新型經(jīng)營主體反而得不到補(bǔ)貼，這就失去了補(bǔ)貼的意義，必須進(jìn)行方向性改革，新增補(bǔ)貼逐漸向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜。

合理利用農(nóng)產(chǎn)品國際市場

確保糧食安全，必須充分合理地利用農(nóng)產(chǎn)品國際市場。目前，我國主要農(nóng)產(chǎn)品的外貿(mào)依存度越來越高，這是無可奈何的事實(shí)。以大豆為例，上世紀(jì)90年代，大豆屬于我國出口創(chuàng)匯的主要農(nóng)產(chǎn)品之一，進(jìn)入新世紀(jì)以來，進(jìn)口數(shù)量越來越大，目前的外貿(mào)依存度達(dá)到85%以上，而且主要環(huán)節(jié)都被國外幾家大公司所掌握，國內(nèi)企業(yè)沒有發(fā)言權(quán)。玉米的進(jìn)口量也是連年增加，有人預(yù)測，到2030年前后，我國玉米的外貿(mào)依存度可能會達(dá)到目前大豆的水平。因此，正視我國國內(nèi)糧食供給的不足，國內(nèi)生產(chǎn)確保谷物基本自給、口糧絕對安全，依靠國際農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)劑余缺，是必要而且務(wù)實(shí)的。中央一號文件提出的“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，符合我國國情、農(nóng)情。要培育實(shí)力雄厚的糧棉油等大型企業(yè)，依靠他們參與國際農(nóng)產(chǎn)品市場競爭，運(yùn)用市場手段影響國際農(nóng)產(chǎn)品市場，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)利益的最大化。到制定切實(shí)可行的農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，支持國內(nèi)企業(yè)到境外特別是與周邊國家開展互利共贏的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和進(jìn)出口合作，為國內(nèi)的糧食安全發(fā)揮保障作用。

對于一個擁有13億多人口的大國而言，糧食問題始終是懸在頭頂?shù)倪_(dá)摩克里斯之劍，必須高度重視，絲毫不能放松。中央一號文件提出了今年及未來一定時期內(nèi)必須遵循的國家糧食安全戰(zhàn)略，提出了2014年糧食購銷體制、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的改革方向，這些都是確保國家糧食安全的重要方面。新年伊始，我們已經(jīng)有了一個很好的開端。一年之計在于春，只要我們不懈地努力，中國的糧食安全水平就會不斷提高，中國人的飯碗就會牢牢端在自己手里，而且碗里裝的是自己的糧食。