北京市西城區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局（100033）周賓

當前，人民群眾對食品安全問題高度關(guān)注，對食品的安全性和有效性也提出更高要求。根據(jù)2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》、《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)〔2013〕14號）和《國務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導意見》（國發(fā)〔2013〕18號，以下稱《指導意見》），中央、全國各地陸續(xù)開展食品藥品監(jiān)管機構(gòu)的改革，新組建的食品藥品監(jiān)管機構(gòu)走上歷史舞臺。新機構(gòu)面臨內(nèi)部、外部環(huán)境因素的雙重影響，如何做好食品藥品監(jiān)管，是擺在新機構(gòu)面前的重要課題。本文利用SWOT分析法對機構(gòu)改革后食品藥品監(jiān)管工作的內(nèi)外部環(huán)境因素進行分析，并依此制定相應的發(fā)展策略，為今后食品藥品監(jiān)管工作提供借鑒和參考。

1 SWOT分析法

SWOT分析（SWOT Analysis）最早是由美國哈佛商學院的著名教授安德魯斯于20世紀60年代初提出來的，后被廣為應用[1][2]。SWOT代表“優(yōu)勢（Strength）、劣勢（Weakness）、機會（Opportunity）、威脅（Threat）”，其中，S、W是內(nèi)部因素，O、T是外部因素，對內(nèi)外因素進行矩陣排列，然后用系統(tǒng)分析的思想加以分析，這樣有利于對研究對象所處情景進行全面、系統(tǒng)、準確的研究，有助于制定相應的發(fā)展計劃或?qū)Σ摺?/p>

2 機構(gòu)改革后食品藥品監(jiān)管工作的SWOT分析

2.1 優(yōu)勢分析

2.1.1 “九龍治水”格局終結(jié) 食品安全監(jiān)管體制最為人所詬病的一點，就是“九龍治水”，即“分段管理”。本次機構(gòu)改革后，原先由食安辦、工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)管（或衛(wèi)生）等部門負責的相關(guān)食品監(jiān)管職能統(tǒng)一到食品藥品監(jiān)管機構(gòu)，食品的生產(chǎn)、流通、使用進行一體化管理，不再分段管理。無疑，相較于“九龍治水”式的分段監(jiān)管，現(xiàn)在食品安全監(jiān)管形成了由管源頭的農(nóng)業(yè)部門、管生產(chǎn)流通和終端的食品藥品監(jiān)管部門、負責風險評估與標準制定的衛(wèi)生部門三家組成的新架構(gòu)，逐漸趨向于一體化的監(jiān)管體制。

2.1.2 自上而下的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)逐步鋪開 依據(jù)《指導意見》，很多地方陸續(xù)在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)，食品藥品監(jiān)管體制改革工作向縱深方向邁進一大步，充分體現(xiàn)監(jiān)管下沉，填補基層食品藥品監(jiān)管空白，將實現(xiàn)食品藥品全程無縫監(jiān)管，進一步推進落實屬地責任，將垂直管理體制與落實屬地責任較好結(jié)合起來，充分調(diào)動各級政府的積極性與主動性，將有利于更好解決關(guān)系人民群眾切身利益的食品藥品安全問題。

2.1.3 劃轉(zhuǎn)人員具有豐富的監(jiān)管經(jīng)驗 本次劃轉(zhuǎn)到食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)的工作人員，大多數(shù)具有幾年、十幾年，甚至是幾十年的相應工作經(jīng)驗，專業(yè)知識、業(yè)務(wù)能力、監(jiān)督經(jīng)驗非常豐富。另外，劃轉(zhuǎn)人員對相應轄區(qū)的實際情況比較了解，大多具有較強的與政府相關(guān)部門溝通、協(xié)調(diào)的能力，能夠較快、較準、較容易地投入到相關(guān)工作中去。

2.2 劣勢分析

2.2.1 職能職責、任務(wù)分解和工作機制有待進一步完善 根據(jù)以往機構(gòu)改革經(jīng)驗，新機構(gòu)成立之初往往在職能職責、任務(wù)分解和工作機制等方面需要梳理一段時間，有時甚至是較長時間。新成立的食品藥品監(jiān)管機構(gòu)需要時間去整理劃轉(zhuǎn)過來的職能職責，還要對之前各部門互相推諉的部分工作進行相關(guān)職責定位，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空或職責缺失。各級監(jiān)管機構(gòu)，內(nèi)部組成科室，如業(yè)務(wù)科室、食藥監(jiān)管所、稽查隊等，也需要進行合理的任務(wù)分解與工作定位。單純照搬原部門的工作機制難以適應當前工作要求，需要結(jié)合實際制定合理的工作機制。這些都需要時間去探索、理順。

2.2.2 職工少且綜合業(yè)務(wù)能力有待加強大多數(shù)食品藥品監(jiān)管機構(gòu)有缺編、現(xiàn)有人員不足的情況，難以充分應對日益繁重的食品藥品監(jiān)管工作?，F(xiàn)有人員之前往往單純從事食品的分段監(jiān)管或者藥品“三品一械”監(jiān)管，而新成立的食品藥品監(jiān)管機構(gòu)要求更多職工需要既懂食品監(jiān)管又懂藥品監(jiān)管，所以，現(xiàn)有人員的這種綜合業(yè)務(wù)能力還需要一段時間去提高。

附表 機構(gòu)改革后食品藥品監(jiān)管工作的SWOT矩陣分析

2.3 機會分析

2.3.1 國家對食品藥品監(jiān)管工作非常重視黨的十八大作出改革和完善食品藥品安全監(jiān)管體制機制的重大決策，第十二屆全國人大第一次會議作出整合加強食品藥品監(jiān)管機構(gòu)的決定，十八屆三中全會作出 “完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機構(gòu)，保障食品藥品安全”的明確要求。這些都充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對人民群眾飲食用藥安全的高度重視，食品藥品監(jiān)管工作迎來了新的發(fā)展機遇。

2.3.2 食品藥品安全是重要的民生工程“民以食為天”充分說明飲食對人的重要性，藥品直接關(guān)系人的疾病治療甚至生命，所以，飲食、用藥安全充分體現(xiàn)人民群眾的根本利益和現(xiàn)實利益。由此可見，食品藥品監(jiān)管機構(gòu)責任重大、使命光榮，做好食品藥品監(jiān)管既是惠民、利民的好機會，又是出實效、展風采的好機會。

2.4 威脅分析

2.4.1 食品藥品不良事件頻發(fā) 近年來，相繼出現(xiàn)的三聚氰胺毒奶粉、瘦肉精、假雞蛋、染色毒饅頭、地溝油、毒膠囊、假羊肉串等惡性食品藥品安全事件，嚴重影響人民群眾的飲食與用藥安全，不法分子的作案方式方法也越來越多變，給食品藥品監(jiān)管工作帶來巨大的壓力、挑戰(zhàn)與威脅。

2.4.2 老百姓的期盼很高 食品藥品方面的投訴舉報量一直居高不下，老百姓既對生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)不良行為極度憤恨，又對監(jiān)管部門心生不滿與埋怨。多年來出現(xiàn)的大量食品藥品不良事件，讓老百姓受苦不堪，人們特別期待安全的飲食用藥。食品藥品監(jiān)管新機構(gòu)的成立是應時而生，承載著人們的熱切期盼，而老百姓的期盼越高，開展食品藥品監(jiān)管工作的壓力越大。

2.5 機構(gòu)改革后食品藥品監(jiān)管工作的SWOT矩陣分析（見附表）

3 機構(gòu)改革后食品藥品監(jiān)管工作的策略分析

3.1 SO策略：抓住外部機會，發(fā)展自身優(yōu)勢 十八屆三中全會給食品藥品監(jiān)管工作指明了方向，各地應全面貫徹落實三中全會精神，做好職能轉(zhuǎn)變，按規(guī)定時限完成相關(guān)改革任務(wù)，結(jié)合當?shù)貙嶋H不斷完善自上而下的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，從軟硬件方面對街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)管機構(gòu)進行標準化建設(shè)，做實監(jiān)管網(wǎng)底，強化監(jiān)管力量，不斷提高基層執(zhí)法和服務(wù)水平。推行食品藥品安全示范街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）評比，強化基層政府責任意識，在示范評比的基礎(chǔ)上做好監(jiān)管，在監(jiān)管的過程中做好宣傳教育與引導，逐步在老百姓及企業(yè)中樹立良好的品牌，最終建立起統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管機構(gòu)。

3.2 ST策略：利用自身優(yōu)勢，減少外部威脅 借助統(tǒng)計學、流行病學等專業(yè)方法，對既往發(fā)生過的食品藥品不良事件進行統(tǒng)計、分析與總結(jié)，探索建立食品藥品不良事件預警機制，結(jié)合實際進一步完善突發(fā)事件應急處理機制，進一步改進投訴舉報工作，認真對待每一件投訴。以良好的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)為抓手，嚴格、嚴厲執(zhí)法，結(jié)合執(zhí)法人力情況適度加大監(jiān)督頻次，建立企業(yè)信用打分制度，信用高者打分越高，相反越低，定期向大眾公示企業(yè)信用得分，對打分低者進行宣傳教育、約談或者依據(jù)法規(guī)進行相應處罰，讓企業(yè)能夠真正把食品藥品安全的緊迫感始終掛在心間。

3.3 WO策略：利用外部機會，克服自身缺點 結(jié)合實際進行職責定位與任務(wù)分工，加強各級食藥監(jiān)管機構(gòu)間、食藥監(jiān)管機構(gòu)與其他機構(gòu)間、機構(gòu)內(nèi)部科室間、監(jiān)管網(wǎng)底與街鄉(xiāng)政府間的行政溝通。提倡與其他部門的聯(lián)合執(zhí)法，達到優(yōu)勢互補、協(xié)同聯(lián)動執(zhí)法、最大化執(zhí)法力量的目的，最大效能地利用好食品藥品相關(guān)的行政資源，避免執(zhí)法力量的浪費。強化工作創(chuàng)新驅(qū)動，不斷創(chuàng)新工作機制，如：打破八小時工作常規(guī)，錯時執(zhí)法，充分利用社區(qū)（村）內(nèi)協(xié)作資源等，結(jié)合實際制度化工作方式方法，及時修正工作中的缺點或不足，促進食品藥品監(jiān)管的可持續(xù)發(fā)展。

3.4 WT策略：克服自身弱點，應對外部威脅 為解決公務(wù)員編制不足的難題，依據(jù)《指導意見》，在城鎮(zhèn)社區(qū)和農(nóng)村行政村適度招聘食品藥品監(jiān)管協(xié)管員，承擔協(xié)助執(zhí)法、隱患排查、信息報告、宣傳引導等職責。要充分借鑒公安、城管等部門協(xié)管員工作的經(jīng)驗教訓，做好其培訓、教育與引導，避免不良影響或事件的發(fā)生。探索制定良好的獎懲機制，充分發(fā)揮劃轉(zhuǎn)人員各自的專業(yè)優(yōu)勢與監(jiān)管經(jīng)驗，打亂原有的食品分段、藥品分類工作界限，人員互為師長、互學互助，打造一批復合型監(jiān)管人才。多項舉措緩解大眾對食品藥品監(jiān)管不斷增長的期待與監(jiān)管力量薄弱的矛盾。