王雍君

新《預(yù)算法》確認了央行經(jīng)理國庫的體制，經(jīng)理與代理之爭暫告一個段落。其實，“代理”與“經(jīng)理”概念本身很難表達現(xiàn)代國庫體制的精髓和要點，容易引起不必要的誤讀與誤導(dǎo)。只要堅守國庫單一賬戶（TSA）基礎(chǔ)上的政府現(xiàn)金余額集中化這一精華和底線，“代理”也好、“經(jīng)理”也好，無論怎樣解讀，也無論怎樣爭執(zhí)，形式意義總是大于實質(zhì)意義。

預(yù)算執(zhí)行與TSA視角

官方語境下的“代理”與“經(jīng)理”觸及現(xiàn)代國庫體制的基本功能：預(yù)算的執(zhí)行控制和政府現(xiàn)金管理。政府現(xiàn)金指政府的財政存款，即尚未花掉的財政資金。

預(yù)算執(zhí)行過程中有三類基本的控制不可或缺：

第一，財政部門官員簽發(fā)支付令，即實施支出和授權(quán)支付；第二，會計人員辦理支付（對支付安全性負責）；第三，負責財務(wù)控制的官員檢查公款運作的合法性，包括檢查所有支出承諾和授權(quán)、確保收入被適當征集、檢查所有程序是否被執(zhí)行、所有授權(quán)是否獲得以及所有必要的簽章是否履行。

國庫經(jīng)理制容許央行國庫在上述第二、三項職責上發(fā)揮獨特作用；相反，國庫代理制排斥這一作用。當以上三項職責全部并入財政部門、央行國庫只是“聽令行事”，某種程度上相當于在一個行政部門內(nèi)部形成了大范圍的、不適宜的秘密信息。這種做法直接違背了內(nèi)部控制的“四眼原則”?！八难墼瓌t”只是在國庫經(jīng)理制框架下才能最優(yōu)地被貫徹。

完整的國庫現(xiàn)金管理系統(tǒng)大致包括五個要素：

（1）現(xiàn)金預(yù)算與預(yù)測，（2）收款憑證的獲取與管理，（3）資金的利用和支付機制，（4）剩余現(xiàn)金余額的確認和投資，（5）短期資金的籌集。有些國家還將外匯管理納入現(xiàn)金管理系統(tǒng)，后者還需做好與債務(wù)管理系統(tǒng)的銜接以確保按時還本付息。

盡管因國家而異，但絕大多政府現(xiàn)金管理體系的主要任務(wù)，都是以最低的成本確保在必要時有足夠的可使用現(xiàn)金，而理想目標則是在滿足現(xiàn)金需要的前提下，持有最少的現(xiàn)金余額。

為此，現(xiàn)金管理系統(tǒng)應(yīng)明確劃分為現(xiàn)金流入管理、現(xiàn)金流出管理和現(xiàn)金余額管理三個模塊。

與國庫代理制不同，國庫經(jīng)理制確認和堅守國庫單一賬戶：政府持有的、開設(shè)于央行的、由央行負責管理的財政存款賬戶。依集中化程度不同，現(xiàn)金管理系統(tǒng)大致區(qū)分為兩類模式。第一類是以TSA為核心的集中化模式，本級政府和預(yù)算單位的全部現(xiàn)金流入和支付都通過TSA進出。這種體制不需要強大的內(nèi)部控制，只授權(quán)很少的人員進入這一賬戶。

在TSA機制下，每級政府通常只需要使用一個到兩個集中性的財政存款賬戶，即可自動調(diào)劑各機構(gòu)的現(xiàn)金需求余缺。由于TSA由中央銀行掌管，中央銀行還可以利用它貫徹貨幣政策。目前絕大多數(shù)OECD成員國家和多數(shù)發(fā)展中國家采用該模式。

與此相對應(yīng)的是分散式現(xiàn)金管理模式。每個政府機構(gòu)都可自行選擇商業(yè)銀行，建立和使用自己獨立的財政存款賬戶，因而在現(xiàn)金管理方面擁有很高的自治權(quán)。美國是這種模式的代表。與集中化模式相比，分散化的相對劣勢十分明顯：需要額外的、嚴密的內(nèi)控機制和健全而強大的法律體系的支撐，這些條件在類似中國這樣的國家并不具備；依賴大量的分散化賬戶來管理政府現(xiàn)金，不僅帶來高昂的管理成本和交易成本，也難以增強各機構(gòu)間現(xiàn)金余缺的調(diào)配能力。

分散化模式的最大軟肋，在于無法實現(xiàn)政府現(xiàn)金余額的集中化管理，而集中化正是任何良好的政府現(xiàn)金管理絕對必要的前提條件。在集中化模式的TSA機制下，對現(xiàn)金余額的集中化管理變得簡單易行，收益率也非常可觀。

集中模式并非沒有缺點，主要是在預(yù)測各機構(gòu)的現(xiàn)金需求和確定其剩余現(xiàn)金余額的準確性方面，不如分散模式來得有效。但相對于集體化管理帶來的收益相比，這些缺陷很有限。

集中化模式的一個特別重要的優(yōu)勢是：機構(gòu)現(xiàn)金的不足可以在政府內(nèi)部進行調(diào)劑，即通過其他機構(gòu)的現(xiàn)金余額來彌補某些機構(gòu)的現(xiàn)金缺口，從而大量節(jié)省不必要的舉債與利息支付。

此外，至少在中國的特定環(huán)境下，現(xiàn)金管理并非財政部門、也非預(yù)算單位最重要的職責，不宜作為其日常工作的主要目標。在這種情況下，由央行承擔起日?；A(chǔ)的國庫現(xiàn)金管理之職，顯得尤其合理與必要。國庫經(jīng)理制與此十分契合。

OECD國庫體制下政府與銀行關(guān)系

國庫經(jīng)理制的核心，是央行以出納機關(guān)的角色經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)，它包含或完全包容TSA機制與“兩個直達”這兩個現(xiàn)代國庫體制中的核心成分。

TSA機制具有三個特別明顯而重要的優(yōu)勢：現(xiàn)金余額的集中化管理，使國庫同時實現(xiàn)對TSA和支出部門分賬戶的管理與運作成為可能，以及實現(xiàn)財政交易和信息集中化追蹤與監(jiān)控的前提條件。

更一般地講，TSA為軸心的國庫現(xiàn)金管理模式可一舉解決好幾個問題：對政府現(xiàn)金余額的準確和及時評估、實時監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行與赤字、減少現(xiàn)金閑置與舉債需求、降低融資成本、調(diào)度各機構(gòu)的日?，F(xiàn)金余額，以及最大限度地減少拖欠。這些優(yōu)勢只有在TSA機制下才能充分有效地實現(xiàn)。

OECD國家國庫機構(gòu)的設(shè)置基本可分為兩種類型：一種是設(shè)有獨立國庫機構(gòu)，這種類型如英國、美國、加拿大、澳大利亞和法國的大區(qū)國庫等；第二種類型是國庫機構(gòu)設(shè)置在財政部內(nèi)，為財政部下屬的一個司（局）或處，如法國、日本。

盡管國庫機構(gòu)設(shè)置和國庫職能上各不相同，但所有OECD成員國都實行TSA機制。在OECD國家，所有的政府資金都集中在中央銀行的TSA中。與國庫單一賬戶相對應(yīng)的是政府支付系統(tǒng)，該系統(tǒng)實行的是控制實際支出資金的支付方式，不僅對支出部門的每一項支出進行監(jiān)督，并在支出部門實際支付所購買的商品或勞務(wù)款項時，通過國庫單一賬戶辦理資金劃撥。

以英國和澳大利亞為例。英國國庫的具體支付程序可歸納為四個階段：（1）由支出部門簽訂購買商品或支付勞務(wù)的合同；（2）支出部門審核供應(yīng)商出具的發(fā)票，計算國庫實際應(yīng)支付的金額；（3）支出部門向負責辦理公共支出的出納署簽發(fā)支付命令，并附上相關(guān)的憑證；（4）出納署或由出納署通過銀行清算系統(tǒng)將資金由國庫單一賬戶實際支付給供應(yīng)商。endprint

在這種安排下，主管部門和支出單位不能在中央銀行或商業(yè)銀行開立自己的賬戶，支出單位在商業(yè)銀行的賬戶被政府財務(wù)信息系統(tǒng)上的賬戶取而代之。但是，TSA賬戶并不意味著各部委和支出單位在利用其閑置資金方面無自主權(quán)，不過它們必需按照既定的預(yù)算和資金現(xiàn)額以及所規(guī)定的程序使用這些資金。

基于安全與貨幣政策視角的解讀

國庫經(jīng)理制的核心是央行以出納機關(guān)的角色經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)，它包含或完全包容TSA機制與政府現(xiàn)金余額集中化這兩個現(xiàn)代國庫體制中的核心成分，而且對于保障公款的安全和支持貨幣政策的運作意義重大。

TSA開設(shè)于央行的理由有二。首先是安全性。央行作為壟斷貨幣發(fā)行的權(quán)力機關(guān)，并不對外從事營利性貸款等商業(yè)性金融活動，最有條件保障政府現(xiàn)金存款的安全。商業(yè)銀行作為追求利潤目標的公司實體，遭受風險損失的可能性要高得多。其次是支持貨幣政策。通過對TSA余額的追蹤與監(jiān)控，央行可獲得一個強有力的工具，其中影響政府財政活動引起的銀根過度松緊和貨幣供應(yīng)量波動。

在實踐中，政府收入的大量增加將導(dǎo)致存款迅速激增，假如這種情況發(fā)生在商業(yè)銀行的賬戶上，那么盈利動機將驅(qū)使商業(yè)銀行大量增加貸款，從而導(dǎo)致對宏觀經(jīng)濟造成過度刺激。相比之下，由于政府存款轉(zhuǎn)移到TSA上，央行可通過對貨幣政策工具的運作來解決此類問題。

安全與高效也體現(xiàn)在“兩個直達”上。國庫經(jīng)理制包含了財政資金繳納直達TSA、支付從TSA直達供應(yīng)商或收款人的內(nèi)在要求。與高度分散、極難監(jiān)管的財政專戶體制相比，兩個直達不僅大幅提升了銀行系統(tǒng)處理國庫現(xiàn)金流入流出的速度與效率，節(jié)省了管理成本，而且最大程度地減少了不必要的中介環(huán)節(jié)，從而將違規(guī)、腐敗、截留、挪用等風險控制在最低水平。

特別重要的是：央行受政府委托負責管理TSA，并為所有政府部門和機構(gòu)開立分賬戶。通過對這些賬戶的運作與管理，央行保持對政府與機構(gòu)的現(xiàn)金流入、流出與余額及其變動的會計記錄，并向政府提供相關(guān)信息。

可以說，沒有任何一個政府部門或機構(gòu)，能夠如同央行國庫那樣，有能力對公款流入、流出和余額及其變動，進行逐筆、全程和實時的會計記錄。這些一手的“原始”信息對于審計監(jiān)督，深具意義。

同時，央行通過國庫現(xiàn)金管理，也建立了貨幣改策調(diào)控與國庫資金管理相協(xié)調(diào)的國庫現(xiàn)金管理制度框架，國庫統(tǒng)計分析的決策作用明顯。

只要基于國家利益、公共利益而非狹隘（部門）利益，那么必須承認：國庫經(jīng)理制才是中國國庫體制模式的不二選擇。在這一問題上，有良知的官員、學者和公民須有能力分辨清楚代理制與經(jīng)理制的關(guān)鍵差異，尤其是基本邏輯和長遠后果上的差異，還必須理解圍繞兩者的爭論的實質(zhì)究竟是什么。

無論基于法理邏輯還是現(xiàn)實國情，經(jīng)理制比代理制都更有助于捍衛(wèi)錢袋子的安全，也更有助于確保TSA基礎(chǔ)上的政府現(xiàn)金余額集中化。

作者為中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長、政府預(yù)算研究中心主任，北京財經(jīng)研究基地首席專家endprint