張紅宇+王剛

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大變革，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”，這是對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的新要求、新部署。

目前，各界對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的認(rèn)識還不統(tǒng)一，各地對改革的訴求也不一致，這就需要深入研究改革若干重大問題，從理論上和實(shí)踐中尋求答案。

產(chǎn)權(quán)制度改革的意義

從宏觀全局層面看，新形勢下推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有深遠(yuǎn)意義：一是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換的重要基礎(chǔ)。健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，關(guān)鍵是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換，使市場在資源配置中起決定性作用。農(nóng)村集體各類要素平等參與市場交換，前提是產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能完整。改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，明晰集體產(chǎn)權(quán)歸屬，完善集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，是促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)自由流動(dòng)、優(yōu)化組合，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換的制度基礎(chǔ)。

二是完善農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的重要舉措。農(nóng)村集體所有制是公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是中國特色社會(huì)主義的重要制度基礎(chǔ)。鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，關(guān)鍵是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕。改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，建立符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的集體資產(chǎn)運(yùn)營治理機(jī)制，切實(shí)提高農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理水平和運(yùn)營效率，是增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)力和影響力的制度選擇。

三是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益的重要前提。讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果，不斷增加財(cái)產(chǎn)性收入，關(guān)鍵是要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，在明確集體資產(chǎn)范圍和歸屬的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)確權(quán)到戶，是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的制度前提。

四是鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的重要保障。實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民群眾的根本利益是黨在農(nóng)村全部工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，關(guān)鍵要在經(jīng)濟(jì)上維護(hù)農(nóng)民的物質(zhì)利益，政治上維護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利。改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，使農(nóng)民真正成為集體資產(chǎn)的主人，行使民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的權(quán)利，是促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定，鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的制度保障。

從微觀主體層面看，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有更為現(xiàn)實(shí)的作用：對農(nóng)民而言，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不僅可以保障其對耕地、草地、林地等擁有最基本的承包經(jīng)營權(quán)，還可以賦予其集體收益分配權(quán)等更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民在集體資產(chǎn)經(jīng)營中的收益份額。截至2013年底，全國完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村累計(jì)股金分紅924.1億元，其中當(dāng)年分紅201.3億元，股東人均分紅525元；完成產(chǎn)權(quán)制度改革的組累計(jì)股金分紅639.1億元，當(dāng)年股金分紅90.2億元，股東人均分紅1637元。

對集體而言，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革可以促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)功能。在“有家底”的發(fā)達(dá)地區(qū)，改革有利于健全集體資產(chǎn)經(jīng)營管理機(jī)制，管好用好集體資產(chǎn)，避免因管理不民主、監(jiān)督不到位導(dǎo)致的“內(nèi)部人控制”問題；在“家底薄”的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，改革也有利于穩(wěn)定資產(chǎn)所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式，夯實(shí)集體經(jīng)濟(jì)“家底”，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的服務(wù)功能，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

對政府而言，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革可以健全鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。完善的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括基層黨組織、村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織，這“三駕馬車”共同構(gòu)成了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。目前，農(nóng)村基層黨組織和村民自治組織是健全的，而作為集體資產(chǎn)管理主體的集體經(jīng)濟(jì)組織卻是缺位的，建設(shè)和發(fā)展滯后直接導(dǎo)致農(nóng)村集體資產(chǎn)管理問題突出。據(jù)國家信訪局統(tǒng)計(jì)，2013年反映村集體資產(chǎn)管理問題的來信已占到農(nóng)村農(nóng)業(yè)類來信總數(shù)的23%。通過改革建立集體經(jīng)濟(jì)組織，能夠補(bǔ)齊農(nóng)村集體資產(chǎn)管理主體缺位的短板，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

目標(biāo)與原則

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，健全“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，這16個(gè)字是中央對現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的總體要求，也是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的總體目標(biāo)。

就農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度而言，“歸屬清晰”主要指成員身份要清楚，通過成員身份界定，明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸誰所有；“權(quán)責(zé)明確”主要指權(quán)利義務(wù)要對等，根據(jù)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則，合理確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利和責(zé)任；“保護(hù)嚴(yán)格”主要指要著眼相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，依法保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益；“流轉(zhuǎn)順暢”主要指產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)要有多種形式的市場交易平臺，通過制定交易規(guī)則，規(guī)范交易程序，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的具體目標(biāo)則是在市場經(jīng)濟(jì)體制下，探索集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式，推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份化、實(shí)體化、市場化。其中，股份化是指通過股份量化的形式，明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，建立集體資產(chǎn)與農(nóng)民之間“按股享有、民主管理、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的利益連接機(jī)制，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利。實(shí)體化是指建立適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理體制和運(yùn)營分配機(jī)制，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織真正成為獨(dú)立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、民主管理的市場主體。市場化是指建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場公開交易，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，體現(xiàn)集體資產(chǎn)的市場價(jià)值。

相對于農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有一定的特殊性。這種特殊性主要表現(xiàn)在三方面：

一是涉及面廣。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的對象不僅包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的資金、資產(chǎn)，還包括集體資源；改革的范圍不僅涉及發(fā)達(dá)地區(qū)、東部沿海地區(qū)、城市郊區(qū)，還涉及廣大農(nóng)區(qū)。

二是情況復(fù)雜。目前，全國各地集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，東中西部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)差別明顯。截至2013年底，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)（不含土地等資源性資產(chǎn)）總額2.4萬億元，村均408.4萬元，其中東部地區(qū)村級集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)總額為18246.5億元，占全國的76.1%，村均達(dá)744.7萬元，中部地區(qū)資產(chǎn)總額占全國的16.9%，村均196.4萬元，而西部地區(qū)僅占全國的7%，村均僅123.6萬元。實(shí)踐中，部分城郊結(jié)合部和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村賬面資產(chǎn)數(shù)以億計(jì)，如廣東省東莞市虎門鎮(zhèn)鎮(zhèn)口村資產(chǎn)總額超過1.7億元，浙江省寧波市江東區(qū)驚駕村資產(chǎn)總額更是高達(dá)4.3億元，這些村的改革需求十分強(qiáng)烈，已經(jīng)到了“非改不可”的程度；而更廣大的中西部地區(qū)空殼村、負(fù)債村比比皆是，這些村賬面資產(chǎn)不多，土地升值空間也不大，因此改革動(dòng)力相對不足。endprint

三是認(rèn)識不統(tǒng)一。當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的方向是在穩(wěn)定集體土地所有制、家庭經(jīng)營基礎(chǔ)地位和承包關(guān)系長久不變的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革的方向是構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。這兩項(xiàng)改革目標(biāo)清晰，認(rèn)識統(tǒng)一。與它們相比，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方向目標(biāo)呈現(xiàn)多元化，對于改革的組織載體、成員界定、股權(quán)權(quán)能、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等問題的爭議分歧較大，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式也沒有比較一致的認(rèn)識和看法。

特殊性決定了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的復(fù)雜性和艱巨性，這就需要在推進(jìn)改革中堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則：一要堅(jiān)持以市場化為導(dǎo)向，充分遵循市場規(guī)律，確保市場在資源配置中起決定性作用；二要堅(jiān)持公開、公平、公正和民主自愿，充分尊重農(nóng)民群眾的創(chuàng)造與選擇，確保改革經(jīng)得起歷史的考驗(yàn)；三要堅(jiān)持制度設(shè)計(jì)優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧，處理好加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河的關(guān)系，建立健全相關(guān)制度，允許在關(guān)鍵環(huán)節(jié)先行先試；四要堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)，綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際情況，分階段分區(qū)域分步驟地推進(jìn)改革。

亟待明確的問題

經(jīng)過多年的實(shí)踐與探索，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得了積極進(jìn)展，但由于現(xiàn)行法律、政策等制度性約束，各地在推進(jìn)改革過程中仍然面臨一些亟待明確的問題，需要重點(diǎn)研究解決。

（一）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的范圍。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的范圍應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的全部資產(chǎn)，包括各類流動(dòng)資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、長期資產(chǎn)、固定資產(chǎn)，集體所有的土地和法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)。農(nóng)村集體所有的土地作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最主要的資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)納入改革的范圍，惟其如此，才是完整意義上的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。總之，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革務(wù)必要保持集體資產(chǎn)的完整性，促進(jìn)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。

（二）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要區(qū)分不同地區(qū)的資產(chǎn)狀況、成員構(gòu)成和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，分類指導(dǎo)，有序推進(jìn)。對于廣大農(nóng)區(qū)，特別是中西部地區(qū)，要有足夠的歷史耐心，當(dāng)前的改革重點(diǎn)應(yīng)是通過“確權(quán)賦能”，加強(qiáng)土地制度改革，抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，慎重穩(wěn)妥地開展集體建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地管理制度改革，同時(shí)加強(qiáng)集體財(cái)務(wù)管理。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是集體經(jīng)營性資產(chǎn)數(shù)量龐大的地方，改革重點(diǎn)應(yīng)是通過股份量化，推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體地位，建立現(xiàn)代經(jīng)營管理制度，使農(nóng)民按股分享集體資產(chǎn)權(quán)益。同時(shí)，承包地少的地方可以按照“確股確權(quán)不確地”的方式確權(quán)，并把集體建設(shè)用地納入改革范疇。對于已經(jīng)撤村建居并完全納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系的集體經(jīng)濟(jì)組織，改革重點(diǎn)應(yīng)是在股份合作制改革的基礎(chǔ)上，探索改革后的集體經(jīng)濟(jì)組織作為出資人組建項(xiàng)目公司，進(jìn)行市場化運(yùn)作，提高集體資產(chǎn)運(yùn)營效率。

（三）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的組織載體。從“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”延續(xù)而來的農(nóng)村集體所有制關(guān)系，決定了農(nóng)村集體資產(chǎn)在組、村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級集體經(jīng)濟(jì)組織中都有分布。因此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不能打破原集體經(jīng)濟(jì)組織的界限，應(yīng)按照集體產(chǎn)權(quán)歸屬和會(huì)計(jì)核算單位，分別在不同層級開展改革，可以是村級或組級，也可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級。沒有集體經(jīng)濟(jì)組織的地方，應(yīng)在村民自治組織范圍內(nèi)進(jìn)行改革。已經(jīng)納入城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃并完成撤村建居的地方，應(yīng)在原集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)進(jìn)行改革。已經(jīng)進(jìn)行村組合并的地方，應(yīng)分別在合并前各集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)進(jìn)行改革。

（四）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份界定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定涉及廣大農(nóng)民的切身利益，應(yīng)在堅(jiān)持尊重歷史、權(quán)利義務(wù)對等、標(biāo)準(zhǔn)一致、程序公開的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)情況、對集體積累作出的貢獻(xiàn)以及有關(guān)法律政策規(guī)定等條件，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員民主決定。此外，還要妥善處理好特殊群體的成員身份界定問題，防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益。有條件的地方也可以結(jié)合本地實(shí)際，制定相關(guān)地方性法規(guī)、政府規(guī)章或規(guī)范性文件。

（五）農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)的設(shè)置與權(quán)能。集體股的去留是農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置的難點(diǎn)，股權(quán)設(shè)置應(yīng)以個(gè)人股為主，是否設(shè)置集體股，歸根結(jié)底要尊重農(nóng)民群眾的選擇，由集體經(jīng)濟(jì)組織通過公開程序自主決定，此外，集體經(jīng)濟(jì)組織還可以探索設(shè)置募集股、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任股等其他股權(quán)類型。賦予集體資產(chǎn)股權(quán)更加充分的權(quán)能也是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，應(yīng)按照十八屆三中全會(huì)要求，通過開展改革試點(diǎn)，賦予農(nóng)民對落實(shí)到戶的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押擔(dān)保、繼承權(quán)。試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，有所側(cè)重，分步開展試點(diǎn)。要全面開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有權(quán)和收益權(quán)試點(diǎn)，建立健全集體資產(chǎn)股權(quán)登記管理、臺賬管理和收益分配制度，探索改革后農(nóng)民集體資產(chǎn)股份收益分紅的有關(guān)稅收政策；選擇具備條件的地方開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出權(quán)和繼承權(quán)試點(diǎn)，探索集體資產(chǎn)股份有償退出的范圍、條件和程序，探索具備法定繼承人資格但不是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的人員繼承集體資產(chǎn)股份的具體辦法；審慎開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份抵押擔(dān)保權(quán)試點(diǎn)，探索貸款人不能償還到期貸款時(shí)，集體資產(chǎn)股份作為抵押擔(dān)保物處置的具體途徑。

（六）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的建設(shè)。建立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易市場，要根據(jù)不同的產(chǎn)權(quán)要素性質(zhì)和流轉(zhuǎn)范圍，確定市場建立的地點(diǎn)和服務(wù)的范圍，沒有必要遍地開花。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的建設(shè)重點(diǎn)應(yīng)是健全交易規(guī)則，明確交易品種，拓展服務(wù)功能，完善運(yùn)行機(jī)制，保障農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。雖然農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)的流暢運(yùn)轉(zhuǎn)，但現(xiàn)階段集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)還要因地制宜，穩(wěn)妥開展。

（七）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村兩委的關(guān)系。理順農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村兩委的關(guān)系，重點(diǎn)是探索推進(jìn)農(nóng)村基層組織的政治職能、公共服務(wù)職能和經(jīng)濟(jì)職能相分離。村級黨組織要發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持各類基層組織依法行使職權(quán)；村民自治組織要依法開展群眾自治，搞好社區(qū)自治、社區(qū)管理和公共服務(wù)；集體經(jīng)濟(jì)組織要負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)運(yùn)營和管理，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，增加集體收益分配?，F(xiàn)階段應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，因地制宜維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，在明晰各自產(chǎn)權(quán)和職責(zé)的基礎(chǔ)上，集體經(jīng)濟(jì)組織可以與村級黨組織、村民自治組織實(shí)行人員交叉任職，有條件的地方也可以推進(jìn)政經(jīng)分設(shè)。endprint

以創(chuàng)新意識推動(dòng)政策出臺

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)前無古人的改革實(shí)踐，目前全國只有2.8萬個(gè)村和5萬個(gè)村民小組完成改革。相對于農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革等制度創(chuàng)新，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革既沒有清晰可辨的路徑選擇，也沒有可資借鑒的國際經(jīng)驗(yàn)，是典型的“摸著石頭過河”，這就要求在推動(dòng)出臺相關(guān)政策時(shí)，要樹立改革創(chuàng)新意識，加強(qiáng)政策需求研判，提出切實(shí)可行的政策措施。

（一）登記政策。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為法定的集體產(chǎn)權(quán)代表主體，與企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人屬于完全不同的組織類型，需要通過立法創(chuàng)設(shè)其法人地位。在目前出臺相關(guān)法律法規(guī)有難度的情況下，可以借鑒廣東、浙江等地的實(shí)踐做法，采用政府發(fā)放組織證明書的方式解決其身份地位問題，這也不失為一個(gè)有效的過渡辦法。組織證明書主要記載集體經(jīng)濟(jì)組織的名稱、地址、主要負(fù)責(zé)人、經(jīng)營范圍、資產(chǎn)等內(nèi)容，集體經(jīng)濟(jì)組織可據(jù)此申辦組織機(jī)構(gòu)代碼證、開立銀行賬戶、申領(lǐng)票據(jù)、訂立合同等，開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，獲得市場主體地位。

（二）稅費(fèi)政策。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記為企業(yè)法人后面臨著稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重的問題，在日常生產(chǎn)經(jīng)營中，要繳納房產(chǎn)稅、營業(yè)稅、所得稅等多項(xiàng)稅費(fèi)，綜合稅負(fù)超過30%，在辦理集體資產(chǎn)權(quán)屬變更登記時(shí)，要繳納超過資產(chǎn)總額13%的變更費(fèi)用。此外，一些地方農(nóng)民的集體資產(chǎn)股份分紅收益還要繳納20%的個(gè)人所得稅?；氐亩愗?fù)不僅增加了集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)營成本，也減少了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)性收入，為支持集體經(jīng)濟(jì)組織的改革發(fā)展，需要制定有區(qū)別的稅費(fèi)優(yōu)惠政策。對于改革后的集體經(jīng)濟(jì)組織，可以考慮免除其在改革中因權(quán)利人名稱變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記等發(fā)生的相關(guān)稅費(fèi)，對承擔(dān)農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)組織暫免征收企業(yè)所得稅。對于改革后農(nóng)民按資產(chǎn)量化份額獲得的紅利收益，應(yīng)當(dāng)免征個(gè)人所得稅，實(shí)踐中，上海市地方稅務(wù)局也擬于近期向國家稅務(wù)總局申報(bào)在閔行區(qū)改革試驗(yàn)期間實(shí)行對農(nóng)民集體資產(chǎn)股份收益暫緩征收個(gè)人所得稅的政策。為真正體現(xiàn)城鄉(xiāng)平等，對于城鄉(xiāng)一體化水平較高的地區(qū)，特別是公共服務(wù)已經(jīng)全覆蓋的地區(qū)，由于農(nóng)村社區(qū)事務(wù)已納入公共財(cái)政范疇，集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營與城市工商企業(yè)也無差別，可以設(shè)置一個(gè)3年-5年的稅費(fèi)優(yōu)惠過渡期，過渡期滿對集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行照章納稅。

（三）財(cái)政政策?？傮w上看，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力仍然薄弱，集體資產(chǎn)經(jīng)營水平依然較低，截至2013年底，無經(jīng)營收益的村達(dá)32萬個(gè)，占總村數(shù)的54.5%，需要各級財(cái)政給予資金補(bǔ)貼和項(xiàng)目扶持，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。中央財(cái)政應(yīng)設(shè)立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作獎(jiǎng)補(bǔ)資金，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”形式對成效突出的地方給予重點(diǎn)扶持，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開展改革。對中西部地區(qū)地方政府安排專項(xiàng)財(cái)政資金，用于支持發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的，中央財(cái)政要安排一定比例的資金返還予以支持。地方各級政府也要將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織持有和管護(hù)。各級財(cái)政應(yīng)加大對農(nóng)村公共服務(wù)的投入力度，建立政府購買服務(wù)制度，逐步減少本應(yīng)由政府承擔(dān)，而實(shí)際由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的公益性支出。

（四）土地政策。這里的土地僅指集體所有、集體經(jīng)營的土地。創(chuàng)新土地利用政策，改革土地管理制度，需要區(qū)分不同地區(qū)，明確改革重點(diǎn)。在發(fā)達(dá)地區(qū)主要是落實(shí)十八屆三中全會(huì)提出的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地“同等入市、同權(quán)同價(jià)”，這其中“同權(quán)”最重要。浙江省寧波市的一位村支書曾經(jīng)反映，該村每畝土地的征地補(bǔ)償費(fèi)僅有9萬元，但政府掛牌交易時(shí)每畝土地的成交金額卻可達(dá)到1560萬元，農(nóng)民群眾對此意見非常大。因此，只有確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地的權(quán)利平等，才能實(shí)現(xiàn)同等入市、同地同價(jià)，才能促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換。在城郊地區(qū)主要是積極推動(dòng)建立以留地安置為主要方式的征地制度，統(tǒng)籌安排落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展所需用地指標(biāo)。在廣大農(nóng)區(qū)則主要是解決規(guī)模經(jīng)營主體的設(shè)施用地問題，集體經(jīng)濟(jì)組織直接用于或者服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的設(shè)施用地，可以按農(nóng)業(yè)用地管理。

作者任職于農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司endprint