段成鋼

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)良好國(guó)家治理的內(nèi)在需求，也是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)和提升國(guó)家治理價(jià)值的制度基礎(chǔ)。作為國(guó)家治理重要工具的公共資金績(jī)效審計(jì)，在國(guó)家治理過(guò)程中越來(lái)越發(fā)揮著舉足輕重的作用。推進(jìn)公共資金績(jī)效審計(jì)的創(chuàng)新與發(fā)展，是充分履行公共受托責(zé)任及實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)國(guó)家治理價(jià)值的內(nèi)在需要。國(guó)家審計(jì)要敢于擔(dān)當(dāng)，勇于創(chuàng)新，適時(shí)順應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的變化，積極創(chuàng)新公共資金績(jī)效審計(jì)的模式和路徑，以促進(jìn)國(guó)家治理體系的完善，推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

一、公共資金績(jī)效審計(jì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理價(jià)值的主要制約瓶頸

當(dāng)前的公共資金績(jī)效審計(jì)已出現(xiàn)制度、目標(biāo)和理念等滯后的問(wèn)題，不能適應(yīng)國(guó)家治理目標(biāo)的調(diào)整，不能適應(yīng)國(guó)內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國(guó)家治理環(huán)境的變化。這已成為公共資金績(jī)效審計(jì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理價(jià)值的瓶頸和制約因素，主要體現(xiàn)在以下方面：

一是當(dāng)前國(guó)家審計(jì)體制不順，公共資金績(jī)效審計(jì)的獨(dú)立性受到限制，不適應(yīng)國(guó)家治理環(huán)境變化的需要。我國(guó)現(xiàn)行的行政型審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)模式實(shí)質(zhì)上是以法律的形式定位了我國(guó)國(guó)家審計(jì)具有濃厚的政府內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督色彩，削弱了審計(jì)的獨(dú)立性。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)去監(jiān)督和問(wèn)責(zé)同級(jí)黨委政府及相關(guān)責(zé)任主體顯然存在很多制約因素，而且隨著公共資金績(jī)效審計(jì)環(huán)境及國(guó)家治理環(huán)境的變化，這種體制弊端日益顯現(xiàn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力監(jiān)督和制約的內(nèi)在要求。

二是公共資金績(jī)效審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍和審計(jì)方式已不適應(yīng)審計(jì)環(huán)境的變化，不適應(yīng)國(guó)家治理目標(biāo)調(diào)整的需要。公共資金績(jī)效審計(jì)賴以存在和發(fā)展的外部環(huán)境的劇烈變化，勢(shì)必要求更新公共資金績(jī)效審計(jì)目標(biāo)，適當(dāng)調(diào)整審計(jì)范圍，大膽創(chuàng)新審計(jì)方式方法。比如對(duì)國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)及國(guó)防經(jīng)費(fèi)的審計(jì)，對(duì)駐外機(jī)構(gòu)、境外投資、國(guó)有資產(chǎn)及境外國(guó)有企業(yè)及金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督，這些還是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)從未觸及或較少涉及的領(lǐng)域，已不適應(yīng)國(guó)內(nèi)外審計(jì)環(huán)境的變化。

三是公共資金績(jī)效審計(jì)理念滯后，不適應(yīng)國(guó)家治理理念更新的客觀需要。盡管近年來(lái)全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在公共資金績(jī)效審計(jì)方面取得了一些成績(jī)，但從整體來(lái)看，全國(guó)的公共資金績(jī)效審計(jì)尚處于起步階段。由于審計(jì)理念相對(duì)滯后，對(duì)國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、政府責(zé)任審計(jì)、公共政策審計(jì)、政府效能審計(jì)、環(huán)境審計(jì)、綠色GDP、幸福指數(shù)等方面的審計(jì)尚未有效啟動(dòng)。比如，經(jīng)濟(jì)全球化浪潮下對(duì)國(guó)家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全和文化安全的影響日益加大，金融風(fēng)險(xiǎn)、貿(mào)易爭(zhēng)端、國(guó)家信息安全、突發(fā)公共事件、大氣霧霾、糧食安全、能源安全以及戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備等矛盾和問(wèn)題不斷凸顯，這些都是國(guó)家治理環(huán)境變化中遇到的新問(wèn)題，新時(shí)期的公共資金績(jī)效審計(jì)也必須更新理念，順應(yīng)這種變化和需求。

四是審計(jì)方式和技術(shù)方法落后，審計(jì)法律體系滯后，不適應(yīng)國(guó)家治理發(fā)展的需要。當(dāng)前在中西部地區(qū)，尤其在一些基層審計(jì)機(jī)關(guān)，還沿用傳統(tǒng)的審計(jì)方式和方法，影響了審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)效率的提高。加之國(guó)家審計(jì)法律體系相對(duì)滯后，面對(duì)日益臨近的知識(shí)經(jīng)濟(jì)，面對(duì)變遷巨大的審計(jì)環(huán)境，目前的審計(jì)法律規(guī)范體系已明顯不適應(yīng)公共資金績(jī)效審計(jì)的發(fā)展，一些法律法規(guī)建設(shè)甚至還滯后于公共資金績(jī)效審計(jì)實(shí)踐，制約審計(jì)作用空間和執(zhí)法手段的法律法規(guī)瓶頸較多，不利于審計(jì)作用的充分發(fā)揮。

五是公共資金績(jī)效審計(jì)問(wèn)責(zé)問(wèn)效機(jī)制尚未建立，不利于國(guó)家治理價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。健全完善的公共資金績(jī)效審計(jì)問(wèn)責(zé)問(wèn)效制度是實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)有效問(wèn)責(zé)的制度保障，目前國(guó)家審計(jì)、國(guó)家治理的制度設(shè)計(jì)中涉及公共資金績(jī)效審計(jì)問(wèn)責(zé)問(wèn)效的相關(guān)內(nèi)容仍然很少。對(duì)一些問(wèn)題機(jī)構(gòu)和官員的問(wèn)責(zé)因涉及敏感的問(wèn)題而變的撲朔迷離，不能充分滿足社會(huì)公眾的知情權(quán)，也一定程度上影響了政府的公信力，削弱了國(guó)家治理的權(quán)威和效能。

六是公共資金績(jī)效審計(jì)發(fā)展不平衡，審計(jì)管理相對(duì)滯后，不利于國(guó)家治理效能的提高。當(dāng)前，我國(guó)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的績(jī)效審計(jì)環(huán)境、審計(jì)理念、審計(jì)技術(shù)手段和裝備條件、經(jīng)費(fèi)保障水平、審計(jì)人力資源配備等諸多方面都較東部、南部地區(qū)有很大差距，成為公共資金績(jī)效審計(jì)發(fā)展的瓶頸，直接制約了國(guó)家審計(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

二、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理價(jià)值及公共資金績(jī)效審計(jì)創(chuàng)新的路徑分析

（一）重新定位國(guó)家審計(jì)目標(biāo)，立足于維護(hù)國(guó)家安全，包括維護(hù)國(guó)家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全和信息安全?；趧?dòng)態(tài)的公共受托責(zé)任理論，作為公共責(zé)任委托人的社會(huì)公眾則越來(lái)越關(guān)注由政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展引發(fā)的諸如政治穩(wěn)定、區(qū)域發(fā)展不平衡、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、生態(tài)環(huán)境惡化等政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等一系列問(wèn)題，也要求代理人在國(guó)家治理中能有效發(fā)現(xiàn)、防范和化解這些矛盾和問(wèn)題。隨著國(guó)家治理目標(biāo)的更新，公共資金績(jī)效審計(jì)亦應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽R(shí)別和化解政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)和考驗(yàn)，公共資金績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)應(yīng)立足于維護(hù)國(guó)家安全，包括維護(hù)國(guó)家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全和信息安全。

（二）適時(shí)創(chuàng)新國(guó)家審計(jì)體制，增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性和威懾力。在國(guó)家審計(jì)體制創(chuàng)新中，應(yīng)嘗試運(yùn)用生態(tài)政治學(xué)的思維，更多的關(guān)注公共資金績(jī)效審計(jì)所處的具體的政治生態(tài)環(huán)境，關(guān)注國(guó)家審計(jì)在這個(gè)特殊生態(tài)鏈中所處的地位及發(fā)揮作用的效能和空間，以改革創(chuàng)新精神探索適應(yīng)國(guó)家審計(jì)未來(lái)使命和發(fā)展方向的體制模式。

（三）構(gòu)建公共服務(wù)型績(jī)效審計(jì)，推動(dòng)國(guó)家治理價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

一是探索構(gòu)建公共服務(wù)型績(jī)效審計(jì)?；趪?guó)家治理視角，公共資金績(jī)效審計(jì)不能僅局限于傳統(tǒng)審計(jì)領(lǐng)域，還必須進(jìn)行創(chuàng)新與重構(gòu)。以維護(hù)國(guó)家安全為主要目標(biāo)，結(jié)合國(guó)家審計(jì)的環(huán)境變遷，探索構(gòu)建公共服務(wù)型績(jī)效審計(jì)。當(dāng)前，要強(qiáng)化公共服務(wù)意識(shí)，樹(shù)立公共服務(wù)績(jī)效審計(jì)理念，強(qiáng)化人本理念，強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向和績(jī)效評(píng)估理念，開(kāi)展對(duì)政府責(zé)任履行情況和公共政策制定及執(zhí)行情況的評(píng)估，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)和問(wèn)效機(jī)制建設(shè)，加大審計(jì)結(jié)果公開(kāi)力度，促進(jìn)政府由權(quán)威治理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，推動(dòng)民主法治理念和國(guó)家治理價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

二是順應(yīng)公共資金績(jī)效審計(jì)環(huán)境的變化，密切關(guān)注政府預(yù)算管理、政府投資重大建設(shè)項(xiàng)目、環(huán)保資金、扶貧資金、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、公共政策制定與執(zhí)行效果（如民眾幸福指數(shù)、健康指數(shù)、空氣指標(biāo)、基尼系數(shù)、透明指數(shù)、社會(huì)滿意度等）、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等公共受托責(zé)任的履行情況。要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)政府公共受托責(zé)任履行情況及維護(hù)國(guó)家安全有序運(yùn)行的監(jiān)督制約機(jī)制的再監(jiān)督，建立和完善有效的政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和審計(jì)信息披露機(jī)制，健全完善審計(jì)體制，不斷加大跟蹤審計(jì)力度，積極拓展國(guó)家審計(jì)的作用空間，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共資金績(jī)效審計(jì)的國(guó)家治理價(jià)值。

三是建立健全問(wèn)責(zé)問(wèn)效機(jī)制，加大問(wèn)責(zé)問(wèn)效力度。牢記及順應(yīng)黨和政府重托，社會(huì)公眾的期待，建立健全對(duì)公共資金績(jī)效審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行全面問(wèn)責(zé)問(wèn)效的法律規(guī)定，制定適用于監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專門(mén)的問(wèn)責(zé)法律規(guī)范，加大公共資金績(jī)效審計(jì)問(wèn)責(zé)力度，滿足社會(huì)公眾的知情權(quán)，推動(dòng)建立健全我國(guó)問(wèn)責(zé)機(jī)制和責(zé)任追究制度，完善國(guó)家審計(jì)信息披露力度和審計(jì)結(jié)果公告制度，加大審計(jì)結(jié)果公告力度，提升政府的公信力，確保公共權(quán)力在陽(yáng)光下高效運(yùn)行。

四是完善審計(jì)整改制度，加大審計(jì)整改力度。應(yīng)適時(shí)創(chuàng)新和完善公共資金績(jī)效審計(jì)后續(xù)整改的督查督促方式，細(xì)化審計(jì)整改制度規(guī)定，明確相關(guān)責(zé)任主體的整改責(zé)任，嚴(yán)格約束整改時(shí)限和報(bào)告時(shí)間，加大審計(jì)整改公告力度，以細(xì)致完善的制度消除審計(jì)整改的瓶頸，確保公共資金績(jī)效審計(jì)整改到位。

（四）重塑公共資金績(jī)效審計(jì)理念，拓寬審計(jì)視野，提升國(guó)家治理效能。

公共資金績(jī)效審計(jì)應(yīng)充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防、揭示和抵御功能，維護(hù)民主法治，推動(dòng)落實(shí)“責(zé)任、透明、法治、廉潔”及公平正義等理念。維護(hù)國(guó)家安全，密切關(guān)注國(guó)家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全和文化安全并積極探尋解決對(duì)策，關(guān)注日益突出的如經(jīng)濟(jì)下行壓力、金融風(fēng)險(xiǎn)、貿(mào)易爭(zhēng)端、信息安全、糧食安全、霧霾治理、能源安全以及戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備等矛盾和問(wèn)題，積極提出化解策略并及時(shí)反饋相關(guān)部門(mén)。探索實(shí)施軍事機(jī)構(gòu)審計(jì)的方式，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)境外投資、境外國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)的審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家境外資產(chǎn)的安全完整，促進(jìn)不斷完善國(guó)家治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、可持續(xù)發(fā)展。

（五）創(chuàng)新公共資金績(jī)效審計(jì)方式方法，重構(gòu)審計(jì)法律體系，為國(guó)家治理提供及時(shí)的“預(yù)警”信息和“修復(fù)”服務(wù)

一是創(chuàng)新國(guó)家審計(jì)的作用方式，發(fā)揮“防火墻”的“抵御功能”，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展保駕護(hù)航。積極服務(wù)改善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)的外在環(huán)境和運(yùn)行質(zhì)量，促進(jìn)全面維護(hù)國(guó)家安全。

二是創(chuàng)新公共資金績(jī)效審計(jì)技術(shù)方法。充分利用現(xiàn)代信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，積極探索運(yùn)用計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)手段，應(yīng)逐步采取現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)與網(wǎng)絡(luò)審計(jì)相結(jié)合的方式，實(shí)行動(dòng)態(tài)跟蹤和過(guò)程監(jiān)督。積極探索實(shí)施實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、智能化、實(shí)時(shí)化、主動(dòng)式的審計(jì)方式，開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)化動(dòng)態(tài)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)審計(jì)手段的現(xiàn)代化，以提高公共資金績(jī)效審計(jì)的國(guó)家治理效能。

三是積極重構(gòu)公共資金績(jī)效審計(jì)法律體系。適時(shí)修改完善《審計(jì)法》及其實(shí)施條例以及一系列制約國(guó)家審計(jì)作用空間和執(zhí)法手段的相關(guān)法律法規(guī)，建立完善適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化的審計(jì)法律體系，拓展公共資金績(jī)效審計(jì)的國(guó)際視野，改革現(xiàn)行審計(jì)管理體制，擴(kuò)大審計(jì)執(zhí)法權(quán)限，不斷完善公共資金績(jī)效審計(jì)的執(zhí)法手段，增強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性和威懾力。

（六）創(chuàng)新審計(jì)管理和審計(jì)發(fā)展，促進(jìn)公共資金績(jī)效審計(jì)和國(guó)家治理效能的全面提高

一是創(chuàng)新公共資金績(jī)效審計(jì)發(fā)展，促進(jìn)審計(jì)的全面、均衡、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)一步深化財(cái)政審計(jì)、政府投資審計(jì)、涉農(nóng)資金審計(jì)、金融風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)，探索公共政策審計(jì)和政府責(zé)任審計(jì)，拓寬審計(jì)的范圍，延伸審計(jì)的觸角，不斷創(chuàng)新和完善公共資金績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，創(chuàng)新評(píng)價(jià)模式和問(wèn)責(zé)方式。加大對(duì)中西部地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)、信息技術(shù)裝備、人員培訓(xùn)等方面的支持力度，加大東西部地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)的對(duì)口支援和人員交流力度，消除公共資金績(jī)效審計(jì)發(fā)展的制約瓶頸，促進(jìn)公共資金績(jī)效審計(jì)能力和水平的全面提升。

二是創(chuàng)新審計(jì)干部管理。積極探索啟動(dòng)國(guó)家審計(jì)人員審銜制度，建立完善審計(jì)人員激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)審計(jì)隊(duì)伍的活力。要以作風(fēng)為基礎(chǔ)，能力為重點(diǎn)，業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向，錘煉作風(fēng)，提振精神，培育和發(fā)展審計(jì)文化，營(yíng)造積極向上的文化氛圍和精神追求，大力弘揚(yáng)“責(zé)任、忠誠(chéng)、清廉、依法、獨(dú)立、奉獻(xiàn)”的審計(jì)核心價(jià)值觀，打造一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)過(guò)硬、作風(fēng)優(yōu)良、紀(jì)律嚴(yán)明的審計(jì)隊(duì)伍，促進(jìn)審計(jì)隊(duì)伍整體素質(zhì)的全面提升。

三是創(chuàng)新公共資金績(jī)效審計(jì)質(zhì)量管理。積極拓寬公共資金績(jī)效審計(jì)的范圍和空間，逐步實(shí)行公共資金績(jī)效審計(jì)的全覆蓋。適時(shí)引入全面質(zhì)量管理理念， 構(gòu)建科學(xué)的審計(jì)質(zhì)量管理體系，對(duì)公共資金績(jī)效審計(jì)工作實(shí)施全員、全過(guò)程、全方位的審計(jì)質(zhì)量管理。健全審計(jì)質(zhì)量管理，實(shí)行審計(jì)項(xiàng)目分級(jí)分類管理，強(qiáng)化公共資金績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量的量化考核。四是加強(qiáng)公共資金績(jī)效審計(jì)的科學(xué)組織與管理，推進(jìn)完善多專業(yè)融合、多視角分析、多方式組合的審計(jì)組織方式，強(qiáng)化審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)管理，建立健全科學(xué)的考核激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)人力資源整合、廉政建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，全面提升審計(jì)隊(duì)伍的業(yè)務(wù)水平和信息化程度，增強(qiáng)服務(wù)國(guó)家治理的能力，促進(jìn)公共資金績(jī)效審計(jì)和國(guó)家治理效能的全面提高。

四、結(jié)論

公共資金績(jī)效審計(jì)既是完善國(guó)家治理的有效手段，也是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理價(jià)值的重要基石?，F(xiàn)代國(guó)家審計(jì)實(shí)質(zhì)上是以權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的方式，其職責(zé)集中體現(xiàn)為對(duì)受托責(zé)任的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。公共資金績(jī)效審計(jì)也隨著提升國(guó)家治理效能及推進(jìn)國(guó)家治理價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過(guò)程而不斷創(chuàng)新和發(fā)展。加快民主法治進(jìn)程，加大對(duì)權(quán)力制衡的力度，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)的良性互動(dòng)，要不斷增強(qiáng)公共資金決策的透明度，提升公共資金績(jī)效審計(jì)的效能和公信力，推動(dòng)國(guó)家治理向善治的邁進(jìn)，促進(jìn)維護(hù)社會(huì)公平正義，增強(qiáng)國(guó)家治理的活力和動(dòng)力，在加快公共資金績(jī)效審計(jì)創(chuàng)新與發(fā)展的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)的國(guó)家治理價(jià)值，以推動(dòng)國(guó)家審計(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，促進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。

（作者單位：商洛市審計(jì)局）