田爽　于鳳春　籍進(jìn)京

摘 要：隨著我國(guó)城市化的發(fā)展，大量的農(nóng)民失去土地成為失地農(nóng)民，并且就業(yè)問(wèn)題凸顯，生活狀況不容樂(lè)觀。在促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)過(guò)程中，政府具有不可推卸的責(zé)任，但是實(shí)際過(guò)程中存在征地補(bǔ)償、就業(yè)安置和社會(huì)保障等制度制定和執(zhí)行方面的政府責(zé)任缺失現(xiàn)象。因此對(duì)如何加強(qiáng)政府在解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題中的責(zé)任進(jìn)行探討就顯得十分重要。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；就業(yè)；政府責(zé)任

中圖分類號(hào)：D614 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）10-0061-03

隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的土地被征用，失地農(nóng)民的數(shù)量不斷增加。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃提要》，在2000年到2030年的30年間，我國(guó)占用的耕地將超過(guò)5450萬(wàn)畝，失地農(nóng)民數(shù)量將超過(guò)7800萬(wàn)人[1]；一旦農(nóng)民的土地被征用，農(nóng)民不僅失去了最基本最可靠的收入來(lái)源和生活保障，而且失去了賦予在土地上的一系列權(quán)益。失地農(nóng)民游走于城市與農(nóng)村之間，成為數(shù)量龐大的弱勢(shì)群體。由于受到自身因素、社會(huì)因素等限制，失地農(nóng)民再就業(yè)無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)的資源配置順利實(shí)現(xiàn)；作為宏觀調(diào)控的政府，應(yīng)該履行哪些責(zé)任來(lái)保障失地農(nóng)民問(wèn)題得到順利解決，是本文研究的重點(diǎn)。

一、強(qiáng)調(diào)失地農(nóng)民再就業(yè)過(guò)程中政府責(zé)任的必要性

（一）促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)必須最大限度的減少社會(huì)不和諧因素，如果數(shù)量龐大的失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題無(wú)法得到有效的解決，極易引起失地農(nóng)民這一龐大的特殊群體對(duì)政府的不信任和不滿，引起集體上訪等危害公共安全的行為發(fā)生，增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此，及時(shí)解決失地農(nóng)民再就業(yè)問(wèn)題有利于維護(hù)社會(huì)公平、促進(jìn)社會(huì)和諧和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展；有利于順利構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

（二）促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)是政府公共服務(wù)職能的具體體現(xiàn)

在二元經(jīng)濟(jì)體制的作用下，城鄉(xiāng)實(shí)行不同的制度和政策，導(dǎo)致農(nóng)民身份的制度性安排，農(nóng)民長(zhǎng)期被束縛在土地上，土地收益成為其最基本的、甚至是唯一的生活來(lái)源。我國(guó)的城市化迅速發(fā)展，失地農(nóng)民做出巨大的犧牲，他們失去了最基本最可靠的生存資料和生活保障，卻無(wú)法共享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的成果，成為游走在城市和農(nóng)村之間的弱勢(shì)群體。失地農(nóng)民就業(yè)觀念落后，就業(yè)積極性不高，就業(yè)能力較低；再加上勞動(dòng)力市場(chǎng)的自發(fā)性、盲目性等缺陷，完全依靠勞動(dòng)力市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)來(lái)解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問(wèn)題幾乎是不可能。政府作為宏觀調(diào)控的主體，保證整個(gè)社會(huì)充分就業(yè)是其目標(biāo)之一；促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)屬于政府公共服務(wù)職能的范疇。

（三）只有政府才能促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)的順利實(shí)現(xiàn)

政府是公共利益的代表，具有政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)管理職能，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化。同時(shí)我國(guó)政府掌握著豐厚的資源，擁有解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的制度優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，只有我國(guó)政府才能調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量共同促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)的順利實(shí)現(xiàn)。

二、政府責(zé)任缺失的表現(xiàn)

作為宏觀調(diào)控的主體，在征地的過(guò)程中，政府既是征地的主體，又是農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的主體，但是實(shí)際過(guò)程中卻出現(xiàn)不少影響失地農(nóng)民再就業(yè)和權(quán)益的責(zé)任缺失現(xiàn)象。

（一）補(bǔ)償安置制度不合理帶來(lái)的就業(yè)隱患

中國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定了針對(duì)失地農(nóng)民的3種安置方式：一是“以土地?fù)Q就業(yè)”，即由征地單位招工安置；二是“就地安置”，即把征地補(bǔ)償費(fèi)付給失地農(nóng)民所在的集體經(jīng)濟(jì)組織，由其負(fù)責(zé)安置失地農(nóng)民；三是“一次性貨幣安置”，即對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行一次性貨幣補(bǔ)償[2]。目前貨幣補(bǔ)償是主要的補(bǔ)償安置方式；因?yàn)橐淮涡载泿叛a(bǔ)償見效快，容易被失地農(nóng)民接受；風(fēng)險(xiǎn)小、成本低容易被地方政府和企業(yè)接受。在短期內(nèi)增加失地農(nóng)民的收入、提高其生活水平，卻很難長(zhǎng)久保障失地農(nóng)民的生活質(zhì)量不降低，不能為失地農(nóng)民提供穩(wěn)定的工作崗位。貨幣補(bǔ)償是一種生活指向性安排，難以完全替代土地最后的保障功能。再加上補(bǔ)償范圍不全面、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放不及時(shí)等因素，直接影響了失地農(nóng)民的收入，降低失地農(nóng)民再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的資本。

（二）社會(huì)保障不健全，無(wú)法解決失地農(nóng)民再就業(yè)的后顧之憂

農(nóng)民的土地一旦被征收，由于身份的限制，無(wú)法享受到城市居民的社會(huì)保障；同時(shí)由于失去土地，無(wú)法與普通農(nóng)民一樣享受到土地和社會(huì)保障制度的“雙重保障”，加上農(nóng)村社會(huì)保障起步晚、發(fā)展相對(duì)較慢，農(nóng)民社會(huì)保障水平相對(duì)落后，失地農(nóng)民及其家庭成員的養(yǎng)老、醫(yī)療等不能得到有效地保障，影響失地農(nóng)民就業(yè)積極性和主動(dòng)性。

（三）就業(yè)促進(jìn)制度匱乏，缺乏對(duì)失地農(nóng)民有效的技能培訓(xùn)和指導(dǎo)

我國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)分割比較嚴(yán)重，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力政策差別較大。國(guó)家就業(yè)政策主要集中于城市失業(yè)人員，忽視失地又失業(yè)農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。失地農(nóng)民無(wú)法享受到及時(shí)、有效的崗位需求信息，無(wú)法享受到同城市職工一樣的就業(yè)服務(wù)政策。另外，地方政府部門對(duì)就業(yè)培訓(xùn)的宣傳力度不夠，導(dǎo)致有參加培訓(xùn)意愿的居民錯(cuò)過(guò)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)；參加了培訓(xùn)的失地農(nóng)民由于培訓(xùn)的方法單一、內(nèi)容缺乏針對(duì)性、沒(méi)有新意，收獲很小。蘇楠、胡靜在對(duì)湖北省344名失地農(nóng)民的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民對(duì)政府提供就業(yè)幫助的認(rèn)識(shí)，有80%（276人）的人認(rèn)為沒(méi)有得到任何幫助，僅有20%的人認(rèn)為獲得過(guò)一些工作信息（34人）、相關(guān)單位提供的免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)（20人）、政府提供工作崗位（4人）[3]。

（四）制度執(zhí)行的責(zé)任缺失

政府在征地過(guò)程中濫用權(quán)力，損害失地農(nóng)民權(quán)益。在我國(guó)土地征收制度不健全和部分政府官員的自我價(jià)值取向的雙重影響下，征地過(guò)程中，地方政府擁有較大的自由裁量權(quán)，以地生財(cái)、尋租現(xiàn)象屢見不鮮；將“低征高賣”土地作為增加地方財(cái)政、促進(jìn)當(dāng)?shù)爻鞘谢M(jìn)程、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升政府和個(gè)人政治業(yè)績(jī)的重要手段，扣留或延期發(fā)放補(bǔ)償金的現(xiàn)象屢見不鮮。

三、政府責(zé)任缺失的原因分析

不合理的政策二元體制、政府的自我價(jià)值取向和自我利益驅(qū)使，不合理的政績(jī)考核機(jī)制等因素導(dǎo)致政府忽略失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題；在促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)過(guò)程中缺乏有效的制度供給和制度執(zhí)行。

（一）不合理的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致我國(guó)的城鄉(xiāng)居民因?yàn)榻?jīng)濟(jì)地位懸殊導(dǎo)致社會(huì)地位不同和一系列權(quán)利的不同，在戶籍制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度以及相關(guān)政策等方面享受著不同的待遇。在城市化建設(shè)的過(guò)程中，大量資本和資源涌入城市，土地出讓金及增值收益是城市化建設(shè)資金的主要來(lái)源，失地農(nóng)民為城市化的建設(shè)犧牲了自己的生活保障資料；但是很多地方的城市化重點(diǎn)在城市的建設(shè)，把土地出讓金集中在城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性住房建設(shè)等城市建設(shè)中，忽略了被征地導(dǎo)致失地又失業(yè)的農(nóng)民生活問(wèn)題。政府對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)的重視不夠，失地農(nóng)民失去了賴以生存的土地，卻無(wú)法分享到城市化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的成果。

（二）政府的自我價(jià)值取向和自我利益驅(qū)使

公共選擇理論的一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)就是把經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“ 經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引進(jìn)到對(duì)人們政治行為的分析中。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)是指當(dāng)一個(gè)人在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中面臨若干不同的選擇機(jī)會(huì)時(shí)，總是傾向于選擇能給自己帶來(lái)更大經(jīng)濟(jì)利益的那種機(jī)會(huì)[4]。在征地的過(guò)程中，各級(jí)地方政府扮演著土地征用的決策者、執(zhí)行者、監(jiān)督者和服務(wù)者。地方政府的多種職能和職能交叉導(dǎo)致具有了追求政治利益最大化和經(jīng)濟(jì)利益最大化的自我價(jià)值取向。政府是由人組成的政府，政府規(guī)則的制定和執(zhí)行也是由人完成的；在政府的自我價(jià)值趨向和自身利益的驅(qū)使下，在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中帶有一定的利益偏向在所難免。

（三）不合理的政績(jī)考核機(jī)制

征地過(guò)程中政府承擔(dān)多重角色并且存在角色沖突現(xiàn)象，再加上績(jī)效考核機(jī)制不合理導(dǎo)致政府行為偏失。目前我國(guó)的各級(jí)地方政府的績(jī)效考核體系主要依賴于政績(jī)排名，而地方政府和官員的政治業(yè)績(jī)都是以GDP增長(zhǎng)快于其他地區(qū)取得的。由此造成了地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽略公共服務(wù)職能的發(fā)揮和完善。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依賴于資金和資源等要素，改變土地的用途、獲取土地增值收益是獲得這些要素的關(guān)鍵；因此，在實(shí)際操作中，地方政府利用掌握的信息和資源，大肆“低征高賣”土地，增加財(cái)政收入，把資金投入到能夠在短期內(nèi)迅速促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的領(lǐng)域中，忽視失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題和長(zhǎng)久生活問(wèn)題。

四、加強(qiáng)失地農(nóng)民再就業(yè)過(guò)程中政府責(zé)任的建議

（一）完善相關(guān)制度，保障制度的有效供給

1.建立合理的補(bǔ)償機(jī)制，增加失地農(nóng)民再就業(yè)的資本。首先，確立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)實(shí)行土地公有制，在堅(jiān)持農(nóng)村土地歸國(guó)家所有的大原則下，確立科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不僅考慮土地的現(xiàn)有價(jià)值，而且要考慮到未來(lái)的增值價(jià)值以及保障價(jià)值，考慮土地賦予農(nóng)民的一系列權(quán)益。適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展適時(shí)調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；保障失地農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量。建立農(nóng)地價(jià)格評(píng)估體系[5]；將土地所在地區(qū)的自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、農(nóng)地自身和增值價(jià)值以及物價(jià)情況等指標(biāo)量化后，對(duì)土地進(jìn)行分等定級(jí)，制定操作性較強(qiáng)的農(nóng)地價(jià)格評(píng)估指標(biāo)體系并聘用第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。其次，確保補(bǔ)償款發(fā)放的及時(shí)性。加強(qiáng)征地補(bǔ)償費(fèi)的管理和監(jiān)督，制定相應(yīng)的發(fā)放程序、日常管理政策規(guī)定，逐漸建立行為規(guī)范、失職問(wèn)責(zé)追究的管理體制，確保補(bǔ)償費(fèi)分配和發(fā)放的信息公開。最后，適當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍和改進(jìn)補(bǔ)償方式。征地補(bǔ)償范圍要著眼于失地農(nóng)民長(zhǎng)久生活的可持續(xù)保障，不僅要包括土地本身價(jià)值及附著物價(jià)值的補(bǔ)償，還要包括搬遷費(fèi)、殘留土地及相鄰?fù)恋負(fù)p失等間接損失的補(bǔ)償。在土地補(bǔ)償方式上，除了一次性的貨幣補(bǔ)償，可以預(yù)留一定比例的被征地作為集體產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色的集體經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民入股或就近就業(yè)。

2.構(gòu)建失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)體系，促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)。首先，政府加大宣傳力度，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)觀念的轉(zhuǎn)變。政府要重視失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，發(fā)揮好服務(wù)職能。通過(guò)晚會(huì)、媒體等活動(dòng)形式宣傳當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)培訓(xùn)的相關(guān)政策，深化就業(yè)培訓(xùn)在失地農(nóng)民意識(shí)中的重要性；對(duì)于自力更生就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的典型人物要加大宣傳，進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，發(fā)揮榜樣的作用；加快失地農(nóng)民“等、靠、要”觀念的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)就業(yè)自信心和主動(dòng)性。其次，政府要整合現(xiàn)有的教育資源，加大就業(yè)培訓(xùn)的力度，對(duì)進(jìn)行失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)的單位給予表彰或者政策優(yōu)惠。另外，促進(jìn)培訓(xùn)的多樣化，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性。培訓(xùn)內(nèi)容不僅要包括技能培訓(xùn)，而且要包括普及城市文明，提高失地農(nóng)民的素質(zhì)，加快進(jìn)城務(wù)工的失地農(nóng)民與城市的融合，增加失地農(nóng)民的社會(huì)適應(yīng)性。采取政府和企業(yè)合作的模式提高培訓(xùn)的針對(duì)性，政府根據(jù)失地農(nóng)民的年齡、身體狀況、就業(yè)意愿和工作能力等方面和不同的企業(yè)合作；由相關(guān)企業(yè)主持培訓(xùn)工作。最后，政府要保障就業(yè)信息的有效性。明確勞動(dòng)部門在就業(yè)信息的收集、傳遞過(guò)程中的責(zé)任，為失地農(nóng)民提供快捷、免費(fèi)的職位咨詢、職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)。

3.加大社會(huì)保障力度，解決失地農(nóng)民后顧之憂。首先，完善最低生活保障制度?？茖W(xué)界定最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象，使失地農(nóng)民不因曾經(jīng)收到一次性的征地補(bǔ)償而被排除在最低生活保障之外；采用“菜籃子法”科學(xué)劃定最低生活保障界限，即根據(jù)個(gè)人的生存和發(fā)展必不可少的基本需求并按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)計(jì)算這種需求的標(biāo)準(zhǔn)[6]。同時(shí)最低生活保障線的劃定要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民的平均收入、通貨膨脹水平、物價(jià)水平等確定，要定期核準(zhǔn)，根據(jù)影響因素適時(shí)調(diào)整最低生活保障線和被保障人群，防止失地農(nóng)民在失去土地的保障同時(shí)也失去了長(zhǎng)期的基本保障。其次，分類實(shí)行差別性的社會(huì)保險(xiǎn)。征地時(shí)已滿60周歲、超過(guò)勞動(dòng)年齡，未享受城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)待遇的農(nóng)村戶籍老人，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金并且按照新型農(nóng)村合作醫(yī)療的規(guī)定參加農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的繳納和待遇享受。征地時(shí)處于勞動(dòng)年齡的人員，要建立融合性的養(yǎng)老保障體系和醫(yī)療保障體系，最低標(biāo)準(zhǔn)是參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)，最高標(biāo)準(zhǔn)是納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系，但是需要一定的過(guò)渡時(shí)間。征地時(shí)未達(dá)到勞動(dòng)年齡的人員，給予教育優(yōu)惠政策，隨父母參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療或城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。征地補(bǔ)償后，失地農(nóng)民處于勞動(dòng)年齡、擁有勞動(dòng)能力但是未就業(yè)的規(guī)定時(shí)間內(nèi)，可從征地調(diào)節(jié)資金中發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi)給失地農(nóng)民， 也可從征地安置補(bǔ)助費(fèi)留存中解決[7]；超過(guò)補(bǔ)償期限仍未就業(yè)的，符合最低生活保障的條件，享受最低生活保障待遇。

（二）建立科學(xué)的績(jī)效考核體系，保障制度的有效執(zhí)行

地方政府官員的任免升調(diào)離不開考核的結(jié)果，政府績(jī)效考核機(jī)制的合理與否關(guān)系到地方政府及其官員行為的規(guī)范與否，關(guān)系到制度執(zhí)行的有效與否。建立科學(xué)的績(jī)效考核體系，不僅要設(shè)計(jì)科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立多重考核主體，而且要把考核的結(jié)果與獎(jiǎng)懲結(jié)合起來(lái)。

建立科學(xué)的績(jī)效考核體系，首先要設(shè)計(jì)一套包含生態(tài)指標(biāo)、社會(huì)發(fā)展指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的符合科學(xué)發(fā)展觀的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，尤其要把失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)情況、就業(yè)情況和失地農(nóng)民生活狀況與當(dāng)?shù)卣凸賳T的工作實(shí)績(jī)相結(jié)合，作為任期政績(jī)考核的重要指標(biāo)之一；改變?cè)瓉?lái)以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的績(jī)效評(píng)價(jià)，避免各級(jí)地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，逐步建立多重考核主體，不僅包括上級(jí)、下級(jí)、同事、自身還要包括獨(dú)立、專業(yè)的第三方專業(yè)考核。提高群眾考核的比重，有利于政府從中了解現(xiàn)行政策的制定是否符合群眾的需求，現(xiàn)行政策的執(zhí)行是否讓群眾滿意。并且將第三方評(píng)估納入制度化、法制化軌道，以保障評(píng)估的獨(dú)立性、有效性和嚴(yán)肅性。最后，注重將考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲相結(jié)合，對(duì)成績(jī)突出者給予嘉獎(jiǎng)、個(gè)人升遷等方式獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于考核成績(jī)較差者進(jìn)行處罰，以保障考核的有效性。

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（責(zé)任編輯 姜黎梅）