陶思遠(yuǎn)

摘 要：鑒于資源緊束與生態(tài)侵蝕的壓力，上海市期望通過(guò)郊野公園的規(guī)劃編制與建設(shè)達(dá)到維護(hù)城市土地利用結(jié)構(gòu)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，滿足市民游憩需求等目的。經(jīng)廣泛查閱國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)，結(jié)合上海市頒布的相關(guān)政策與近期5個(gè)試點(diǎn)郊野公園的發(fā)展現(xiàn)狀，分析規(guī)劃、建設(shè)期間面對(duì)的主要矛盾，立足生態(tài)文明、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、休閑旅游、服務(wù)公平性等方面展望郊野公園的健康發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)其對(duì)城市郊野區(qū)域發(fā)展的積極作用。

關(guān)鍵詞：郊野公園；上海；政策；規(guī)劃

中圖分類號(hào)：F590 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）27-0250-03

引言

上海作為國(guó)際大都市，正處于加快推進(jìn)“四個(gè)中心”建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成就的同時(shí)，也面臨著資源緊束和生態(tài)侵蝕的壓力。

在用地總量上，全市現(xiàn)狀建設(shè)用地已接近《上海市土地利用總體規(guī)劃》2020年的規(guī)劃目標(biāo)，若按照以往的新增建設(shè)用地增長(zhǎng)速度，將提前突破建設(shè)用地“天花板”；從土地利用大結(jié)構(gòu)看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地占比已接近全市土地總面積的45%；從建設(shè)用地內(nèi)部的小結(jié)構(gòu)看，上海工業(yè)用地規(guī)模占比較高[1]。另一方面，新編制的《上海綠地系統(tǒng)實(shí)施遠(yuǎn)期方案》要求，直至2020年，上海綠地面積從10萬(wàn)hm2增加到28萬(wàn)hm2，目前在中心城區(qū)內(nèi)大量、大規(guī)模地增加綠地難度很大，城市綠化與土地之間的矛盾十分突出。從上海居民生活品質(zhì)來(lái)看，城市化進(jìn)程中人口的急速膨脹，帶來(lái)了社會(huì)人群對(duì)生存環(huán)境條件、文化精神的強(qiáng)烈要求，休閑時(shí)代的到來(lái)給上海旅游業(yè)帶來(lái)了前所未有的發(fā)展機(jī)遇；根據(jù)今年調(diào)整后的最新法定假日放假辦法，市民長(zhǎng)途旅游的選擇意愿有所下降，受到“周末游”、“家庭游”等近距離出行活動(dòng)規(guī)律的影響，市郊空間層次的游憩活動(dòng)比例正大大增加[2]。

在上述背景下，需尋求有效手段來(lái)維護(hù)城市土地利用結(jié)構(gòu)，增加城市綠地空間，并滿足上海市居民日益增長(zhǎng)的游憩需求，因此，2013年上海市開(kāi)創(chuàng)性地提出“郊野單元規(guī)劃”概念，在國(guó)內(nèi)首先編制了《上海郊野公園總體規(guī)劃》，共規(guī)劃了21個(gè)郊野公園，面積400km2，其中5個(gè)公園總規(guī)劃擬在“十二五”末基本建成。上海市郊野公園已成為滿足市民游憩需求、保障城市發(fā)展生態(tài)需求的一項(xiàng)重要公共政策。

一、國(guó)內(nèi)外郊野公園研究綜述

“郊野公園”的概念最早由英國(guó)提出，旨在滿足游人休閑渴望，以緩解國(guó)家公園的旅游壓力，因此，當(dāng)時(shí)郊野公園的定義僅強(qiáng)調(diào)寧?kù)o的鄉(xiāng)村環(huán)境、最少的人工設(shè)施和機(jī)動(dòng)車的可達(dá)等[3～5]。內(nèi)地郊野公園的概念和模式主要來(lái)自香港，目前，國(guó)內(nèi)對(duì)郊野公園尚無(wú)權(quán)威公認(rèn)的確切定義，根據(jù)學(xué)術(shù)界叢艷國(guó)（2005）、林楚燕（2006）、高玉平（2007）等人的研究[6～8]，結(jié)合上海市郊野公園的特殊意義與相關(guān)政策，本文將上海市郊野公園定義概括為：位于城市中心以外近郊或遠(yuǎn)郊，具有較好的可達(dá)性，有良好的自然景觀、郊野植被及田園風(fēng)貌，并以休閑娛樂(lè)、滿足市民活動(dòng)需求為目的的大型游憩空間。郊野單元規(guī)劃則是根據(jù)所在街鎮(zhèn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求，對(duì)集中建設(shè)區(qū)外郊野地區(qū)的用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)布局、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等所作的一定期限內(nèi)的綜合部署和具體安排[9]。

國(guó)外對(duì)郊野公園研究的文獻(xiàn)數(shù)量不多，且多為郊野公園選址或土壤方面的研究。布朗斯頓研究了郊野公園在自然保護(hù)和滿足游憩者需求方面的積極推動(dòng)作用，并探討了如何防止現(xiàn)存的美麗景觀惡化的問(wèn)題[10]。蘭伯特總結(jié)了郊野公園在英國(guó)的發(fā)展歷史概況，認(rèn)為經(jīng)過(guò)興起、發(fā)展、衰敗后，郊野公園如今處于復(fù)興階段[11]。吉姆（C.Y.Jim）對(duì)香港郊野公園做了大量研究，他說(shuō)明了香港郊野公園的緣起，并將公園分為高密度游憩區(qū)、低密度游憩區(qū)與保護(hù)區(qū)三類，并討論了公園建設(shè)帶來(lái)的各種問(wèn)題及對(duì)長(zhǎng)期管理方面的建議，吉姆還分析了香港郊野公園游憩模式的轉(zhuǎn)變，認(rèn)為游憩活動(dòng)選址的創(chuàng)新設(shè)計(jì)與建設(shè)能增加公園的環(huán)境容量[12～14]。

從中國(guó)知網(wǎng)搜索以“郊野公園”為篇名，結(jié)果有306條，為主題的有836條，為關(guān)鍵詞的有1 129條?？梢?jiàn)國(guó)內(nèi)對(duì)郊野公園的研究之多。屠玉麟（1994）最早引進(jìn)香港郊野公園的概念，介紹了香港郊野公園及其自然環(huán)境的管理與保護(hù)，總結(jié)出法治、環(huán)境教育和全民參與三個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)[15]。李信仕（2011）等比較了香港與深圳兩地郊野公園的選址、規(guī)模、景觀、管理等方面的共性與差異性[16]。張驍鳴（2004）介紹了香港郊野公園的發(fā)展概況，指出其日常管理主要有管理科與護(hù)理科兩個(gè)機(jī)構(gòu)完成[17]。羅秋萍（2007）分析了香港郊野公園法律、生態(tài)、康樂(lè)、教育、景觀方面的特點(diǎn)，并從生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益三個(gè)方面評(píng)價(jià)公園的發(fā)展績(jī)效[18]。高玉平（2007）在分析郊野公園特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，初步探討了郊野公園的建設(shè)目標(biāo)、功能定位以及規(guī)劃設(shè)計(jì)技術(shù)要點(diǎn)，期望對(duì)郊野公園的建設(shè)和研究起到一定作用[19]。張婷（2009）等探討了中國(guó)城郊森林型、生態(tài)林型、環(huán)城游憩帶型、鄉(xiāng)村田園型四種郊野公園模式的建設(shè)對(duì)策[20]。劉曉惠（2009）從開(kāi)放空間和公共資源保護(hù)的角度探討了郊野公園的土地獲得模式，提出郊野公園選址與規(guī)劃策略方面的建議，認(rèn)為應(yīng)協(xié)調(diào)好國(guó)家、集體和個(gè)體三方的利益關(guān)系，以充分發(fā)揮郊野公園連接城市與郊區(qū)一體化發(fā)展的作用[21]。尚鳳忠（2009）以游憩者需求為切入點(diǎn)，明確了郊野公園的開(kāi)發(fā)條件，并在此基礎(chǔ)上提出了構(gòu)建郊野公園開(kāi)發(fā)體系的六個(gè)要素，包括以人為本的開(kāi)發(fā)理念，規(guī)劃先行的開(kāi)發(fā)原則，完善的法律體系和管理體制的制度保障，多樣性和個(gè)性化的開(kāi)發(fā)形態(tài)，人性化的服務(wù)觀念，以及多元化的開(kāi)發(fā)模式[22]。

二、上海市郊野公園相關(guān)政策分析

依據(jù)前文所述郊野公園的特征，結(jié)合《上海郊野公園總體規(guī)劃》的建設(shè)情況，現(xiàn)今上海市共可篩選出13個(gè)郊野公園。其中，8個(gè)為現(xiàn)狀大型郊野公園，包括東平森林公園、東灘濕地公園、濱江森林公園、共青森林公園、顧村公園、佘山森林公園、濱海森林公園、海灣森林公園；5個(gè)為上海市近期計(jì)劃于2015年初步建成一期規(guī)劃范圍并開(kāi)園的郊野公園，包括青西郊野公園、松南郊野公園、浦江郊野公園、長(zhǎng)興島郊野公園、嘉北郊野公園。另外，尚有16座郊野公園最為遠(yuǎn)期計(jì)劃建設(shè)，已完成初步選址，將根據(jù)近期5個(gè)試點(diǎn)郊野公園的規(guī)劃與實(shí)施情況確定進(jìn)一步方案。endprint

針對(duì)郊野公園的特殊性與新興性，上海市制定了一系列政策指導(dǎo)郊野公園的規(guī)劃與建設(shè)，如《郊野單元規(guī)劃編制審批和管理若干意見(jiàn)（試行）》（滬規(guī)土資綜[2013]406號(hào)）、《郊野單元（含郊野公園）實(shí)施推進(jìn)政策要點(diǎn)（一）》（滬規(guī)土資綜[2013]416號(hào)）和《郊野單元規(guī)劃編制導(dǎo)則》，以及在此基礎(chǔ)上制定的《上海市郊野公園建設(shè)的若干指導(dǎo)意見(jiàn)》。

政策指出，郊野公園建設(shè)不同于城市公園，要多自然、少人工，應(yīng)避免大拆大建和對(duì)現(xiàn)狀地類進(jìn)行大的調(diào)整，切實(shí)做到建設(shè)用地減量化，耕地面積有增加。為有序建設(shè)實(shí)施公園內(nèi)各類項(xiàng)目，規(guī)劃方案主要包括農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、專項(xiàng)規(guī)劃整合三大部分。

農(nóng)用地整治通過(guò)對(duì)田、水、路、林等農(nóng)用地和未利用地開(kāi)展綜合整理，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，優(yōu)化農(nóng)用地布局，提升農(nóng)用地在生產(chǎn)、生態(tài)等方面的綜合功能。建設(shè)用地整治旨在實(shí)施減量化工作，原則上將規(guī)劃范圍內(nèi)的低效工業(yè)用地全部搬遷，并在充分尊重農(nóng)民意愿、保護(hù)本土自然和歷史文化風(fēng)貌的前提下，對(duì)布局零散、整體面貌差的宅基地實(shí)施搬遷；減量化工作主要通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目和土地整理復(fù)墾項(xiàng)目完成，實(shí)施后可獲得減量化建設(shè)用地面積1/3以內(nèi)的獎(jiǎng)勵(lì)空間（類集建區(qū)），類集建區(qū)建設(shè)以滿足公園安全和配套的基本服務(wù)功能為主，可適當(dāng)安排與公園相融的功能。按需編制的相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)遵循集約節(jié)約用地原則，結(jié)合公園特點(diǎn)和實(shí)際情況，因地制宜地引入“低碳生態(tài)”理念，示范性運(yùn)用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地的技術(shù)和模式，并使相關(guān)建設(shè)與公園整體風(fēng)貌和景觀特色協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。

三、郊野公園發(fā)展概況

上海市是中國(guó)超大型都市的先鋒代表，創(chuàng)新性地探索郊野公園規(guī)劃具有重要意義。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，以生態(tài)保育、自然保護(hù)、休閑游樂(lè)、健身康體為主導(dǎo)功能的郊野公園，是提升城市生態(tài)和游憩功能的重要載體，近年來(lái)已日益成為滿足市民活動(dòng)需求、優(yōu)化大都市空間結(jié)構(gòu)的重要資源。

（一）郊野公園建設(shè)現(xiàn)狀與意義

目前，上海市對(duì)郊野公園的初步選址優(yōu)先選擇毗鄰新城和大型居住社區(qū)、交通條件較好的地區(qū)，聚焦自然資源較好、對(duì)生態(tài)功能有重要影響且具有一定規(guī)模的地區(qū)。

郊野公園的建設(shè)對(duì)上海市的生態(tài)環(huán)境、耕地保護(hù)、休閑旅游以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展益處良多。首先，郊野公園對(duì)低效工業(yè)用地與零星宅基地實(shí)施減量化，并充分挖掘基地現(xiàn)狀特色，保持濕地林網(wǎng)、河湖水系、自然村落的自然肌理，一方面減少了企業(yè)對(duì)周邊環(huán)境的污染，宅基地內(nèi)居住人口對(duì)環(huán)境的污染，另一方面形成了較大面積、成片的呈自然或近自然狀態(tài)的綠色景觀，修復(fù)原生態(tài)基底，保護(hù)綠地、生物與地下水資源，改善城市大氣環(huán)境與小氣候，為城市的擴(kuò)張?zhí)峁┳匀黄琳?。其次，土地整治作為?guī)劃建設(shè)的實(shí)施平臺(tái)，是對(duì)郊野地區(qū)“田、水、路、林、村”等基本要素的統(tǒng)籌安排，完成新增耕地面積任務(wù)，建設(shè)形成集中連片的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，在推進(jìn)公園建設(shè)的同時(shí)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，并以開(kāi)展休閑、觀光農(nóng)業(yè)等方法，為農(nóng)民的就業(yè)提供途徑。其三，郊野公園與其他所有公園一樣具有景觀價(jià)值與旅游價(jià)值，并因其保留了傳統(tǒng)村莊風(fēng)貌及當(dāng)?shù)厝宋摹⑥r(nóng)業(yè)特色，郊野公園充滿野趣，對(duì)上海這類大都市的居民具有獨(dú)特的吸引力，各公園結(jié)合自身自然、人文特點(diǎn)，形成自然科普徑、人文游覽徑、水上休閑徑、森林徒步徑、濱江漫步徑、田園體驗(yàn)徑等多元化的景觀游憩組織線路，滿足市民多樣的游憩與活動(dòng)需求。其四，對(duì)村集體而言，通過(guò)實(shí)施郊野公園規(guī)劃，落實(shí)低效高耗工業(yè)企業(yè)及農(nóng)民宅基地搬遷工作，改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活環(huán)境，并通過(guò)建立“造血機(jī)制”，提高村集體及農(nóng)民收益。

（二）郊野公園建設(shè)面臨的主要矛盾

近期試點(diǎn)的五座郊野公園正在緊密地建設(shè)中，一些在規(guī)劃設(shè)計(jì)中可能忽視的問(wèn)題也在實(shí)施過(guò)程中陸續(xù)反映出來(lái)，值得設(shè)計(jì)者與實(shí)施者的關(guān)注。其一，由于自然條件和城市化程度的不同，并不是所有的街鎮(zhèn)都適合郊野公園規(guī)劃中的所有規(guī)劃內(nèi)容，例如一些街鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)生活區(qū)非常大，擁有許多工業(yè)園區(qū)，因而其郊野區(qū)域非常有限，或是有一定的郊野區(qū)域，但并不適合發(fā)展農(nóng)業(yè)、林業(yè)，使得郊野公園的建設(shè)受到阻礙。其二，為將郊野公園建設(shè)成為體現(xiàn)郊野特色又保障生態(tài)環(huán)境的區(qū)域空間，低效高耗的工業(yè)企業(yè)與零星宅基地減量化工作是重中之重，為充分尊重農(nóng)民意愿、保障工人權(quán)益，需要投入大量的財(cái)力人力實(shí)施減量化工作，而作為正式開(kāi)建郊野公園的前期工作，實(shí)施過(guò)程中的補(bǔ)償、安置等問(wèn)題可能會(huì)延緩郊野公園的建設(shè)進(jìn)度。其三，郊野公園的建設(shè)可能帶來(lái)營(yíng)地的過(guò)度使用、垃圾、植被破壞等問(wèn)題，未來(lái)游客的增多也可能導(dǎo)致景觀的退化，這些都需要全面的長(zhǎng)期管理加以解決。

四、郊野公園未來(lái)展望

郊野公園作為上海落實(shí)“生態(tài)文明”理念的重大民生項(xiàng)目，未來(lái)的建設(shè)應(yīng)將重點(diǎn)放在低效建設(shè)用地減量、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、休閑旅游與生態(tài)保護(hù)上，總的建設(shè)宗旨與基本要求保持不變，但規(guī)劃內(nèi)容和形式可以創(chuàng)新和提高。考慮到上海市既是中國(guó)人口最多的城市之一，市區(qū)總?cè)丝谑澜绲谝唬质鞘澜缟献畲蟮某鞘兄?，郊野公園的服務(wù)范圍要擴(kuò)散至整個(gè)上海市仍有相當(dāng)大的難度，不僅在數(shù)量上應(yīng)有所增加，還應(yīng)逐步加大服務(wù)半徑。市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局已初步確定在近期建設(shè)五個(gè)試點(diǎn)郊野公園后，遠(yuǎn)期還將規(guī)劃建設(shè)16座或更多的郊野公園，有助于服務(wù)空缺區(qū)域?qū)家肮珗@可達(dá)性的改善，以供市民游憩娛樂(lè)之需。另一方面，上海市未來(lái)應(yīng)嘗試微調(diào)人口政策，適當(dāng)均衡人口分布、調(diào)整人口結(jié)構(gòu)，從而減少部分土地過(guò)重的負(fù)荷，進(jìn)一步從公平性角度確保市民的郊野活動(dòng)空間。隨著未來(lái)土地制度的改革、上海市新型城鎮(zhèn)化與美麗鄉(xiāng)村理念的推進(jìn)，郊野公園規(guī)劃與建設(shè)可能面臨的挑戰(zhàn)還有很多，如何通過(guò)選址保證郊野公園公共服務(wù)的公平性，如何做到生態(tài)保護(hù)與旅游開(kāi)發(fā)并舉，如何在開(kāi)園后開(kāi)展游憩活動(dòng)等，都需要進(jìn)一步的研究與實(shí)踐。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]endprint