杜進(jìn)

行政成本是政府及其行政過程中所發(fā)生的各種費(fèi)用和開支，以及由其所引發(fā)的現(xiàn)今和未來一段時(shí)間內(nèi)的間接性支出。行政成本的高低對(duì)于評(píng)價(jià)政府效能的高低、素質(zhì)的優(yōu)劣和形象的好壞至關(guān)重要。行政成本管理作為一個(gè)嶄新的研究課題，對(duì)于改善我國行政管理工作，改進(jìn)政府工作模式，提升政府職能，提高行政效率和行政效益，具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國行政單位現(xiàn)行成本管理的現(xiàn)狀和原因

1.行政單位成本管理的現(xiàn)狀。全國政協(xié)常委、國務(wù)院參事任玉嶺直言“我國行政管理經(jīng)費(fèi)增長之快，行政成本之高，已經(jīng)達(dá)到世界少有的地步。尤其值得注意的是，近年來行政管理費(fèi)用的增長還在上升?！睘榱艘种七@股歪風(fēng)邪氣，必須從根源上著手，那么，現(xiàn)今我國行政成本居高不下主要表現(xiàn)在什么方面呢？（1）現(xiàn)行人事體制存在缺陷。2006年是“26個(gè)老百姓養(yǎng)一個(gè)官員”，2007年是“我國行政成本25年增長87倍”。這也突出反映了一個(gè)問題：我國的行政單位機(jī)構(gòu)龐雜，財(cái)政供養(yǎng)人員嚴(yán)重膨脹。改革開放以來，我國已進(jìn)行過幾輪機(jī)構(gòu)改革，但是，一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是，我們還未跳出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，財(cái)政供養(yǎng)人員還是在不斷增加。

（2）內(nèi)部控制不嚴(yán)格。全國政協(xié)委員劉光復(fù)曾在兩會(huì)中提到一組數(shù)據(jù)：每年各級(jí)政府官員公車私用費(fèi)用達(dá)2000多億元，幾乎和2006年的國防開支相近。值得警醒的是，公車費(fèi)用只是行政成本居高不下根源的一小部分，公務(wù)接待五花八門，會(huì)議浪費(fèi)日益嚴(yán)重、豪華辦公令人瞠目、出國考察愈演愈烈更是財(cái)政支出的一個(gè)又一個(gè)“黑洞”。

不重視對(duì)行政成本的監(jiān)督控制，這是我國行政管理中浪費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止的重要原因之一。中國科學(xué)院發(fā)布的《2006年中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》指出：用一美元在世界平均狀況下可辦到的事，在中國就需花費(fèi)1.25美元。所以，切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制的規(guī)章制度必須盡快提上議程。

2.成本管理現(xiàn)狀的成因。造成我國行政成本居高不下的原因主要在體制層面，而觀念方面和操作方面的問題也不容忽視。（1）體制方面。首先是行政組織設(shè)置不科學(xué)，結(jié)構(gòu)不盡合理。由于政府職能“錯(cuò)位、越位”、機(jī)構(gòu)重疊及設(shè)置不合理等造成的“大政府、小社會(huì)”問題仍然存在，主要表現(xiàn)在政府職能還沒有真正轉(zhuǎn)到為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上來，造成政府機(jī)構(gòu)臃腫，辦事效率低下，職責(zé)交叉的問題沒有根本解決，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備未能真正體現(xiàn)其精簡原則。其次，行政成本未納入單位和行政人員的考核范圍，現(xiàn)行的考核大多只講工作成績，很少關(guān)注財(cái)政投入有多少，由于行政績效本身不易測量 ，易放松人們對(duì)行政成本的講求，淡化對(duì)行政成本的約束，造成有的地方個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)甚至窮當(dāng)?shù)刎?cái)政未來幾年、十幾年之力 ，來粉飾堆砌自己的政績 ，這必然導(dǎo)致行政成本的增加。

（2）觀念方面。在我國各級(jí)黨政組織中，普遍存在行政成本觀念比較淡薄的現(xiàn)象。長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制養(yǎng)成了各級(jí)黨政官員辦事不計(jì)成本、對(duì)行政成本的問題很少思考的習(xí)慣。往往為了辦成某事， 花再高的代價(jià)也在所不惜。人們最常見的是： 各級(jí)黨政組織接待不計(jì)成本， 開會(huì)不計(jì)成本， 用車不計(jì)成本等等，“敞著口子花財(cái)政錢”。各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)干部采取的最實(shí)惠的行政途徑自然就是以最大的投入取得最大的成果。這樣， 行政成本當(dāng)然就永遠(yuǎn)處于攀升狀態(tài)了。

（3）操作方面。首先是政府機(jī)關(guān)運(yùn)營成本過高，辦公成本過大，辦公過程對(duì)行政資源浪費(fèi)嚴(yán)重。有的地方政府不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際，超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)豪華辦公樓；有些政府機(jī)關(guān)不顧實(shí)效印發(fā)各種文件，進(jìn)一步加大了政府的辦公成本。其次，對(duì)行政職務(wù)消費(fèi)缺乏有效的約束機(jī)制。我國行政職務(wù)消費(fèi)一直由財(cái)政包攬，許多支出魚目混珠、公私不分，大吃大喝、公車私用、私客公待、公款旅游等不正之風(fēng)屢禁不絕。而且職務(wù)消費(fèi)隨意性很大，有些地方政府根本沒有標(biāo)準(zhǔn)和限制，想怎么花就怎么花，職務(wù)消費(fèi)就像一個(gè)巨大的“黑洞”，吞噬著國家大量財(cái)富，導(dǎo)致各級(jí)政府行政費(fèi)用連年攀升，無限膨脹。

二、降低行政事業(yè)單位成本問題的對(duì)策

1.效率方面。（1）構(gòu)建核心公務(wù)處理流程，提高行政效率。構(gòu)建核心公務(wù)處理流程首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)集成處理，這是與傳統(tǒng)的公務(wù)處理模式最顯著的不同。傳統(tǒng)模式下，政府各個(gè)職能部門處理模式多是根據(jù)一成不變的處理序列來設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)串行，其任務(wù)間的連接呈線性結(jié)構(gòu)。這種模式的最大缺陷是整個(gè)公務(wù)處理可能因其中任一環(huán)節(jié)的中斷而中止，而這種缺陷帶來的人力、物力、財(cái)力的虛耗都會(huì)極大地增加行政成本。構(gòu)建強(qiáng)調(diào)集成性的公務(wù)處理流程，使得原來被認(rèn)為是復(fù)雜的工作如今在處理上己經(jīng)被簡化，被集成為一個(gè)具體的任務(wù)，如圖所示：

（2）將并行處理作為核心公務(wù)處理流程構(gòu)建的重點(diǎn)。在基于公務(wù)流程處理的政府機(jī)構(gòu)中，當(dāng)一個(gè)公務(wù)處理流程所需要的條件完備時(shí)，這個(gè)流程就可以開始進(jìn)行，如果條件依賴傳統(tǒng)公務(wù)處理模式下的上一個(gè)流程的處理結(jié)果，這兩個(gè)流程就可以完全并行；如果所需條件在上一個(gè)業(yè)務(wù)流程中途產(chǎn)生，則這兩個(gè)流程就可以局部并行。

（3）完善公務(wù)流程應(yīng)該突破空間限制。在基于公務(wù)流程處理的政府機(jī)構(gòu)中，性質(zhì)相近或者關(guān)聯(lián)性的職能部門應(yīng)該盡可能集中辦公，通過建立共享數(shù)據(jù)庫將各個(gè)部門同一部類公務(wù)處理變成系統(tǒng)的規(guī)范化處理，這樣可以使各個(gè)政府部門的公務(wù)處理流程嚴(yán)格統(tǒng)一起來。由于職能部門職責(zé)各不相同，因此，不同的職能部門應(yīng)該建立在不同的公務(wù)處理流程的基礎(chǔ)上運(yùn)行。實(shí)踐證明我國目前推行的政務(wù)大廳集中辦公以及行政審批手續(xù)的簡化等強(qiáng)調(diào)公務(wù)集中處理的措施對(duì)于降低行政成本行之有效，這為構(gòu)建并推行高效公務(wù)處理流程打好了基礎(chǔ)，也為降低行政成本探索了一條新路。

2.控制方面。一方面要建立健全財(cái)務(wù)預(yù)算管理組織體系，預(yù)算編制既要客觀，切實(shí)可行，又要具有完整性和前瞻性。降低行政成本，核心是財(cái)政問題，不管制定什么樣的規(guī)范和制度，都要統(tǒng)一到財(cái)政預(yù)算上來，在我國現(xiàn)行行政體制下，政府的行政運(yùn)行成本過高，行政效率、效益低下，財(cái)政收支缺乏嚴(yán)格監(jiān)控，行政浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。其中一個(gè)最為關(guān)鍵、根本的因素，在于現(xiàn)有的政府財(cái)政預(yù)算始終相對(duì)缺乏應(yīng)有的剛性約束。另一方面，要嚴(yán)格預(yù)算管理，強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督，規(guī)范財(cái)政開支。要將預(yù)算外資金和制度外資金還所有權(quán)于政府，還管理權(quán)于財(cái)政，實(shí)現(xiàn)正稅養(yǎng)政，將預(yù)算外資金和制度外資金全面納入財(cái)政視野，逐漸取消制度外資金。對(duì)預(yù)算外資金以全面的專戶存儲(chǔ)、推行部門預(yù)算，細(xì)化預(yù)算科目、建立國庫集中收付制度和完善收支兩條線等方式加強(qiáng)管理。

3.監(jiān)督方面。我國尚未重視對(duì)行政成本的監(jiān)督控制，這是行政管理中浪費(fèi)現(xiàn)象乃至腐敗現(xiàn)象屢禁不止的重要原因之一。

我國的黨政監(jiān)督是一種“同體監(jiān)督”，即決策、行政、監(jiān)督同為一體。在監(jiān)督的過程中人治的現(xiàn)象很普遍，由于監(jiān)督乏力使行政單位的不規(guī)范行為無法得到有效的制約，官員們?yōu)樽非髠€(gè)人利益和集團(tuán)利益而存在著的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力就無法得到遏制，這就使行政成本增加成為必然，這就使監(jiān)督體制的制定和實(shí)施迫在眉睫。

要健全對(duì)行政成本的監(jiān)督體制，需要改變傳統(tǒng)的對(duì)下不對(duì)上的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化立法，置行政單位行為于法律規(guī)范和監(jiān)督之下。人大監(jiān)督是以人民作為后盾，以國家強(qiáng)制力作保證的國家權(quán)力監(jiān)督，它具有較強(qiáng)的法律性、程序性、組織性和完整性，是中國的民主監(jiān)督體系中層次最高、最具有法律效力和最有權(quán)威的監(jiān)督形式。必須完善有關(guān)監(jiān)督法律，盡快制定較為完備并具備較強(qiáng)操作性的監(jiān)督法典，明確規(guī)定人大監(jiān)督的范圍、方式、程序、時(shí)效、責(zé)任、處置等，使監(jiān)督工作有法可依，將監(jiān)督的全過程納入法制化軌道，減少監(jiān)督工作的盲目性和隨意性，切實(shí)維護(hù)國家權(quán)力機(jī)關(guān)在國家監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制中的全權(quán)性和權(quán)威性。

總之，現(xiàn)代國家應(yīng)該依托現(xiàn)代科學(xué)理論和管理手段，為建立一個(gè)高功能、高效率的政府行為體制做出不懈努力。在現(xiàn)實(shí)政府管理中，由于開支透明度低，導(dǎo)致了少數(shù)政治權(quán)力腐敗，龐大的行政管理支出不僅加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響了政府形象，也妨礙了政府行政效率的提高，這就需要大力強(qiáng)化政府政風(fēng)建設(shè)。行政成本管理是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，操作難度大，阻力大。降低行政成本不可能是一蹴而就的，需要各方面的努力，我們應(yīng)該努力培育出“低投入、高產(chǎn)出、低成本、高效率”的行政管理機(jī)關(guān)，最終形成“適合國情、深得民意、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。只有這樣，公民的自由、平等、尊嚴(yán)等民主權(quán)利才能得到真正的保障，社會(huì)的公平與正義才能得到真正的捍衛(wèi)。

（作者單位：周口師范學(xué)院）endprint