范珊珊

延宕12年的電力體制改革重啟在即，五號文的存續(xù)成為焦點。在多方博弈后此消彼長的態(tài)勢來看，輸配依然難以拆分，交易中心亦難獨立。那么，最具可能的突破口在哪里？

延宕了12年的電力體制改革（下稱“電改”）啟動消息再次在電力行業(yè)內(nèi)傳開。

2014年伊始，電改的推進開始逐步發(fā)力。年初，國家能源局公布《2014年能源工作指導(dǎo)意見》，其中明確提出將“推動盡快出臺進一步深化電力體制改革的意見，積極推進電能直接交易和售電側(cè)改革，推進輸配電價改革，提出單獨核定輸配電價的實施方案”，透露了此輪電改方案的基本方向和核心內(nèi)容。

6月13日，習(xí)近平主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議，在會上明確提出積極推進能源體制改革，抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案。

次月，電力體制改革征求意見稿進入密集討論階段。在連續(xù)不斷的政策指向背后，新電改總體方案呼之欲出。

10月28日，國家發(fā)改委組織召開電力體制改革方案專家研討會，開始新一輪征求意見。據(jù)與會專家透露，此輪征求意見與之前變化不大，但方案仍未有最終定論。

12年前也就是2002年國務(wù)院出臺《電力體制改革方案》（簡稱“5號文件”），國家電力公司拆分，成立兩大電網(wǎng)公司，五大發(fā)電集團和四個輔業(yè)公司。彼時，我國的電力格局基本形成。

根據(jù)5號文件，電改按照“政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”步驟推進。2002年電改，基本完成了政企分開以及廠網(wǎng)分開。2011年，中能建以及中電建的成立標(biāo)志著“主輔分離”落地。而在此前的近十年間，電力改革推進緩慢。至今，并沒有達到5號文設(shè)計的目標(biāo)，“輸配分開”和“競價上網(wǎng)”兩項內(nèi)容仍沒有實質(zhì)性進展。

此輪改革重提，是否繼續(xù)完成5號文目標(biāo)？抑或拆分電網(wǎng)將電網(wǎng)中核心環(huán)節(jié)調(diào)度以及交易中心獨立出來？在如何深化電力改革的問題上出現(xiàn)了許多不同的聲音。關(guān)于電改方案的討論呈現(xiàn)出不同版本，而在爭論的背后，是對下一步電改共同的疑惑和迷思。

僵局

毫無疑問，2002年電力改革打破了行政色彩濃厚的國家電力公司集發(fā)電、輸電、配電、售電為一體，高度集中的體制。特別是廠網(wǎng)分開實施后，發(fā)電環(huán)節(jié)形成了中央及地方、民營以及外資辦電的競爭格局。

而彼時的現(xiàn)實是——電力緊缺。發(fā)電環(huán)節(jié)放開，參與者的增加，緩解了我國長期缺電的現(xiàn)狀。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在全國每年投產(chǎn)電力裝機一億千瓦左右，用戶向電力部門交用電權(quán)費用的現(xiàn)象也成為歷史，中國徹底擺脫了缺電的局面。與此同時，由于發(fā)電環(huán)節(jié)實現(xiàn)充分競爭，電力建設(shè)成本也在不斷下降，據(jù)統(tǒng)計，火電工程造價平均降低了一半；為了增加效益，電力企業(yè)管理水平明顯提升，由粗放型管理向集約型管理過渡。

以上這些都是廠網(wǎng)分開后取得的顯著成果?！半娏w制實行廠網(wǎng)分開的改革，形成了多個發(fā)電競爭實體的結(jié)果。企業(yè)主動降低建設(shè)成本沒有靠政府的行政干預(yù)和強制命令，即使有干預(yù)和行政命令的話可能也起不了多大的作用。各個發(fā)電競爭實體在激烈的市場競爭中，都有做大、做強的愿望，企業(yè)的內(nèi)在動力被激發(fā)出來。發(fā)電企業(yè)之間相互競爭比較，誰都不甘落后或不敢落后，想方設(shè)法不能落后?！敝袊鴩娂瘓F國電山東電力有限公司黨組書記畢可利總結(jié)道。

除了是發(fā)電企業(yè)管理人員，畢可利還有另外一個身份。從2005年起，他開始擔(dān)任第四屆中國電力企業(yè)聯(lián)合會火電分會會長，見證了“廠網(wǎng)分開”進程。

而令他頗為失望的是，自2002年改革后，電力改革幾乎沒有實質(zhì)性進展?！半S著時間的推移，因電力體制改革不徹底而顯現(xiàn)的問題越來越多，更多的人越來越看清楚電力體制改革應(yīng)該走的正確道路，而十年電力體制改革停滯不前，甚至在倒退?！?/p>

更有一些學(xué)者稱之為“電力改革頂層設(shè)計一直在艱難推進”。而由于改革的不徹底，電力行業(yè)積蓄的一些問題也隨著電力形勢變化愈加突出。其中，區(qū)域電力市場建設(shè)失敗，電價改革停滯不前等，也讓前進中的電改遭遇重挫。

國務(wù)院研究室副司長范必曾撰文指出：“電力體制改革只是取得了階段性進展，5號文件確定的一些重要改革任務(wù)尚未落實，如輸配分開沒有實行，區(qū)域電力市場建設(shè)受阻，電價改革滯后，積累了一系列新的矛盾和問題?！?/p>

伴隨著陷入僵局中的電力體制改革的是電力行業(yè)新矛盾層出不窮。由于能源價格改革的不同步，煤炭價格不斷提高，全國火電企業(yè)普遍出現(xiàn)了巨額虧損。電網(wǎng)公司的強大，令其在和發(fā)電企業(yè)對話中掌握較高的話語權(quán)，發(fā)電企業(yè)快速的電源投資建設(shè)遭遇了電網(wǎng)建設(shè)滯后現(xiàn)實，特別是省級及以下輸配電網(wǎng)和電源送出工程建設(shè)嚴(yán)重滯后。

在西北一些地區(qū)，甚至出現(xiàn)了電力企業(yè)自行建設(shè)入網(wǎng)工程的現(xiàn)象。此外，新能源發(fā)展中出現(xiàn)“棄風(fēng)”、“棄光”等現(xiàn)象，一些區(qū)域限電嚴(yán)重，新能源發(fā)展受限。

在這些現(xiàn)象的背后，是電力市場體系不完善，政府審批干預(yù)過多，監(jiān)管不到位等一系列問題。在中國電力企業(yè)聯(lián)合會副秘書長歐陽昌?？磥?，在市場中，企業(yè)能否實現(xiàn)自主經(jīng)營、公平競爭；用戶能否自主選擇、自主消費；電能和要素是否能自由流動、平等交換以及市場壁壘是否存在是衡量電力體系是否完善的標(biāo)準(zhǔn)。

毫無疑問，答案是否定。而此次，高層對于電改的決心，更讓業(yè)界看到電改勢不可擋。特別是電力供大于求的現(xiàn)實，有利于規(guī)避電價上漲的風(fēng)險，很適合引入競爭機制。頗讓當(dāng)局為難的是，如何平衡各方利益，以及找到最易實現(xiàn)的切入口。

沿襲5號文？

突破僵局最好的辦法就是確定下一步改革方向。作為上一輪改革的綱領(lǐng)文件，5號文尚未完成的目標(biāo)是否繼續(xù)執(zhí)行？其中爭議最大的部分是，是否延續(xù)5號文的改革，推動輸配分開或者尋找其他的改革路徑。

支持拆分方認(rèn)為，輸配分開有助于厘清電網(wǎng)的輸配電成本，制定合理的電價以及有效的對電網(wǎng)實施監(jiān)管。反對方認(rèn)為，輸配一體化是電網(wǎng)科學(xué)高效發(fā)展的一個體制保障。輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)是具有自然壟斷特性。

“電網(wǎng)由一個企業(yè)同時提供輸和配的業(yè)務(wù)，那么不僅能夠最大程度降低整個電網(wǎng)的運營成本，提高效率，同時也能夠減少重復(fù)建設(shè)和資源浪費，降低整個社會成本，并且能夠滿足電能消費的一些合理性需求?！比A北電力大學(xué)能源與電力經(jīng)濟咨詢中心主任曾鳴說。

曾鳴介紹說，在國際上，大部分國家還都在保持電網(wǎng)一體化，比如說歐盟目前40%的國家的電網(wǎng)是由一個公司來統(tǒng)一管理，美國有三分之二的電網(wǎng)仍然是垂直一體化，還有四分之三的發(fā)展中國家也是如此。

對于輸配分開，歐陽昌裕認(rèn)為輸配理論上可以分離，但是中國國情決定輸配分開弊大于利。

特別是隨著智能電網(wǎng)發(fā)展，電網(wǎng)物理結(jié)構(gòu)、交易行為等更加復(fù)雜，輸電配電概念受到?jīng)_擊。電網(wǎng)智能化的發(fā)展，令輸配電網(wǎng)功能會進一步融合，輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)概念將電網(wǎng)整體性的割裂，在智能電網(wǎng)的平臺中，輸和配是你中有我，我中有你的狀態(tài)。

因而，在普遍認(rèn)為輸配物理聯(lián)接無法拆分的情況下，“折中方案”是從差價盈利到輸配電價盈利，并對電網(wǎng)采取嚴(yán)格的監(jiān)管。這一“折中方案”也在逐漸被更多人接受。

不可回避的是，輸配分開之后，對于政府主管部門來說，厘清輸配真實成本是一項困難而艱巨的任務(wù)。

范必認(rèn)為，電網(wǎng)的購電、售電差價在世界上名列前茅，但資產(chǎn)收益率仍然很低。由于電網(wǎng)調(diào)度、交易、財務(wù)缺乏透明度，造成其高差價、低收益的內(nèi)在原因一直是個謎。

國務(wù)院發(fā)展研究中心在年初起草的一份課題報告中就提到了， 可從固定購銷差價起步，建立獨立的輸配電價，為雙邊交易繳納過網(wǎng)費提供標(biāo)準(zhǔn)。從長遠來看，要建立基于成本加成乃至效率激勵的獨立輸配電價，但這需要進行主輔分開、資產(chǎn)核算并建立相應(yīng)的成本核算方法，是一個較長期的過程，并且觸及電網(wǎng)公司的核心利益。

當(dāng)前，可以從固定購銷差價起步，根據(jù)現(xiàn)有的購銷差價來反算交易雙方需要交納的過網(wǎng)費用。該方案不僅簡單易行，便于實施；而且在保障電網(wǎng)企業(yè)既有利益的同時，還改變了電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式及行為方式。由于不能夠再擠占發(fā)電企業(yè)和用戶的利益，電網(wǎng)企業(yè)在電力交易和可再生能源接入時容易保持中立。

改革路徑

可以看到的是，在即將推行的市場化改革中，輸配分開已經(jīng)不再是焦點，而是已經(jīng)延伸到電網(wǎng)的其他環(huán)節(jié)。

對于已經(jīng)進入深水區(qū)的電力改革而言，和其他改革一樣，觸動利益而遇阻。電改方案的制定無疑是一場博弈。據(jù)一業(yè)內(nèi)人士稱，電網(wǎng)企業(yè)對《征求意見》一些內(nèi)容反應(yīng)強烈。

但是可以確定的是，“放開兩頭，監(jiān)管中間”仍然是深化我國電力體制改革的突破口和基本的路徑。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，目前博弈的結(jié)果是，《征求意見》中電力改革堅持四個放開一個加強和一個分離。四個放開是指放開計劃、售電、配電和電價；加強電網(wǎng)規(guī)劃，同時交易中心從電網(wǎng)分離出去。

其中，對于交易平臺從電網(wǎng)劃撥出去的爭議頗大。在電網(wǎng)內(nèi)部，交易和調(diào)度是緊密相連的環(huán)節(jié)，也是電網(wǎng)職能的核心部門。

在范必看來，為了構(gòu)建多買多賣的電力市場格局，我國應(yīng)按照國際通行做法，將電力調(diào)度機構(gòu)從電網(wǎng)企業(yè)中分離出來，組建獨立的調(diào)度交易結(jié)算中心，負責(zé)電力市場平臺建設(shè)和電力交易、計量與結(jié)算，組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運行，以確保電力調(diào)度交易的公開、公平、公正和電網(wǎng)的無歧視公平開放。

事實上，交易機構(gòu)獨立可以減少電網(wǎng)企業(yè)對市場交易的影響和干預(yù)，有利于信息公開、公平交易和市場監(jiān)管。從國際上看，市場交易與電網(wǎng)的資產(chǎn)所有、運營及調(diào)度功能分離也是比較普遍的模式。

然而，調(diào)度獨立的提法無疑觸動電網(wǎng)最核心利益，目前，新一輪電改妥協(xié)的結(jié)果可能是交易中心從電網(wǎng)分離出去。

在中國人民大學(xué)教授吳疆看來，所謂“交易分離”，即電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)的職能，從一個有機體系逐漸分解弱化，特別是在電力市場尚未建立階段將交易職能單獨分出，未經(jīng)政府明確授權(quán)在電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部組建所謂的三級交易機構(gòu)，作為應(yīng)對未來調(diào)度獨立的一個伏筆。

在曾鳴看來，目前情況下交易平臺應(yīng)該放在電網(wǎng)內(nèi)部，其原因一是可以降低交易成本和操作的復(fù)雜性。二是可以提高交易的效率。三是可以保證電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。“交易平臺是需要電網(wǎng)公司各級調(diào)度機構(gòu)的調(diào)度系統(tǒng)做支撐，還要組織人員進行大量的頻繁的安全校核。需要各級營銷機構(gòu)用抄表、結(jié)算、收費等多個系統(tǒng)來支撐的，這個系統(tǒng)是很大的。同時還需要安排專門的人員對相關(guān)的信息進行采集、核算、收費、結(jié)算、發(fā)布。這些工作一定會導(dǎo)致運營成本明顯增加?！?/p>

在《能源》雜志的采訪中，一些接受采訪的專家普遍認(rèn)為，交易職能作為調(diào)度職能的一部分，如果單獨分離必被掣肘（例如安全校核、合同實施、方式安排等諸多環(huán)節(jié)）缺乏調(diào)度信息系統(tǒng)支持，交易機構(gòu)的計量、結(jié)算等重要職能難以順利實施或重復(fù)建設(shè)。此外，獨立設(shè)立交易機構(gòu)，很難及時全面獲取電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)、生產(chǎn)維護電力供需者方面的市場信息，無法保證電力的可靠供應(yīng)，安全成本會太高，同時由于交易結(jié)果具有較大的不確定性，潮流變化頻繁，將面臨大量的需要電網(wǎng)與交易機構(gòu)進行協(xié)調(diào)的工作，其難度和復(fù)雜性是難以想象的，這將影響電力系統(tǒng)的整體效益。

這也就意味著獨立于調(diào)度之外的“交易獨立”前途并不樂觀。

最小突破口

那么，如果輸配難以分開，交易中心獨立的前景不容樂觀，此輪電改突破口抑或是最容易實現(xiàn)以及易被接受的突破口在哪？

在中國電力國際有限公司政策研究室副主任王冬容看來，改革目標(biāo)是還原能源商品屬性，市場在資源配置中起決定作用。因而，構(gòu)建多買多賣市場也是電改的最低目標(biāo)。

在電網(wǎng)結(jié)構(gòu)中，輸配電可以被看作是強連接，交易和售電則是弱連接。因而，售電側(cè)的改革被視為此輪改革中最易實現(xiàn)的環(huán)節(jié)。

事實上，從去年開始，國家能源局在全國一些省份開始推廣大用戶直購電，相關(guān)政策密集出臺，力圖通過大用戶直購電的試驗和探索，作為當(dāng)前我國深化電力體制改革的切入點。

9月10日，國家能源局南方監(jiān)管局與廣東省有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了《廣東電力大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易深化試點工作方案》，正式啟動廣東省電力直接交易深度試點工作。業(yè)內(nèi)認(rèn)為，該方案將進一步促進電力市場化改革的進程。

國家主管部門希望通過大用戶直購逐漸擴大交易范圍，再進一步放開競爭。

在曾鳴看來，通過大用戶直購電的實施推進，全面放開發(fā)電企業(yè)與用戶的直接交易。允許全部用戶和發(fā)電企業(yè)根據(jù)自身意愿和需求，通過自主協(xié)商，集中撮合，多種方式自己選擇，來確定成交的電量以及成交的價格，這里沒有電網(wǎng)，從而實現(xiàn)發(fā)電側(cè)競價上網(wǎng)，用戶側(cè)競價購電。

售、用電側(cè)穩(wěn)步引入市場競爭，實現(xiàn)消費者的自由選擇、自主消費。最終，實現(xiàn)售電主體的多元化和社會化。在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)引入競爭機制，形成多買方多賣方的市場競爭格局。

還有一種情況是，就是總會有相當(dāng)多的用戶不去參與競爭，遵循原有的供電方式，一個由電網(wǎng)企業(yè)作為默認(rèn)供電商，按照還是政府批復(fù)的價格從發(fā)電企業(yè)購電，并按照國家核準(zhǔn)的電價售電。

事實上，如果放開售電側(cè)，將會存在兩種交易方式：一是發(fā)電與用戶的直接交易；二是發(fā)電同分銷商交易，分銷商是小用戶代理人，分銷商主要是由現(xiàn)在的地區(qū)供電公司以及新設(shè)的部分售電公司組成。

而在實際操作中，售電放開涉及的環(huán)節(jié)復(fù)雜。在中電投進行發(fā)改委課題的研究中，認(rèn)為售電端的改革應(yīng)該有一定的過渡期。首先，成立一家國家購售電公司，承擔(dān)現(xiàn)有電網(wǎng)公司全部營銷業(yè)務(wù)（抄表、收費、合同、計算、用電信息、節(jié)能服務(wù)、低壓故障排除、清潔能源補貼支付），同時同步公布全部初始輸配電價。在此過渡期間，發(fā)電上網(wǎng)電價、用戶目錄電價以及發(fā)用電購售結(jié)算關(guān)系“三不動”。而后，分區(qū)域搭建市場，采用兩部制電價以及成立市場性售電公司。

毫無疑問，電改的目標(biāo)是還原電力的商品屬性。在中國電力體制改革推進中，如果選擇售電環(huán)節(jié)作為突破口，有一個問題不能回避——電價。中國能源研究會副理事長周大地曾表示，如果現(xiàn)在電價管理模式不變，電力市場化改革不會取得真正的成效。如果市場決定電價機制無法形成，那么電力作為商品屬性就無法得到體現(xiàn)。

“廠網(wǎng)分開12年，電價體系沒有往市場化方向上走，要想競價上網(wǎng)，電價機制要讓它市場化?！痹Q說。

事實上，在《征求意見》中，提到電價放開，除了輸配電價由國家核定之外，發(fā)電廠和用戶之間可以直接制定電價進行交易等。新一輪電改如果售電側(cè)強化競爭機制，形成市場化的售電新機制，售電放開改革從某種意義上會改變電網(wǎng)的盈利模式。此前，電網(wǎng)的主要收益來自上網(wǎng)電價與銷售電價之差。

在范必看來，建立多買多賣的電力市場，輸配電價格由政府制定，上網(wǎng)電價和用電電價放開。具體的步驟是，除了用電量占15%的居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電仍實行政府直接定價外，對各個電壓等級的工業(yè)和商業(yè)用戶，從高到低，逐級、限期實行與發(fā)電企業(yè)直接交易、合同供電，自行商定電力、電量和電價。所訂合同交電力調(diào)度機構(gòu)校核后實施。合同履行后，用電方向相關(guān)電網(wǎng)企業(yè)支付規(guī)定的輸配電價。

此前有消息稱，有權(quán)威人士認(rèn)為電價初步只會在可競爭的領(lǐng)域放開，可競爭的領(lǐng)域目前主要是大用戶直購電試點，以后有望逐步擴大競爭范圍，非競爭的領(lǐng)域還是政府定價。并且目前的改革不會剝離電網(wǎng)售電側(cè)，而是放開允許社會資本進入。

如果上述人士消息屬實，這也就意味，被寄予厚望的新一輪電力體制改革將以最小的方式打開突破口。如此開放售電側(cè)等于電網(wǎng)還是唯一的電力買賣方，購電側(cè)議價能力較弱，售電側(cè)仍能獲得壟斷利潤。毫無疑問，這和業(yè)內(nèi)的期望有一定的差距。