劉述良

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

作為公共秩序的基本構(gòu)成要素，公權(quán)力就像普洛透斯（Proteus）的臉，令人難以捉摸。一方面，公權(quán)力作為一種重要力量，可以促進(jìn)公共利益的實現(xiàn)，改善公共福利，維護(hù)社會秩序；另一方面，在隱匿于日常生活背后的現(xiàn)代暴力機(jī)器支持下，公權(quán)力又具有一副邪惡的面孔。那些擁有公權(quán)力的個人和集團(tuán)趨向于逃脫任何人的控制，力圖將自己的權(quán)力發(fā)揮到極致，這對公眾權(quán)利與公共秩序來說，是一種災(zāi)難。正因為此，“公權(quán)力”是個多少令公眾不安的詞匯。針對權(quán)力之惡，我國已建立起了諸多約束權(quán)力運(yùn)行的制度。但是，當(dāng)前我國腐敗現(xiàn)象在一些領(lǐng)域仍呈易發(fā)多發(fā)之勢。那么，到底是什么原因?qū)е铝酥贫燃s束不了權(quán)力？探討這一問題對于推進(jìn)我國政治行政體制改革，完善公共治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)我國公權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行和加強(qiáng)我國政權(quán)合法性建設(shè)，有著重要意義。

一、治理轉(zhuǎn)型中的權(quán)力運(yùn)行問題

當(dāng)前，我國正處于從傳統(tǒng)政治統(tǒng)治向現(xiàn)代國家治理的轉(zhuǎn)型階段。雖然關(guān)于何為治理及治理現(xiàn)代化，學(xué)界尚無統(tǒng)一看法，但治理轉(zhuǎn)型內(nèi)在地要求國家權(quán)力規(guī)范、高效地運(yùn)行卻是學(xué)界公認(rèn)的。本文中的權(quán)力，又稱為公權(quán)力，指的是特定政治共同體內(nèi)部，包括立法、司法和行政在內(nèi)的廣義政府機(jī)關(guān)所擁有的管理區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的支配性力量?；诠珯?quán)力的支配性、擴(kuò)張性，現(xiàn)代社會無一例外地強(qiáng)調(diào)對公權(quán)力加以限制。在各種限制權(quán)力的方案中，以正式制度約束公權(quán)力是現(xiàn)代法治文明的一個基本信條。所謂制度約束，就是制度對個體行動自由的限制。其基本原理是，制度通過提供信息、協(xié)議執(zhí)行和實施懲罰等來改變權(quán)力行使者的期望，進(jìn)而改變權(quán)力擁有者的策略。應(yīng)當(dāng)說，制度約束對于權(quán)力規(guī)范運(yùn)行來說必不可少。在從最原始狀態(tài)演進(jìn)到現(xiàn)代文明社會的過程中，人們?yōu)榱双@得與他人交往的行動結(jié)構(gòu)，都會對自己施加一些約束。與沒有制度約束的世界相比，這些約束降低了人們行動的成本。

在權(quán)力運(yùn)行實踐中，我國權(quán)力系統(tǒng)設(shè)有專門的紀(jì)檢、檢察、監(jiān)察、審計等監(jiān)督機(jī)關(guān)，形成了包括國家監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等在內(nèi)的較為完整的監(jiān)督體系。這些機(jī)關(guān)在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、預(yù)防和懲治腐敗等方面發(fā)揮了重要作用。從制度安排來看，我國并不缺乏約束權(quán)力運(yùn)行的制度。不過，當(dāng)下我國公權(quán)力運(yùn)行失范現(xiàn)象還很嚴(yán)重。首先，在黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行問題上，據(jù)統(tǒng)計，2010年1月至12月，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報1427 186件（次），其中檢舉控告類1000 277件（次）。初步核實違紀(jì)線索163 480件，立案139 621件，結(jié)案139 482件，處分146 517人。其中，給予黨紀(jì)處分119 527人，給予政紀(jì)處分38 670人[1]。這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2010年受黨紀(jì)處分人數(shù)占黨員總數(shù)的比例達(dá)到1.5‰，足見進(jìn)一步規(guī)范當(dāng)前我國黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的迫切性。

其次，從整個權(quán)力運(yùn)行體系來看，我國權(quán)力運(yùn)行狀況也是不容樂觀的。在2011年3月25日國務(wù)院第四次廉政工作會議上，溫家寶指出，當(dāng)前，腐敗現(xiàn)象在一些領(lǐng)域仍呈易發(fā)多發(fā)之勢，“一把手”違紀(jì)違法案件增多；一些案件觸目驚心，影響極為惡劣；貪污腐化、形式主義、奢侈浪費(fèi)的問題屢禁不止。當(dāng)前我國反腐形勢極其嚴(yán)峻，這一點(diǎn)也可由2003年以來最高人民檢察院公布的涉案官員數(shù)加以證明。具體如下圖：

資料來源：《最高人民檢察院工作報告》（2004-2011）。

二、權(quán)力運(yùn)行的雙重結(jié)構(gòu)

那么，為什么當(dāng)前我國腐敗現(xiàn)象在一些領(lǐng)域仍呈易發(fā)多發(fā)之勢，“一把手”違紀(jì)違法案件增多？要回答這一問題，有必要分析公權(quán)力運(yùn)行的結(jié)構(gòu)以及權(quán)力行使者的動機(jī)。

公權(quán)力作為社會事務(wù)管理的工具，其作用的發(fā)揮，離不開人的努力。這樣，“權(quán)”與“人”就構(gòu)成了公共治理的兩個基本組成部分，即公權(quán)力行使的客觀方面和公權(quán)力行使的主觀方面。前者取決于公權(quán)力賴以存在的制度、社會環(huán)境、權(quán)力自身的性質(zhì)以及影響權(quán)力運(yùn)行的其他客觀條件；后者則涉及權(quán)力行使者的主觀意志、能力、動機(jī)、權(quán)力行使者對具體社會情境的駕馭和把握，以及作為權(quán)力客體的人的觀念。一句話，公權(quán)力的現(xiàn)實運(yùn)行受具有自身動機(jī)和個體理性官員的影響，這使得公權(quán)力運(yùn)行呈現(xiàn)出很大的不確定性。

（一）公權(quán)力運(yùn)行的客觀方面Ⅰ：制度基礎(chǔ)

就正式制度而言，實踐中，那些外生規(guī)則或外生制度（exogenous institutions）被清晰地制訂在法規(guī)和條例中，并由一個諸如政府那樣的、高踞于社會之上的權(quán)威機(jī)構(gòu)來執(zhí)行[2]。這一部分規(guī)則與那些人們在社會互動中自發(fā)形成并被政府認(rèn)可的社會規(guī)則一起，構(gòu)成了社會賴以運(yùn)行的正式制度體系。這些措施以各種方式強(qiáng)加于社會與個人，并以國家暴力機(jī)器作為終極保障。

在現(xiàn)代民主政治體制下，建設(shè)法治政府是權(quán)力合法性建設(shè)的普遍路徑，而現(xiàn)代法治政府建設(shè)的核心內(nèi)容之一是憲政建設(shè)?？梢哉f憲政安排是現(xiàn)代政府運(yùn)行的基礎(chǔ)，并且也是公權(quán)力制度構(gòu)建和運(yùn)行的最高指導(dǎo)原則。考慮到憲政是一種“法治而不是人治”的治理方案[3]，只有以憲政框架為依托，才能防范當(dāng)前權(quán)力運(yùn)行中嚴(yán)重的“一把手”違規(guī)問題，權(quán)力濫用與操縱才能得到遏制，政府權(quán)力才有可能得到約束，權(quán)力運(yùn)行才有可能公開、透明與法制化。因循這一思路，公權(quán)力的范圍實際上取決于怎么選定進(jìn)行權(quán)力分配的政治體制、政黨制度和壓力集團(tuán)的行為方式[4]。也正是基于這一邏輯，西方憲政思想的突出主題是強(qiáng)調(diào)通過設(shè)計基本政治制度來限制政治權(quán)力的行使。它的一個基本假設(shè)是，一旦制度安排適當(dāng)，它們就能阻止政治制度（權(quán)力）淪為部分人用以謀求私利的手段。

需要指出的是，雖然我國建立起了較為完整的監(jiān)督體系，但在當(dāng)前政治體制下，我國立法、行政、司法、監(jiān)督機(jī)構(gòu)都在黨委領(lǐng)導(dǎo)之下，且這些機(jī)構(gòu)之間彼此交叉重疊。也正因為這一點(diǎn)，我國現(xiàn)行權(quán)力監(jiān)督體系顯得相對龐雜。而且從這幾種權(quán)力之間的關(guān)系和力量對比來看，當(dāng)前我國的監(jiān)督權(quán)顯得相對薄弱，現(xiàn)行權(quán)力架構(gòu)難以有效地保證權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。

其次，從制度實踐歷史來看，良好的公權(quán)力制度安排需要與一國歷史、文化以及民族心理相契合。也就是說，正式制度功能的發(fā)揮在很大程度上取決于非正式制度的配合，取決于制度結(jié)構(gòu)中正式制度與非正式制度、外生規(guī)則與內(nèi)生規(guī)則的嵌合程度。

所謂非正式制度，是指人們在長期交往過程中自發(fā)形成并具有約束力的行為準(zhǔn)則，“它們來源于社會所流傳下來的信息以及我們稱之為文化的部分遺產(chǎn)”[5]，因而，它們一般是內(nèi)生的，即我們通常講的內(nèi)生規(guī)則（endogenous institutions），也就是那些群體內(nèi)隨經(jīng)驗而演化的規(guī)則。實踐中，內(nèi)生規(guī)則中未被政府認(rèn)可的那一部分規(guī)則就是此處所講的非正式制度，主要包括價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)、風(fēng)俗與意識形態(tài)。

內(nèi)生制度在規(guī)范人們的日常社會交往、消除主體間性以及實現(xiàn)社會合作等方面有著非常重要的作用。與正式制度相比，非正式制度具有生命周期長（不易形成、變更或消失）、自動實施、難于移植（本土性）以及實施成本低等特點(diǎn)，而且非正式制度安排往往與道德（價值判斷）聯(lián)系在一起。在現(xiàn)代社會，非正式制度一般與正式制度共同調(diào)整著社會互動中的個體行為。因此，在正式制度與非正式制度的關(guān)系問題上，正式制度與非正式制度可能相互補(bǔ)充，也可能相互沖突。比如，中國“傳統(tǒng)士紳對于地方公共事務(wù)的影響力，是他們作為私人勢力而在國家行政范圍之外的社會領(lǐng)域中發(fā)揮的”[6]，這是傳統(tǒng)中國基層行政中非正式制度安排對正式行政制度的補(bǔ)充。

在公共領(lǐng)域，榮譽(yù)感、正直、信義也應(yīng)是權(quán)力行使者追求的重要品質(zhì)，而社會中個體的職位、身份和使命決定了權(quán)力行使者在社會結(jié)構(gòu)中必須要承擔(dān)一定的社會責(zé)任，認(rèn)真地履行自己的職責(zé)。在這一意義上，權(quán)力行使者可被視為追求實現(xiàn)自我內(nèi)在價值的道德主體。在正式制度缺位的條件下，非正式規(guī)則會以這樣或那樣的方式影響權(quán)力行使者的行為。換言之，權(quán)力行使者經(jīng)常會受價值信仰、倫理規(guī)范、道德觀念、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)、風(fēng)俗與意識形態(tài)等非正式的影響。因此，在正式權(quán)力制度安排之外，非正式權(quán)力規(guī)則也是公權(quán)力運(yùn)行制度體系的一個非常重要的組成部分，它們和正式權(quán)力規(guī)則一起共同指引、規(guī)范著公權(quán)力的行使。

（二）公權(quán)力行使的客觀方面Ⅰ：行動情境

社會中的個體從未被全部吸納入社會，也從來沒有完全脫離社會。權(quán)力行使者作為多重身份的個體：一方面，嵌入在社會網(wǎng)絡(luò)中的官員個體并不能完全個性化，官員生活在以他為中心的、由一定私人關(guān)系和公共關(guān)系搭成的網(wǎng)絡(luò)中，因此，權(quán)力的行使往往受權(quán)力規(guī)則、行動情境的制約。另一方面，官員個體雖然受制于正式和非正式權(quán)力制度安排，但官員手中的自由裁量權(quán)說明了官員在組織中的行為具有一定的自主性。在官僚系統(tǒng)內(nèi)，權(quán)力行使者所處的等級規(guī)定了其所享有的權(quán)利、義務(wù)以及相關(guān)的信念。正如克羅齊埃在分析科層現(xiàn)象時指出的那樣，官僚體系始終受平均主義原則、等級隔離原則和規(guī)章制度的非人格原則的影響[7]。但這并不意味著官員只是純粹被動地執(zhí)行上級的指令。

由誰主導(dǎo)行動情境對于公權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行來說具有重要意義。實際上，權(quán)力運(yùn)行中的很多問題，都是由權(quán)力行使者單方面主導(dǎo)行動情境及由情境信息私有化造成的。后現(xiàn)代公共行政學(xué)者們尤其贊同這一點(diǎn)，并致力于尋求一種替代現(xiàn)行官僚主導(dǎo)行動情境的方案。后現(xiàn)代話語理論表明，公共事可視為一種能量場，在這個能量場中，真誠、切合情境的意向性、自主參與、具有實質(zhì)意義的貢獻(xiàn)[8]對于確保真正的政策對話有著關(guān)鍵性影響。

（三）公權(quán)力行使的主觀方面：權(quán)力意志與權(quán)力網(wǎng)絡(luò)

在公共生活中，個體影響力的大小，并不完全取決于法律等正式制度的規(guī)定。公權(quán)力的運(yùn)行除受制于公權(quán)力結(jié)構(gòu)以及行動環(huán)境對個體和組織的約束外，還受權(quán)力行使者自身的意志、學(xué)識、經(jīng)驗及其對權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的把握和運(yùn)用能力（如學(xué)識、經(jīng)驗等）的影響。

這一論斷意味著，雖然權(quán)力行使者被假定為理性的決策者和政策執(zhí)行者，但這并不意味著權(quán)力行使者是一個沒有差別的整體。在官僚體制內(nèi)部，富有個性的官員行為并不罕見。用尼采的話說，這是一個權(quán)力意志的世界[9]。事實上，公共組織中權(quán)力行使者的能力不同、想法迥異，他們有著各自的目標(biāo)和策略，這些目標(biāo)和策略要么由他個性中先天固有的心理決定，要么為其所處的位置和社會身份所型塑①[10]。當(dāng)然，權(quán)力行使者的意志也非一成不變，它會隨時間、具體行動情境的變化而變化。對公眾來說，由于這種意志無所不在、無所不能和變動不居，使權(quán)力行使者之間的個性化差異與制度安排的普遍適用性之間存在著難以調(diào)和的矛盾。

在權(quán)力實踐中，不同的權(quán)力意志必定產(chǎn)生不同的行為意向，而權(quán)力行使者目的的實現(xiàn)在很大程度上取決于其資源調(diào)動能力，后者則與權(quán)力行使者的嵌入能力密切相關(guān)。因為其嵌入能力，權(quán)力行使者能夠通過組織性嵌入和社會性嵌入，建立起行政權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)小范圍、非正式、非公開共謀，不動聲色地滲透、替代正式權(quán)力結(jié)構(gòu)。所謂組織性嵌入，指權(quán)力行使者在公共組織內(nèi)的嵌入能力，表現(xiàn)為權(quán)力行使者在公共組織內(nèi)部建立橫向和縱向權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；而社會性嵌入是指權(quán)力行使者嵌入公共組織系統(tǒng)以外的社會網(wǎng)絡(luò)的能力，表現(xiàn)為建立外部橫向權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

對于理性自利的個體來說，社會網(wǎng)絡(luò)或社會聯(lián)系具有工具性意義，也就是說，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)可為權(quán)力行使者帶來收益。在公共治理中，權(quán)力關(guān)系事實上可視為一張由親屬和非親屬織結(jié)的社會關(guān)系網(wǎng)。在差序化的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)中，從中心向外，關(guān)系網(wǎng)中各成員的工具性價值逐次降低。與處于權(quán)力關(guān)系網(wǎng)中心的權(quán)力擁有者關(guān)系越緊密，就越有可能為中心成員利用，成員自身的目標(biāo)也就越有可能實現(xiàn)。這就是為什么實踐中官員們都要努力“要打入中心”，防止“被邊緣化”的原因。此外，基于公權(quán)力的資源支配性，權(quán)力行使者內(nèi)在地要求擴(kuò)大自身的勢力、影響范圍，而權(quán)力行使者的強(qiáng)大嵌入能力以及由此構(gòu)建起來的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使權(quán)力行使者能夠輕易地實現(xiàn)這一目的，輕松地規(guī)避正式制度的監(jiān)督和約束。

三、約束失效：權(quán)力個體何以打敗制度？

（一）權(quán)力運(yùn)行的結(jié)構(gòu)張力

從前述分析來看，權(quán)力運(yùn)行由權(quán)力主客體兩方面要素建構(gòu)起來，公權(quán)力的公益屬性也使得權(quán)力行使者具有“公”、“私”雙重身份，即公權(quán)力具有公共屬性，但它是由那些具有特殊利益和偏好的官員來行使的，公權(quán)力的公共性只能通過權(quán)力行使者的行動及其后果來體現(xiàn)，這就不可避免地給公權(quán)力的行使打上個體性的烙印。在權(quán)力行使的過程中，權(quán)力行使者的“身份疊加”必然導(dǎo)致其個體利益與公共利益之間的沖突。由此帶來的問題是，公權(quán)力個體性的存在，使得公權(quán)力始終存在著演變?yōu)閷崿F(xiàn)權(quán)力行使者自身利益工具的危險。而權(quán)力本身所具有的權(quán)威性、強(qiáng)制性和排他性，也極易使公權(quán)力私有化——權(quán)力成為權(quán)力行使者謀取個人利益的工具。比如，公共決策權(quán)本應(yīng)是中立的，不應(yīng)該帶有部門利益傾向，但是實踐中決策參與者往往利用其信息優(yōu)勢，促使決策向自身利益傾斜，使公共決策帶有明顯的部門或個人利益傾向。另外，公權(quán)的個體性也表現(xiàn)在權(quán)力行使者對民眾爭議一方的偏袒上，以及將基于公權(quán)的暴力強(qiáng)制用于私人目的上。

可見，權(quán)力運(yùn)行的客觀方面與主觀方面之間是一種競爭與替代，此消彼長、此贏彼輸?shù)年P(guān)系。這就是權(quán)力運(yùn)行的結(jié)構(gòu)張力，正是這種內(nèi)在張力導(dǎo)致了權(quán)力運(yùn)行失范。在二者的較量中，制度約束力量的大小決定了權(quán)力行使者的可能行動集。權(quán)力行使者行使權(quán)力，可以選擇遵守，也可以選擇違反既定的權(quán)力規(guī)則。當(dāng)權(quán)力行使者非理性地行使權(quán)力、權(quán)力過于龐大、外部利益誘惑過強(qiáng)、制度約束機(jī)制啟動過于復(fù)雜、制度力量過于弱小以及制度實施的動力不足，權(quán)力行使者就會或公開、或隱蔽地違反正式規(guī)則和程序。換言之，在制度預(yù)防和懲罰能力不足以及其他社會制約力量不夠的情形下，如果權(quán)力行使者能夠規(guī)避或者逃避正式制度安排的懲罰，那么權(quán)力行使者就能夠利用權(quán)力自由地行事。此時，權(quán)力運(yùn)行不受約束不可避免。

（二）“雙重不對稱”中非贏即輸?shù)妮^量

在權(quán)力實踐中，權(quán)力約束的成敗取決于權(quán)力運(yùn)行過程中各種力量，特別是正式制度約束力量與被約束力量的對比。由于權(quán)力行使信息不對稱和力量不對稱是一種常態(tài)，權(quán)力約束力量和權(quán)力行使者之間并不存在永恒的贏者。如果制度力量占優(yōu)，權(quán)力運(yùn)行就會趨規(guī)范化，否則權(quán)力行使者便可能恣意妄為。經(jīng)驗表明，正式制度缺失或權(quán)力結(jié)構(gòu)的過度關(guān)系化會加劇權(quán)力運(yùn)行中的信息和力量“雙重不對稱”狀況。在這種情形下，總有權(quán)力行使者能夠逃避監(jiān)督和約束，偏離提供公共服務(wù)和維護(hù)公共利益的宗旨，將權(quán)力作為謀取個人利益的工具。那么，權(quán)力行使者是如何做到這一點(diǎn)的呢？

首先，權(quán)力個體可能直接規(guī)避或違反正式制度安排。在我國權(quán)力行使者與各種約束力量的較量中，雖然有關(guān)權(quán)力的制度安排業(yè)已存在，但權(quán)力行使者直接規(guī)避或違反正式制度安排并不鮮見，如近年來常有官員在公共場合拋出“雷人語錄”，又如有些部門一把手帶頭違規(guī)等。權(quán)力行使者之所以采取此種策略，要么處于頭腦發(fā)熱產(chǎn)生賭博心理，要么因其手中的權(quán)力過于龐大自信心暴膨，又或是外部利益誘惑太過誘人，以及制度約束機(jī)制啟動過于復(fù)雜、制度力量過于弱小以及制度問責(zé)的動力不足等。

其次，權(quán)力個體利用非正式制度規(guī)避或違反正式制度安排。非正式制度安排與正式制度安排的關(guān)系有三種，一是兩者相互配合；二是兩者相互競爭，彼此替代；三是各行其是，互不相干。其中與公權(quán)力失范最為密切的是，非正式的公權(quán)力制度（特殊主義的非正式人際互動）可能滲透到正式公權(quán)力制度安排（普遍主義的形式化控制）中，替代正式公權(quán)力制度安排，它常出現(xiàn)在權(quán)力運(yùn)行正式制度化不足的國家和地區(qū)。一旦出現(xiàn)這種情形，作為非常個人化的人際互動就會向正式公權(quán)力滲透，進(jìn)而加劇公權(quán)力行使情境信息的私有化，大大增加權(quán)力行使者公權(quán)力自利性使用的機(jī)會。作為理性的個體，行政官員會對違反非正式規(guī)則與違反正式規(guī)則的風(fēng)險加以比較。如果違反非正式規(guī)則的風(fēng)險和損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于違反法律等正式制度帶來的問責(zé)風(fēng)險，那么非正式規(guī)則必然會取代正式行政制度安排，成為主導(dǎo)官員行為的基本規(guī)則?？傊?，在非正式約束與正式約束相互競爭、替代的情形下，權(quán)力行使者有很強(qiáng)的借助非正式約束的力量規(guī)避公權(quán)力正式制度安排的沖動②。

當(dāng)然，若只依靠權(quán)力行使者自身的能力，其所得總是有限。理性的官員發(fā)現(xiàn)，群體性行動往往是實現(xiàn)自身利益最大化的最方便、最快捷的途徑，這也是群體性腐敗為什么屢禁不止的原因。實踐中，權(quán)力行使者往往可以調(diào)動龐大的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會資源，并且可以借助這些資源的吸引力，結(jié)合自己所掌握的隱蔽信息，通過共謀的形式開展幫派(clique)行動，謀取各種不當(dāng)利益。在公共組織中，權(quán)力行使者可以利用兩種工具性社會關(guān)系，即縱向工具性權(quán)力關(guān)系和橫向工具性權(quán)力關(guān)系來強(qiáng)化自己的地位和利益。這兩種工具性社會關(guān)系為權(quán)力行使者非正式、小范圍、秘密地合謀提供了便利。

總之，權(quán)力共謀對官員來說，是一種占優(yōu)策略。而且，在實踐中，這種策略并不難實現(xiàn)。一是由于制度設(shè)計的原因或者由于保密限制，權(quán)力行使過程往往是在封閉的“黑箱”中進(jìn)行的。在這種情況下，由于缺乏外部監(jiān)督，權(quán)力行使者便自由地進(jìn)行“權(quán)力往來”了。二是權(quán)力行使者的使命是處理公共事務(wù)，政治精英常能夠利用其工作關(guān)系，在不同群體之間架設(shè)橋梁。他們既可以利用這一優(yōu)勢解決社會矛盾和沖突、實現(xiàn)各方合作，也可利用這一優(yōu)勢搭建自己身的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，如共謀。三是在權(quán)力運(yùn)行過程中，權(quán)力行使者們越來越依賴現(xiàn)代傳播媒體、交通、郵電等高技術(shù)手段獲得居民所擁有的“地方性知識”，并且能夠輕松地對社會發(fā)展戰(zhàn)略信息、安全信息以及其他相關(guān)信息形成壟斷，運(yùn)用“排除程序”對公共決策和執(zhí)行“話語”加以控制，輕易地駕馭具體行動情境，實現(xiàn)權(quán)力共謀。

四、防范權(quán)力失范的制度之路

前述分析表明，我國權(quán)力運(yùn)行中最為突出的問題是關(guān)系化過度，權(quán)力共謀成為官員的占優(yōu)策略。所謂關(guān)系化過度，指的是我國權(quán)力實踐中人際關(guān)系在一定程度上取代正式規(guī)則，成為權(quán)力行使者的行動指南。這種情況下，那些建立在官員之間以及官員與公共組織外部之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，具有對正式權(quán)力結(jié)構(gòu)無孔不入的滲透能力，它們既會妨礙正式權(quán)力制度功能的發(fā)揮，也會置換公共治理目標(biāo)，增加公共治理的成本，最終造成社會資源配置的低效率，侵蝕公權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。整體看來，關(guān)系化過度不利于公共治理，不利于公眾對權(quán)力行使者的行為控制。

消除我國公共治理中的權(quán)力失范，同樣可從我國公權(quán)力運(yùn)行的主客觀結(jié)構(gòu)出發(fā)選擇制度方案：

（一）尋求權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行的制度基礎(chǔ)

1.正式制度優(yōu)先

前文已指出，權(quán)力行使者所受的約束可以來自正式制度，也可以來自非正式制度。不過，由于權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力，僅僅依靠權(quán)力行使者的道德自律不足以保證權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，非正式制度由于缺乏正式的懲罰措施和合法暴力的保障，亦不能保證權(quán)力必然向善，因此，現(xiàn)代民主社會選擇了正式規(guī)則作為保障公權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的基本方案?？梢哉f，權(quán)力結(jié)構(gòu)中的客觀方面是權(quán)力約束最為關(guān)鍵的部分，并且以正式權(quán)力制度最為重要。從中國權(quán)力實踐來看，在制度與權(quán)力行使者的競爭與較量中，制度失敗的根本原因在于正式制度約束力量缺場或力量過于弱小。因此，提高正式制度能力，使其形成對權(quán)力行使者的有效限制，確保正式制度優(yōu)先，是制度贏得這場較量的關(guān)鍵。所謂正式制度優(yōu)先，就是要在公共權(quán)力行使的過程中，權(quán)力行使者自發(fā)地選擇正式規(guī)則作為自己行動的指南。從理論上來看，正式制度要想在權(quán)力運(yùn)行過程中勝出，即正式制度要想成為有效的規(guī)則，需要滿足以下條件[11]：（1）提供充分激勵，或者；（2）實施有效懲罰，或者；（3）二者兼?zhèn)?；一旦具備這些條件，正式制度就能夠避免被非正式制度所取代，同時也可以有效防止權(quán)力行使者架空正式制度。

2.差序制度約束

從政治制度文明來看，借助權(quán)力失范矯正機(jī)制③，現(xiàn)代民主社會已經(jīng)具備了矯正公然挑戰(zhàn)法律及其懲罰等行為的能力。不過，那些通過小派系、隱蔽地規(guī)避或違反正式權(quán)力規(guī)則和程序的行為，仍然是現(xiàn)代民主社會中權(quán)力約束面臨的最大難題。

在非獨(dú)裁社會，要想獲得清廉政府（clean government），保證權(quán)力公共性不為權(quán)力個體性所替代，必須盡可能地消除權(quán)力運(yùn)行信息的私有化，有效識別權(quán)力行使者的“公”、“私”身份及其轉(zhuǎn)換。綜觀各國既有的權(quán)力約束實踐，西方近代以來的權(quán)力約束是以“分權(quán)制衡”思想為基礎(chǔ)的。這種權(quán)力約束方案因強(qiáng)調(diào)立法、司法、行政權(quán)力之間的對抗，具有一定的進(jìn)步意義。不過，這種制度約束方案傾向于假定權(quán)力失范會為人們所發(fā)現(xiàn)，因而更多地把精力放在對權(quán)力運(yùn)行的事后矯正上，而權(quán)力約束中最重要的一環(huán)，即權(quán)力失范的事前和事中防范、矯正卻被忽視了。這種制度約束方案，無法割斷權(quán)力行使者與其他社會主體之間千絲萬縷的聯(lián)系，無法打破圍繞權(quán)力行使者形成的“穩(wěn)定互動模式”，不能解決權(quán)力行使中的情境信息私有化問題，因而無法保障公共權(quán)力的規(guī)范、合法行使。

如果在展開制度設(shè)計時，考慮建立差序制度約束，可以很好地解決因情境的差異，以及因自由裁量權(quán)和情境信息私有化帶來的問題。此處，差序制度約束這一概念包含如下幾層意思：第一，針對權(quán)力的不同類型，有針對性地設(shè)計實體規(guī)則和程序規(guī)則，以充分、及時地獲取權(quán)力行使信息，避免權(quán)力行使的小范圍、區(qū)域性共謀。第二，為了有效獲取信息，權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)必須是開放的，并保證有多種參與主體和約束力量的存在。因為在開放系統(tǒng)中，多元參與主體能夠利用分散在社會中的信息、知識和力量，連續(xù)、動態(tài)地保證權(quán)力約束力量的在場。第三，建立正式制度約束的失效識別和矯正機(jī)制。重視權(quán)力運(yùn)行過程中程序的作用，有助于人們及時地發(fā)現(xiàn)、彌補(bǔ)正式權(quán)力制度安排的漏洞和不足。

（二）權(quán)力行使者失范行為的制度抑制

在現(xiàn)代民主國家中，權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行依靠的主要是正式制度。但這并不意味著，包括文化、道德等在內(nèi)的非正式制度及其他非制度因素與權(quán)力運(yùn)行毫不相干，完全無益于權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)行。相反，這些因素或者有益或者有損于公共權(quán)力的運(yùn)行。因此，公共權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)行不能僅僅依靠正式制度。事實上，正視包括非正式制及其變革在內(nèi)的各因素的影響，正確引導(dǎo)權(quán)力行使者的行為，實現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行中的去人格化，都有利于權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化和制度化。

1.推進(jìn)制度改革，引導(dǎo)權(quán)力行為

在過去一段時間，我國公共權(quán)力的運(yùn)行深受人情、官本位文化等非正式制度的影響。這是因為，與正式制度相比，非正式制度常常更能影響人們的行為。對我們而言，這些非正式規(guī)則因為耳濡目染、不斷重復(fù)，很容易深入到我們的潛意識中，支配我們的日常行為。由于非正式制度及其他非制度因素對權(quán)力運(yùn)行的影響并不總是積極的，當(dāng)非正式制度及其他非制度因素提供的激勵不利于公共利益的實現(xiàn)，此時，國家相關(guān)部門就應(yīng)當(dāng)通過教育、勸導(dǎo)等方式干預(yù)和引導(dǎo)權(quán)力行使者的行為，并在此基礎(chǔ)上竭力促使非正式制度的改變，消除不利于權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行的外部因素。

2.以制度化去人格化

由于我國公共權(quán)力體系存在理性化不足、法治化程度低等特點(diǎn)，“人情、關(guān)系、圈子”在我國權(quán)力運(yùn)行中起了很大的作用。雖然這種人格化的權(quán)力運(yùn)行方式能夠起到一定的潤滑作用，但其往往帶來更大程度的不公平。因此，在今后我國公共權(quán)力運(yùn)行制度的完善過程中，要進(jìn)一步提高權(quán)力運(yùn)行中正式制度的反嵌入能力，提高權(quán)力行使者建立關(guān)系網(wǎng)絡(luò)“公權(quán)私用”的成本，消除權(quán)力運(yùn)行的關(guān)系化和網(wǎng)絡(luò)化。

注：

①唐斯分析了官僚體制內(nèi)的五種不同類型的個體，即完全自私的官員（權(quán)力攀登者、保守者）和混合動機(jī)的官員（狂熱者、倡導(dǎo)者、政治家）。參見[美]安東尼·唐斯.官僚制內(nèi)幕[M].郭小聰?shù)茸g.北京:中國人民大學(xué)出版社,2009:93.

②在公權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，官員們常有放棄正式規(guī)則、心照不宣地按潛規(guī)則辦事的行為“人人心中有，只是紙上無”指的就是這一意思。這種公權(quán)力運(yùn)行形式一般極為隱蔽。

③這些矯正力量和機(jī)制可以是公共權(quán)力之間的對等制約，也可以是各種社會力量，即權(quán)力之間、權(quán)力與權(quán)利之間動態(tài)制約。

[1]張先明.中紀(jì)委監(jiān)察部通報2010年查辦案件情況：804名縣處級以上干部移送司法機(jī)關(guān)[N].人民法院報，2011-01-07（1）.

[2][德]柯武剛，史漫飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會秩序與公共政策[M].韓朝華譯.北京：商務(wù)印書館，2000.36.

[3][美]阿蘭·S·羅森鮑姆編.憲政的哲學(xué)之維[M].鄭戈，劉茂林譯.北京：三聯(lián)書店,2001.204.

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[10][美]安東尼·唐斯.官僚制內(nèi)幕[M].郭小聰?shù)茸g.北京：中國人民大學(xué)出版社，2006.93.

[11]劉述良.中國“包容性治理”頂層政治制度設(shè)計——制度群的視角[J].學(xué)海，2013，（01）：29-39.