楊小軍

黨的十八屆四中全會(huì)把依法治國(guó)作為會(huì)議的主題，這在黨的全會(huì)上尚屬首次。這一事實(shí)本身就說明了法治在中國(guó)政治生活、社會(huì)生活中的權(quán)威地位。法治權(quán)威，首先是憲法法律的權(quán)威，沒有憲法法律的權(quán)威，就談不上法治的權(quán)威?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出“依法執(zhí)政是依法治國(guó)的關(guān)鍵。各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻認(rèn)識(shí)到，維護(hù)憲法法律權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保證憲法法律實(shí)施就是保證黨和人民共同意志的實(shí)現(xiàn)?！?/p>

對(duì)憲法法律權(quán)威認(rèn)識(shí)的不斷深化

黨和國(guó)家對(duì)法治權(quán)威歷來都是重視的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，黨和國(guó)家對(duì)憲法法律權(quán)威的認(rèn)識(shí)也在不斷地深化。

“文革”結(jié)束后，我們痛定思痛得出的重要結(jié)論之一，就是要加強(qiáng)法制建設(shè)，樹立憲法法律的權(quán)威。十一屆三中全會(huì)深刻地總結(jié)道：對(duì)于黨和國(guó)家肌體中確實(shí)存在的某些陰暗面，當(dāng)然需要作出恰當(dāng)?shù)墓烙?jì)并運(yùn)用符合憲法、法律和黨章的正確措施加以解決，但決不應(yīng)該采取“文革”的理論和方法。就是說，解決國(guó)家生活的問題，應(yīng)當(dāng)用符合憲法、法律和黨章的措施，而不是在憲法、法律和黨章之外另尋其他措施。黨在此提出了法律和制度要有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，并且告誡全黨要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超越于法律之上的特權(quán)。這是第一次明確回答了超越法律之上的就是特權(quán)這個(gè)核心問題。也是第一次提出了法律和制度要有極大的權(quán)威這個(gè)要求。

黨的十五大報(bào)告在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)法律權(quán)威的同時(shí)，對(duì)法律權(quán)威有了新的表述：維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，堅(jiān)持法律面前人人平等，任何人、任何組織都沒有超越法律的特權(quán)。 這里，明確提出了“憲法和法律”的尊嚴(yán)，憲法的地位得到更加明確的確認(rèn)。另外，除了過去所說的“任何人”不得超越法律特權(quán)之外，增加了“任何組織”。

黨的十八屆三中全會(huì)，對(duì)于法律權(quán)威有兩處新的表達(dá)。一是法律權(quán)威表現(xiàn)為“忠于、遵守、維護(hù)、運(yùn)用”憲法法律的四個(gè)方面。二是對(duì)于違反憲法法律的行為明確要求“必須予以追究”，強(qiáng)調(diào)了法律責(zé)任的硬約束。

四中全會(huì)《決定》指出：“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政?！薄耙婪▓?zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！卑褢椃?quán)威提高到了治國(guó)理政的高度。并提出：“任何組織和個(gè)人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)。必須維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，切實(shí)保證憲法法律有效實(shí)施”。我們知道，權(quán)利，是指?jìng)€(gè)人權(quán)利，權(quán)力，則是指公權(quán)力，與之相對(duì)應(yīng)的，就是個(gè)人義務(wù)與公職責(zé)。這樣清清楚楚的表述意味著，法律權(quán)威，不僅是針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)這些公權(quán)力主體的，也包含公民、法人、其他組織這些私權(quán)利主體。由此可見，這不是一個(gè)簡(jiǎn)單的表達(dá)問題，實(shí)際上蘊(yùn)含了深刻的理論和原則，法律權(quán)威的對(duì)公、對(duì)私一律性、平等性含義明確。

憲法法律權(quán)威至上

法治權(quán)威，意味著憲法法律在國(guó)家和社會(huì)生活中具有至上的崇高地位和支配的作用。與此相對(duì)應(yīng)，就是人治的權(quán)威。人治權(quán)威，是指?jìng)€(gè)別人擁有最大的支配力量，表現(xiàn)為個(gè)人專斷、獨(dú)裁。權(quán)大還是法大，這個(gè)問題始終是法治建設(shè)核心命題。確立法治權(quán)威，就是承認(rèn)法大而不是權(quán)大，所謂用法律制度管權(quán)、管人、管事，就是把法治置于至上的地位，簡(jiǎn)言之，法在上，權(quán)在下。四中全會(huì)《決定》確定了法治權(quán)威的基本原則，要求維護(hù)憲法法律權(quán)威。

其一，法治是政治生活的準(zhǔn)則。習(xí)近平同志在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話指出：評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，社會(huì)各方面能否有效參與國(guó)家政治生活，國(guó)家決策能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化，各方面人才能否通過公平競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力運(yùn)用能否得到有效制約和監(jiān)督。這里所說的“領(lǐng)導(dǎo)人更替”、“人民參與管理”、“群眾利益表達(dá)”、“人才進(jìn)入管理體系”、“管理國(guó)家事務(wù)”、“權(quán)力制約監(jiān)督”等，都屬于國(guó)家大事，屬于所謂政治生活范疇。評(píng)價(jià)政治制度是否民主有效，要通過這些政治大事來評(píng)判，而這些政治大事則需要通過法治權(quán)威來實(shí)現(xiàn)。因此，必須確保依法更替國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層，依法保障人民參與管理，依法保障群眾利益表達(dá)，依法規(guī)范人才進(jìn)入管理體系，依法管理國(guó)家事務(wù)，依法制約和監(jiān)督權(quán)力，使法治成為政治生活的基本準(zhǔn)則和至上規(guī)則。

其二，法治是治國(guó)理政的基本方式。四中全會(huì)《決定》指出：“必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來?！边@個(gè)基本的判斷和要求告訴我們，既然是基本方式，那就不是可以用或可以不用的方式，而是必須用的方式；既然是基本方式，那就不是非基本方式，在法治方式與非法治方式選擇上，執(zhí)政者、治國(guó)者、領(lǐng)導(dǎo)者必須用法治這一基本方式而不是其他方式。古人說，凡事有經(jīng)有權(quán)。所謂經(jīng)，是指經(jīng)常的道理。所謂權(quán)，是指權(quán)益之計(jì)，法治方式，就是治國(guó)理政的經(jīng)常之道理，是必須經(jīng)常使用的方式，是必須長(zhǎng)久使用的方式，是必須全面使用的方式。鄧小平同志深刻指出，為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。這里所說的兩個(gè)“不改變”的實(shí)質(zhì)，就是治國(guó)理政基本方式的本質(zhì)。

其三，任何組織、個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。四中全會(huì)《決定》指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要對(duì)法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！碧貦?quán)與法治權(quán)威，是一對(duì)相反的概念和現(xiàn)象。所謂特權(quán)，就是指超越憲法和法律之外之上的特殊權(quán)力，這種權(quán)力是法外之權(quán)，不受法律約束。一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族，一個(gè)制度，如果有這種超越法律之外之上的權(quán)力，那么法律的地位、法治的權(quán)威就不復(fù)存在了。這就像古代封建王朝一樣，無論怎樣說王子犯法與庶民同罪，只要有皇帝一個(gè)人在法律制度之上之外，就沒有真正的法治存在。

其四，判斷是非的標(biāo)準(zhǔn)和行為的依據(jù)規(guī)則。就法律權(quán)威而言，它對(duì)社會(huì)成員和主體有三個(gè)主要作用。一是判斷是非的標(biāo)準(zhǔn)。哪些行為可以為，哪些行為不可以為，哪些行為禁止為，這些標(biāo)準(zhǔn)從何而來？有宗教教義要求，有道德規(guī)范，有情理傾向，更有法律規(guī)定。法律規(guī)定是任何組織任何人判斷是非的根本標(biāo)準(zhǔn)，其他任何規(guī)范、要求等都不得抵觸法律的規(guī)定，所以在判斷是非問題上，法律具有決定性作用。二是行為的依據(jù)。一個(gè)組織、機(jī)關(guān)、單位、團(tuán)體的決定決策，必須遵守法律的原則和規(guī)定，依法作出決定、決策，不得違背法律的規(guī)定。這是最起碼的要求。對(duì)個(gè)人而言也同樣如此，個(gè)人行為的選擇和實(shí)施，必須在法律范圍之內(nèi)，規(guī)則之下，不得違背法律規(guī)定。否則就是違法、犯罪，就必須受到法律的制裁。三是行為的程序。任何組織個(gè)人的行為訴求、利益表達(dá)等，都必須符合法律的方式、在法定的渠道內(nèi)、按照法定程序表達(dá)。如此，才有法治秩序可言。

法治權(quán)威的正當(dāng)性和必要性

在關(guān)乎法治權(quán)威正當(dāng)性和必要性的重要問題上，主要有以下幾個(gè)方面的根據(jù)。

其一，它是黨和人民共同意志。憲法和法律是人民意志的表達(dá)，也是執(zhí)政黨集體意志的表達(dá)。四中全會(huì)《決定》指出：“憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學(xué)民主程序形成的根本法。堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。”這就從根本上決定了憲法和法律的至上地位，決定了法治權(quán)威的正當(dāng)性和必然性。

其二，它是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)。沒有公平競(jìng)爭(zhēng)的法治環(huán)境，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就不可能建立起來，更不可能發(fā)展下去。一個(gè)比較成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必然要求并具有比較完備的法制。市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的運(yùn)行，市場(chǎng)秩序的維系，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的宏觀調(diào)控和管理以及生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)，都需要法律的引導(dǎo)和規(guī)范。要按照依法治國(guó)的基本方略，著眼于確立制度、規(guī)范權(quán)責(zé)、保障權(quán)益，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法。完善市場(chǎng)主體和中介組織法律制度，使各類市場(chǎng)主體真正具有完全的行為能力和責(zé)任能力。完善產(chǎn)權(quán)法律制度，規(guī)范和理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)權(quán)益。完善市場(chǎng)交易法律制度，保障合同自由和交易安全，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)。完善預(yù)算、稅收、金融和投資等法律法規(guī)，規(guī)范經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管。完善勞動(dòng)、就業(yè)和社會(huì)保障等方面的法律法規(guī)，切實(shí)保護(hù)勞動(dòng)者和公民的合法權(quán)益。完善社會(huì)領(lǐng)域和可持續(xù)發(fā)展等方面的法律法規(guī)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。 總之，法治就是為發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供強(qiáng)有力的政治和法律保證。

其三，它是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。法治是人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是以和平理性的方式解決社會(huì)矛盾的最佳途徑。依法治國(guó)作為一種先進(jìn)的治國(guó)方略與法律文化，是一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、現(xiàn)代發(fā)達(dá)的社會(huì)文化共存亡同興衰的社會(huì)現(xiàn)象。法律是一種特殊的行為規(guī)則，能夠調(diào)整人們的行為，規(guī)范人們的行為。法治文明屬于制度文明范疇，是現(xiàn)代文明的重要組成部分。一個(gè)現(xiàn)代化的社會(huì)，必然是一個(gè)法治完備的社會(huì)。依法治國(guó)反映了現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求，同時(shí)也是社會(huì)文明、政治文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。

其四，它是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。在社會(huì)主義國(guó)家的發(fā)展史上，由于不同程度地輕視民主和法制建設(shè)，輕視法治，使國(guó)家遭受損失和挫折的教訓(xùn)是非常深刻的，特別是前蘇聯(lián)的肅反文化和我國(guó)的“文革”的沉痛教訓(xùn)值得永遠(yuǎn)記取。這兩次重大錯(cuò)誤的發(fā)生，盡管各有其深刻復(fù)雜的因素，但一個(gè)基本原因是共同的，那就是背離了社會(huì)主義法制原則，破壞了社會(huì)主義民主，甚至只要人治而不要法治，導(dǎo)致了決策的隨意性和執(zhí)法的隨意性。其結(jié)果，不僅不能保證決策的正確，難以防止決策的重大失誤，而且由于不按照法定程序辦事，就很難把由于錯(cuò)誤決策所造成的損失減少到最小程度。實(shí)施依法治國(guó)，只有這樣，才能避免決策上的重大失誤，才能維護(hù)國(guó)家的安定和社會(huì)的穩(wěn)定。

踐行法治權(quán)威

樹立法治權(quán)威，維護(hù)法治權(quán)威，不是一句空話，而是一句真話、實(shí)話。要實(shí)現(xiàn)法治權(quán)威，就必須全面推進(jìn)法治建設(shè)，使國(guó)家、政黨、社會(huì)、個(gè)人生活在方方面面都奉行法律至上、法治至上。

其一，奉行至上規(guī)則。所謂至上規(guī)則，就是要解決好依法執(zhí)政的問題。四中全會(huì)《決定》指出：“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這一結(jié)論，深刻地揭示了法治建設(shè)的聯(lián)系性和一體性特征，豐富了我黨關(guān)于法治建設(shè)的理論，創(chuàng)造性地回答了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)如何有機(jī)統(tǒng)一的問題。根據(jù)這個(gè)理論，黨必須和善于通過法律來治國(guó)理政，憲法和法律既是人民的意志，更是黨的意志，是二者意志的高度統(tǒng)一。任何個(gè)人的意志和行為，任何權(quán)力的行使，都只能在黨的意志和人民意志之下，而不能在其之上。所以，無論什么人都不能僭越其法律之下的地位，在法律之外、之上使用公權(quán)力。

其二，遵守底線規(guī)則。法律是人們行為的底線，是社會(huì)秩序的底線，任何人和任何組織都不得擊穿這個(gè)底線。如果擊穿這個(gè)底線，黨、國(guó)家和社會(huì)就會(huì)出大問題。那么這個(gè)底線是什么呢？就是不能殺人放火，就是不能貪贓枉法，就是不能以權(quán)謀私，等等。這是做官的底線，當(dāng)然也是做人的底線。如果一個(gè)官員擊穿了這個(gè)底線，那他就是罪人，有罪于國(guó)家，有罪于人民，有罪于黨，必須受到法律的嚴(yán)厲制裁。從近期打出的形形色色“老虎”和“蒼蠅”來看，很多都是擊穿了這個(gè)底線，膽大妄為到了無所顧忌、喪心病狂的地步。這樣的“老虎”和“蒼蠅”不僅要打，而且應(yīng)當(dāng)“大打出手”，有多少打多少，打完為止。從歷朝歷代來看，吏治不僅必須整頓，而且需要經(jīng)常整頓。為官清廉，是政治清明、文明的重要內(nèi)容。這才是真正維護(hù)執(zhí)政黨的長(zhǎng)期利益、根本利益、整體利益。諱疾忌醫(yī)，輕描淡寫，只會(huì)放縱歹人歹行，最終失信于民。所以，黨中央當(dāng)前采取的反腐措施，可以說是眾望所歸、民心所向、于民有利、于黨有益、于國(guó)有益。

其三，踐行法治。無論是至上規(guī)則還是底線規(guī)則，都僅僅是規(guī)則，而不是事實(shí)。法大于權(quán)，不能僅僅停留在口頭上，關(guān)鍵是要落實(shí)在實(shí)踐中、行為中。四中全會(huì)《決定》指出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。”這是當(dāng)前我國(guó)法治建設(shè)的一個(gè)重要的節(jié)點(diǎn)。我們已經(jīng)建立了中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系，但法律實(shí)施效果有待于提升。法治建設(shè)，不僅是建章立制，更重要的是踐行法治。這既是人類法治文明的共同成果，也是我們法治建設(shè)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

其四，全面守法。法治權(quán)威，當(dāng)然是“官方”的事，但也是“民方”的事。無論是公權(quán)力主體還是私權(quán)利主體，都應(yīng)當(dāng)在法律面前實(shí)現(xiàn)一律平等。在當(dāng)前的社會(huì)矛盾糾紛處理中，有三點(diǎn)必須強(qiáng)調(diào)：一是所有矛盾糾紛都應(yīng)當(dāng)通過合法的渠道和途徑解決。所以，既需要暢通訴求反映渠道，同樣也需要訴求通過合法渠道和途徑反映，不能也不應(yīng)當(dāng)搞“體外循環(huán)”。二是對(duì)利益訴求的解決，應(yīng)當(dāng)遵循法律的規(guī)定，按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)判斷是非，決定處理。不能在矛盾糾紛處理過程中，置法律規(guī)定于不顧，另搞一套，形成“兩張皮”現(xiàn)象。這會(huì)破壞法治的權(quán)威和尊嚴(yán)，于國(guó)、于民、于事、于序都無益。三是處理矛盾糾紛的手段和措施，必須遵守法律的規(guī)定，不能唯結(jié)果論，那種搞定就是穩(wěn)定的想法、做法，不講過程的正當(dāng)性，不講規(guī)則的權(quán)威性，不講訴求合理性，是對(duì)法治和秩序的破壞。長(zhǎng)此以往，國(guó)將不國(guó)，法將不法，治將不治。

（作者：國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副主任、教授）

責(zé)任編輯：杜梅萍