◎ 文/龔維斌

我國信訪制度的變遷與思考

◎ 文/龔維斌

信訪制度起源于1951年。信訪，從本意上看，包括寫信和走訪兩種形式。隨著時代的發(fā)展變化，寫信的形式有寫書信、打電話、發(fā)電子郵件，甚至視頻對話；走訪也有了群眾上訪和領(lǐng)導(dǎo)下訪等多種形式。信訪制度的起源與發(fā)展是與信訪機構(gòu)的誕生和發(fā)展密切相關(guān)的。20個世紀(jì)50年代初，新中國剛剛成立，領(lǐng)導(dǎo)同志和黨政機關(guān)收到群眾的來信和接待群眾來訪的任務(wù)很重，原來承擔(dān)群眾來信來訪任務(wù)的秘書室難以勝任，需要有專門的機構(gòu)或者專門的人員來從事這項工作，信訪機構(gòu)隨之產(chǎn)生。半個多世紀(jì)以來，我國各級信訪機構(gòu)的性質(zhì)、職能定位和工作重點隨著形勢任務(wù)的變化，不斷發(fā)展。當(dāng)前，信訪制度已經(jīng)成為預(yù)防和處理社會矛盾的重要機制。

信訪機構(gòu)的設(shè)置

新中國成立以來，隨著政治經(jīng)濟社會形勢的發(fā)展變化，信訪數(shù)量不斷增加，先后出現(xiàn)過幾次信訪高潮，對信訪機構(gòu)及其職能的形成產(chǎn)生了直接影響。

1.1953年，大批復(fù)轉(zhuǎn)軍人和無業(yè)人員來信來訪，形成第一輪信訪高潮，促進了各級黨委、政府成立信訪機構(gòu)

此前，中央辦公廳、政務(wù)院秘書廳和其他中央機關(guān)已經(jīng)設(shè)立了較為完備的信訪機構(gòu)，而各級地方國家機關(guān)的信訪機構(gòu)雖然陸續(xù)建立起來，但是人員較少，大多為兼職。信訪高潮出現(xiàn)之后，絕大多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）以及地、縣（市）成立了專門的信訪機構(gòu)，多數(shù)區(qū)鄉(xiāng)人民政府指定了專人兼管信訪工作，信訪機構(gòu)體系初步形成。

2.1956-1957年，建國以來積累的多種社會矛盾引發(fā)了新一輪的信訪高潮，促使信訪機構(gòu)進一步發(fā)展

1957年，召開第一次全國信訪工作會議，國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強處理人民來信和接待來訪工作的指示》，第一次明確提出縣以上設(shè)立信訪專職機構(gòu)的要求。中央辦公廳和國務(wù)院秘書廳擴充了編制，充實了力量，后來還成立了聯(lián)合接待室。各省（自治區(qū)、直轄市）的信訪機構(gòu)也得到了發(fā)展，普遍在原有的基礎(chǔ)上提高了規(guī)格，網(wǎng)絡(luò)更加健全。

3.1978年底，我國進入撥亂反正和改革開放的新時代，有大量冤假錯案平反，有大批人員需要落實政策，這時形成了新中國成立以來的第3次信訪高潮

各級黨委政府抽調(diào)大批干部充實信訪機構(gòu)，在“文化大革命”中受到?jīng)_擊的信訪機構(gòu)得到了恢復(fù)發(fā)展。1979-1981年我國各級黨政信訪機構(gòu)迅速完善，機構(gòu)、人員的數(shù)量大約增加了50%-100%。1986年12月，中央辦公廳信訪局、國務(wù)院辦公廳信訪局合并為中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳信訪局，黨務(wù)、政務(wù)兩個系統(tǒng)的信訪機構(gòu)逐步合二為一，自上而下形成較為完整的信訪工作體系。

4.20世紀(jì)90年代初我國在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中，企業(yè)有生有死、就業(yè)人員有進有出，社會流動性大大增加，利益格局深刻調(diào)整，引發(fā)大量社會問題和社會矛盾，形成第4次信訪高潮

1992-2004年，我國信訪總量連續(xù)12年攀升。2000年2月，中辦國辦信訪局由內(nèi)設(shè)局升格為國家信訪局（歸國務(wù)院辦公廳管理）。隨著中央信訪機構(gòu)由中辦和國辦內(nèi)設(shè)局升格為部委管理的國家局，地方信訪機構(gòu)也紛紛升格增加編制，由秘書部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)變?yōu)辄h委政府的直屬部門。2004年8月起，中央和地方設(shè)立處理信訪突出問題和群體性事件聯(lián)席會議，信訪部門的地位得以凸顯。2005年，新修訂的《信訪條例》確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治，各負其責(zé)、齊抓共管的信訪工作格局”。2007年3月，中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》要求，“加強基層信訪工作機構(gòu)建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）委會要有相應(yīng)的機構(gòu)或人員負責(zé)信訪工作，縣（市、區(qū)）政府及有關(guān)部門要向社區(qū)派出接訪員，形成層層有人抓、有人管的基層信訪工作網(wǎng)絡(luò)。國有大中型企業(yè)和事業(yè)單位要根據(jù)實際情況設(shè)立信訪工作機構(gòu)，或配備專（兼）職信訪工作人員?！敝链耍旁L工作體系延伸到基層和企事業(yè)單位，信訪的工作網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍不斷擴大，組織體系更加嚴(yán)密。

關(guān)于信訪政策法律法規(guī)的演變

1951年6月中華人民共和國政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》規(guī)定，“縣（市）以上各級人民政府，均須責(zé)成一定部門，在原編制內(nèi)指定專人，負責(zé)處理人民群眾來信、并設(shè)立問事處或接待室，接見人民群眾”。該決定成為此后設(shè)立信訪機制的法規(guī)依據(jù)，但未對職責(zé)做出說明。

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1957年11月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》規(guī)定，“縣以上人民委員會一定要有專職人員或者專職機構(gòu)，負責(zé)建立制度，組織分工，進行督促檢查，綜合研究，交流經(jīng)驗，并且直接處理一些問題?！边@是第一次對信訪機構(gòu)職責(zé)作出簡要說明。

1963年10月國務(wù)院起草了《國家機關(guān)處理人民來信和接待人民來訪工作（草稿）》，但是由于“文化大革命”爆發(fā)，這項工作中斷。

1982年2月，中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)《黨政機關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》規(guī)定，各級黨政機關(guān)信訪部門的基本任務(wù)是：受理本地區(qū)、本系統(tǒng)和上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)交辦的來信來訪問題；定期綜合研究人民群眾來信來訪的情況和問題，及時向有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)反映，并提出解決問題的建議；向有關(guān)地區(qū)、部門和單位交辦來信來訪的問題，并有責(zé)任督促、檢查，直到解決為止；協(xié)助黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)檢查本地區(qū)、本系統(tǒng)的信訪工作，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，組織交流經(jīng)驗。這個文件首次對信訪部門的職責(zé)進行全面規(guī)范表述，并且涵蓋黨政兩大系統(tǒng)，但是由于它還是草案，不具有法規(guī)的權(quán)威性。

1995年10月，國務(wù)院頒布了《信訪條例》。這個條例并不是專門針對專門的信訪機構(gòu)制定的，而是針對各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門制定的。條例規(guī)定，“縣級以上各級人民政府及其所屬部門按照有利工作、方便信訪人的原則，確定負責(zé)信訪工作的機構(gòu)（簡稱信訪工作機構(gòu)）或者人員，負責(zé)具體受理、辦理信訪事項”，并未對信訪部門的職責(zé)做出明確規(guī)定。

2000年2月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國家信訪局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，以內(nèi)部文件的形式規(guī)定國家信訪局的主要職責(zé)為：負責(zé)處理國內(nèi)群眾和境外人士給黨中央、國務(wù)院的來信，接待群眾來訪，保證信訪渠道暢通；及時、準(zhǔn)確地向黨中央、國務(wù)院和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳領(lǐng)導(dǎo)同志反映來信來訪中提出的重要建議、意見和問題；綜合分析信訪信息，開展調(diào)查研究，提出制定有關(guān)方針、政策的建議；承辦黨中央、國務(wù)院和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳領(lǐng)導(dǎo)同志交辦的信訪事項，督促檢查領(lǐng)導(dǎo)同志有關(guān)批示件的落實情況；向地方和部門交辦信訪事項，督促檢查重要信訪事項的處理和落實；協(xié)調(diào)處理跨地區(qū)、跨部門的重要信訪問題；協(xié)調(diào)處理群眾集體來京上訪和異常、突發(fā)信訪事件。除此之外，還規(guī)定了信訪部門內(nèi)部管理及信訪系統(tǒng)工作的職能。

2005年1月，國務(wù)院頒布新修訂的《信訪條例》，規(guī)定“縣級以上人民政府信訪機構(gòu)是本級人民政府負責(zé)信訪工作的行政機構(gòu)”，履行下列職責(zé)：受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項；承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項；協(xié)調(diào)處理重要信訪事項；督促檢查信訪事項的處理；研究、分析信訪情況，開展調(diào)查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議；對本級人民政府其他工作部門和下級人民政府信訪機構(gòu)工作進行指導(dǎo)。由于該條例是行政法規(guī)，沒有涵蓋也不適用于行政機關(guān)以外的特別是黨委系統(tǒng)的信訪機構(gòu)。

信訪制度的改革和完善

（1）處理民眾訴求、保障信訪權(quán)利的職能。信訪制度具有下情上達的功能，是國家治理中信息搜集和信息反饋的有效工具。通過梳理信訪案例可以透視社會問題和政治問題的特點和規(guī)律。

（2）政治溝通的職能。信訪制度具有民主參與的功能，是民意表達和參政議政的重要途徑。公民通過信訪表達政治訴求，可以反映政策上的問題，也可以反映自己的意見和主張，這些可以成為政治決策的重要參考和黨政機關(guān)與普通群眾政治溝通的橋梁。

（3）權(quán)力監(jiān)督的職能。公民通過信訪渠道將國家機關(guān)在履行職責(zé)過程中的違法或不公行為反映到上級機關(guān)，既要求國家對其私人權(quán)利進行維護和救濟，也是對某些官員違法亂紀(jì)行為的控訴，對于公共權(quán)力有獨特的監(jiān)督制約作用。

（4）預(yù)防和處理社會矛盾的職能。如果說信訪機構(gòu)的前3項職能是與從信訪機構(gòu)誕生那天起就與生俱來的，那么預(yù)防和處理社會矛盾的職能則是2000年以后由于社會矛盾凸顯新增加的職能。這項新職能則有后來居上之勢，越來越成為信訪的主要任務(wù)。

2.信訪制度有助于預(yù)防和化解社會矛盾

進入新世紀(jì)以來，在全球化、市場化、工業(yè)化、信息化和城市化快速推進過程中，我國發(fā)展既面臨著前所未有的機遇，也面臨著前所未有的社會矛盾。當(dāng)前，社會矛盾和糾紛高發(fā)頻發(fā)，突出地表現(xiàn)在征地拆遷、企業(yè)改制、勞動爭議、社會保障、醫(yī)療糾紛、環(huán)境保護、食品藥品安全等諸多領(lǐng)域，并主要以信訪和群體性事件等形式表現(xiàn)出來，給社會和諧穩(wěn)定帶來挑戰(zhàn)和壓力。一般來說，社會矛盾和社會糾紛解決機制包括訴訟、仲裁、調(diào)解及其他任何在第三方主持或參與下解決糾紛的方式。人們選擇何種矛盾和糾紛解決機制，取決于這種機制是否方便、廉價、高效、公正。

（1）20世紀(jì)80年代以來，信訪已越來越成為一種重要的社會矛盾和糾紛解決的機制。其一，社會矛盾急劇增加并相互交織，社會主體對糾紛解決的需求更加多元化，而行政、司法系統(tǒng)因自身存在著門檻較高、公信力不高等弊端，無法有效回應(yīng)群眾需求，致使很多本應(yīng)通過行政復(fù)議、訴訟等正式渠道處理的問題，也涌進了信訪部門。其二，隨著信訪形勢日益復(fù)雜嚴(yán)峻，群體性信訪等信訪案件的社會影響大，民眾關(guān)注度高，使得國家承受巨大壓力，而不得不對信訪問題進行直接干預(yù)，這種干預(yù)產(chǎn)生的效果又大大提高了上訪者對信訪制度解決問題的預(yù)期。

（2）信訪制度可以有效預(yù)防社會矛盾和糾紛。群眾通過信訪方式表達意見、建議、不滿和訴求，本身具有宣泄不滿、釋放心理壓力的作用，有利于疏導(dǎo)社會情緒，起到社會減壓閥的功效，可以防范社會沖突的發(fā)生。群眾通過信訪表達個體利益訴求，對公共權(quán)力進行監(jiān)督，有利于國家懲治違法亂紀(jì)行為，從而間接起到預(yù)防和化解社會矛盾的功能。另外，通過信訪渠道，黨政機關(guān)可以了解群眾的訴求，把握民情民意，有利于及時發(fā)現(xiàn)帶有普遍性、趨勢性和政策性的問題，把問題比較集中、公民反映比較強烈的問題上升到政策層面來加以解決，而不是就事論事，從而有效防止此類問題再次發(fā)生。

3.信訪制度需要改革

國人歷來有相信清官的傳統(tǒng)，不習(xí)慣、不善于利用法律手段維護自己的權(quán)益，更由于門檻低、成本小、效率高等多方面的原因，信訪日益成為補充甚至替代正式的社會矛盾和糾紛解決方式。然而信訪解決糾紛功能的擴大化也導(dǎo)致了信訪制度與正式渠道之間的緊張關(guān)系，打破了各種糾紛解決機制之間的內(nèi)在平衡，一些人開始“信訪不信法”，法律的權(quán)威受到挑戰(zhàn)。正是在此背景下，有人開始質(zhì)疑現(xiàn)有信訪制度和做法，一些人提出“信訪功能回歸”、“信訪功能重新定位”等觀點，有人甚至主張要弱化甚至取消信訪制度。

面對日益高發(fā)的信訪洪流，面對信訪制度在預(yù)防和解決社會矛盾過程中存在的固有不足和諸多新問題，2013年起我國政府已經(jīng)開始把改革信訪制度作為一項重要任務(wù)提出，并且出臺了一系列重要改革舉措，如鼓勵群眾多利用現(xiàn)代信息手段表達意見、建議和訴求，多上網(wǎng)、少上訪；建立涉法涉訴信訪事項依法終結(jié)制度，引導(dǎo)群眾“訴訪分離”，堅持依法解決群眾信訪訴求、規(guī)范信訪秩序等。

（作者系國家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心主任）

編輯：張涵