肖金明

(山東大學法學院，山東濟南250100)

推進政治改革和民主化進程，必須將人民代表大會制度建設成國家第一制度，使其成為真正的國家根本政治制度，在國家尤其是地方層面釋放其應有的政治效應?！髡哳}記

一、引言

1949年的《中國人民政治協商會議共同綱領》確定建立人民代表大會制度，由于建國之初不具備普選條件，不具備全國選舉的條件，無法產生和召開全國人民代表大會，于是采用了政協全體會議代行全國人大職權的過渡做法。實際上，《共同綱領》沒有直接使用“人民代表大會制度”這一術語，但《共同綱領》規(guī)定國家權力機關是人民代表大會和人民政府。1954年《憲法》也沒有直接采用“人民代表大會制度”這一術語，它以《共同綱領》為基礎，明確規(guī)定“中華人民共和國一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”?？梢哉J為，人民代表大會制度經由“五四”憲法的規(guī)定成為我國根本政治制度?；蛘呖梢哉f，“五四”憲法明確了人民代表大會的性質、地位和職權，正式確立了人民代表大會制度。1954年選舉產生的人民代表大會成為國家政權的組織形式和國家政權體系的核心，人民代表大會制度不僅在憲法規(guī)范意義上更在實際政治生活中成為國家根本政治制度。但是，人民代表大會制度的發(fā)展并不是一帆風順的，20世紀50年代后期至70年代中期的各種政治運動尤其是十年“文化大革命”重創(chuàng)了新建立的國家制度，包括民族區(qū)域自治制度、多黨合作與政治協商制度等國家基本制度，人民代表大會制度作為國家根本政治制度也未能幸免。①人民代表大會制度體現的人民—執(zhí)政黨—國家政權關系失衡，削弱了人民代表大會作為國家權力機關的地位和功能，甚至全國人民代表大會運轉也出現了“停擺”。1965年1月三屆全國人大一次會議至1975年1月四屆人大一次會議其間的10年，人民代表大會制度基本陷入癱瘓狀態(tài)，導致整個國家政權體系發(fā)生紊亂?！拔母铩苯Y束后恢復重建人民代表大會制度，1982年《憲法》重構和加強了人民代表大會的地位和職權，在隨后30年來，人民代表大會制度日益成熟并有效發(fā)揮政治能量，比較全面、直接和充分地反映了“一切權力屬于人民”的本質。人民代表大會正逐步成為人民當家作主的有效組織形式、整個國家政權體系的核心。

人民代表大會制度具有豐富和深刻的內涵。簡言之，人民代表大會制度是關于人民代表大會性質、職能、組織、運作的一系列制度。廣言之，它還包括人民代表大會與人民、執(zhí)政黨、人民政府、人民法院、人民檢察院等相互關系的原則和機制。概言之，人民代表大會制度主要包括主權在民制度、民主集中制度、國家選舉制度、人大工作制度等基本制度，并形成以主權在民制度為本質和核心內容、以民主集中制度為組織和運行原則、以國家選舉制度為前提和基礎、以人大工作制度為形式和實體的結合體與統(tǒng)一體。②參見程湘清:《什么是人民代表大會制度》，載《中國人大》2004年第11期。人民代表大會制度是一個完整的、多層面的制度體系，在第一個層面上反映了人民、人民代表大會、執(zhí)政黨的關系;在第二個層面上建立了人民代表大會與一府兩院的關系;在第三個層面上規(guī)定了一府兩院之間的相互關系;在每一個層面上都體現著中央與地方的關系。人民代表大會制度作為完整統(tǒng)一的政治制度體系，具有廣泛的政治效應，它是促進黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度，為完善國家治理體系、提升國家治理能力、實現國家治理現代化提供基本制度保障，為政治改革，包括政府改革、司法改革等規(guī)定民主方向、制度基礎和憲政路徑。為推進政治文明、國家治理、政治改革，必須進一步彰顯人民代表大會制度的根本屬性，突出人民代表大會制度的基本功能，全面鞏固人民代表大會的基礎地位，整體推動人民代表大會制度與時俱進，尤其需要加強地方人民代表大會制度建設，進一步完善人民代表大會制度體系。

二、人民代表大會制度與黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一

在政治文明范疇中，黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一于人民代表大會制度的內在邏輯中。2004年，胡錦濤在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上發(fā)表重要講話，就進一步堅持和完善人民代表大會制度著重強調了密切聯系的三個方面:一是必須充分發(fā)揚人民民主，保證人民當家作主;二是必須堅持依法治國的基本方略，不斷推進建設社會主義法治國家的進程;三是必須加強黨的執(zhí)政能力建設，改善黨對國家事務的領導，提高黨的領導水平和執(zhí)政水平。這三個相互聯系的方面構成一個整體，將人民代表大會制度與政治文明建設高度關聯，使人民代表大會制度成為促進黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度，成為提高黨的執(zhí)政能力、保障人民當家作主、實施依法治國基本方略的根本保障。③2005年6月，中共中央轉發(fā)《中共全國人大常委會黨組關于進一步發(fā)揮全國人大代表作用加強全國人大常委會制度建設的若干意見》指出:堅持和完善人民代表大會制度，是提高黨的執(zhí)政能力，保障人民當家作主，實施依法治國基本方略，做好新形勢下人大工作的必然要求。可以這樣說，人民代表大會與人民、執(zhí)政黨的關系是最基本的政治關系，人民通過人民代表大會行使國家權力，執(zhí)政黨通過人民代表大會執(zhí)掌國家權力，在黨領導人民實施依法治國戰(zhàn)略的進程中，人民代表大會居于基礎地位。2014年將迎來全國人民代表大會成立60周年，按照慣例，習近平總書記將會在紀念大會上發(fā)表重要講話，重申人民代表大會制度的歷史作用、政治地位和現實價值，闡述人民代表大會制度改革發(fā)展的新思路新舉措，人民代表大會制度將進入一個新的發(fā)展階段。

——人民代表大會制度是保障人民當家作主的根本制度。1982年《憲法》第2條規(guī)定:中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。在中國政治生活中，人民與人民代表大會的關系是最為根本的政治關系，是人民代表大會制度的首要內容，這一政治關系的本質要求是突出人民在政治生活中的主體地位，保障這一政治關系的原則是人民主權原則和民主集中制原則。完善人民代表大會制度，就是要貫徹人民主權原則和民主集中制原則，突出人民主體地位，保障人民通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會行使國家權力，這是人民當家作主的根本體現。從這樣的意義上講，人民代表大會是人民當家作主的國家機關，是人民當家作主的有效組織形式，人民代表大會制度是保障人民當家作主的根本制度。

人民通過人民代表大會行使國家權力是代議民主和間接民主的中國形式，除此之外，人民當家作主還有兩個方面的體現:一是人民通過多種形式參加國家事務和社會事務管理，公民個人、社會組織、社會公眾等多種形式主體參與公共生活，包括參與國家立法、政府決策、司法活動等，這屬于政治參與范疇;二是以居民委員會制度和村民委員會制度規(guī)范和保障的群眾自我教育、自我管理、自我服務等自主形式，包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等，這屬于基層群眾自治范疇。①這兩種形式的直接民主對于人民當家作主具有重大現實意義。當然，從廣泛意義上講，基層群眾性自治亦屬于《憲法》第3條第3款規(guī)定的“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟文化事業(yè)，管理社會事務”的范疇?！稇椃ā返?11條賦予農村村民委員會和城市居民委員會以“基層群眾性自治組織”地位，也由此奠定了基層群眾自治制度化、法制化的前提和基礎。中共十七大將以村民委員會、居民委員會制度為主要內容的基層群眾自治制度與多黨合作與政治協商制度、民族區(qū)域自治制度并列為基本政治制度，從而使中國特色社會主義政治制度更加完善。當然，盡管人民參政渠道不斷拓寬，基層社會自治程度不斷加深，但廣泛的、生動的直接民主不能替代代議民主，從某種意義上講，如果不實行人民代表大會制度，不將國家政權建立在人民代表大會制度基礎上，政治參與和群眾性自治也就沒有了保障。直接民主制度不能替代人民代表大會制度的地位和作用。在中國，人民當家作主應當是直接民主與間接民主相輔相成、基層民主與代議民主“上下呼應”的民主。②彭真曾指出:“上面，全國人大和地方各級人大認真履行憲法賦予的職責，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制;下面，基層實行直接民主，凡是關系群眾利益的事情，由群眾自己當家，自己做主，自己決定。上下結合，就會加快社會主義民主的進程。把村民委員會搞好等于辦好八億農民的民主訓練班，使人人養(yǎng)成民主生活的習慣，這是發(fā)展社會主義民主的一項很重要的基礎工作。”參見《全國人大常委會副委員長彭真在六屆全國人大常委會第20次會議上的講話》，載《人民日報》1987年3月17日。

——人民代表大會制度是實現共產黨依法執(zhí)政的根本制度。依法執(zhí)政是國家民主與法治的基本要求，依法執(zhí)政與通過人民代表大會執(zhí)政是一個問題的兩個方面，兩者互為表里、相輔相成，通過人民代表大會執(zhí)政是依法執(zhí)政的要求和保障，是政黨執(zhí)政應當遵循的基本原則和路徑。在中國政治體制中，執(zhí)政黨與人民代表大會的關系是最為關鍵的政治關系，是人民代表大會制度的重大內容，這一政治關系的本質要求是突出人民代表大會對政黨執(zhí)政的功能，指導這一政治關系的原則是黨政統(tǒng)一原則和民主、科學、依法執(zhí)政的原則。完善人民代表大會制度，就是要貫徹黨政統(tǒng)一原則和民主、科學、依法執(zhí)政的原則，突出人民代表大會對政黨執(zhí)政的作用，保證人民代表大會成為執(zhí)政黨民主、科學、依法執(zhí)政的機關。從這樣的意義上講，人民代表大會是共產黨依法執(zhí)政的國家機關，是民主、科學、依法執(zhí)政的組織途徑，人民代表大會制度是實現共產黨依法執(zhí)政的根本制度。

從民主執(zhí)政的角度看，執(zhí)政黨必須與國家政權形成必要的結合，只有與國家政權中最民主的部分結合起來，才能既避免黨政合一，又促進民主執(zhí)政。政府、法院、檢察院由民主產生，但不是民主組織，人民代表大會是國家政權體系中最民主的部分，包括它的產生和運作。民主執(zhí)政就要求執(zhí)政黨與人民代表大會的結合，通過人民代表大會執(zhí)政是民主執(zhí)政的具體表現。從科學執(zhí)政的角度看，無論采用什么樣的政黨制度，無論西方國家還是發(fā)展中國家，政黨執(zhí)政都必須符合政治經濟社會發(fā)展規(guī)律和政黨政治規(guī)律。一方面，執(zhí)政黨的路線方針政策應當充分體現民意和反映規(guī)律，政黨執(zhí)政涉及政治、經濟、社會等方方面面，這就需要執(zhí)政黨準確認識和把握并遵循市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會和生態(tài)文明的規(guī)律;另一方面，執(zhí)政黨的自身建設和執(zhí)政活動必須遵循政黨政治規(guī)律，尤其是黨政關系規(guī)律，其中包括政黨政治、選舉政治、代議政治三位一體的規(guī)律?？茖W執(zhí)政要求執(zhí)政黨充分尊重代議政治規(guī)律，實現與人民代表大會的適度結合，創(chuàng)新符合民主法治要求的黨政關系，通過人民代表大會執(zhí)政。

——人民代表大會制度是推進法治國家建設的根本制度。人民代表大會制度是組織國家政權的制度，國家權力機關是人民代表大會的根本屬性，這決定了人民代表大會在國家政權體系中的基礎地位。①《中共全國人大常委會黨組關于進一步發(fā)揮全國人大代表作用加強全國人大常委會制度建設的若干意見》指出:根據黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》的要求，當前要重點做好兩方面工作:一是進一步發(fā)揮全國人大代表的作用，支持、規(guī)范和保證其依法履行職責和行使權力;二是加強全國人大常委會的制度建設，使全國人大及其常委會更好地發(fā)揮最高國家權力機關、工作機關和代表機關的作用。如果說代表機關體現了人民代表大會的性質，權力機關則體現了人民代表大會在國家政權體系的地位。在國家政權體系中，人民代表大會與“一府兩院”的關系以及“一府兩院”的相互關系是最基本的政治關系，是人民代表大會制度的基本內容，這些政治關系的本質要求是突出國家政權體系的民主性和法治性，規(guī)范這些政治關系的原則是民主集中制原則和依法治國原則。完善人民代表大會制度，就是要貫徹民主集中制原則和依法治國原則，突出國家政權體系的民主法治化，保障人民代表大會成為實施依法治國、推進法治國家建設的第一位和樞紐性的國家機關。②有人認為司法機關是依法治國的主要機關，典型的說法是“法院是國家法治的最終屏障”或“司法是社會公平正義的最后一道防線”;也有人認為依法行政、建設法治政府是依法治國的主體工程，政府是依法治國、建設法治國家的主要機關;還有人主張執(zhí)政黨應當成為依法治國的主要政治機關，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政一體建設，相對于依法行政來說，依法執(zhí)政更為關鍵。上述觀點都有其合理性，但從整體上就國家機關功能而言，人民代表大會應當是依法治國的組織機關、責任機關和樞紐機關。從這樣的意義上講，人民代表大會是法治國家建設的組織機關，是實施依法治國戰(zhàn)略的責任機關，人民代表大會制度是推進法治國家建設的根本制度。

依法治國，建設法治國家的基礎是科學立法，建立完備的國家法制。人民代表大會制度是形成和完善國家法律體系的根本制度。人民代表大會是科學立法、建立完備法制的主體機關;依法治國，建設法治國家的關鍵是依法行政、公正司法，建設民主法治政府，推進依法獨立司法。一方面，人民代表大會制度是促進政府與法律有效結合的根本制度，政府由人大產生、對人大負責、受人大監(jiān)督的制度保證著政府的民主性，作為權力機關的執(zhí)行機關以執(zhí)法為使命，組織權限、行為過程、責任水平受到法律約束，從而保證了政府的法治性;另一方面，人民代表大會制度是保證法院、檢察院依法獨立公正行使司法職權的根本制度，以憲法與法律為紐帶確立“一府兩院”的關系，使法院、檢察院通過訴訟和監(jiān)督促進依法行政，從而維護法治國家的進程;依法治國，建設法治國家的保障是權力監(jiān)督和制約，人民代表大會制度是形成權力監(jiān)督和制約的根本制度。除了建立在人民代表大會制度基礎上的一府兩院形成相互制約外，人民代表大會的權力監(jiān)督，包括完善憲法實施機制尤其是維護憲法權威的監(jiān)督機制，對促進和保障法治國家建設有著更為根本的作用。

三、人民代表大會制度與完善治理體系、提升治理能力、實現治理現代化

中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系與中國特色社會主義制度相適應，就要求在國家根本政治制度基礎上構建和完善國家治理體系，形成以人民為主體、以執(zhí)政黨為核心、以國家政權為主導力量、以地方為基本層面、以社會為協同的完整統(tǒng)一體，在執(zhí)政能力、權力能力、行政能力、司法能力以及地方自主治理能力、社會協同治理能力等有效整合中提升國家治理能力。完善國家治理體系，提升國家治理能力，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須不斷完善人民代表大會制度并充分發(fā)揮其基石作用。

——人民在國家治理體系中擁有主體地位。國家治理體系屬于人民，完善國家治理體系，提升國家治理能力，應當充分體現人民的主體地位;國家治理依靠人民，國家治理亦即人民治理，依靠人民治理國家是國家治理的必經之路;國家治理為了人民，國家治理的根本宗旨是為了人民，為了最廣大人民的根本利益。完善國家治理體系，提升國家治理能力，必須遵循“屬于人民、依靠人民、為了人民”的根本原則。體現“屬于人民、依靠人民、為了人民”民主原則的實踐有兩個基本面向:一是，公民行使政治權利參加國家和社會事務的管理，這需要完善憲法公民政治權利制度，尤其需要不斷拓寬政治參與渠道，釋放公民政治權利的效應;二是，人民通過人民代表大會行使國家權力，這需要不斷完善人民代表大會制度，完善代議政制的程序和形式，以及“人民代表大會——人民代表——人民”關系的制度化。從這樣的意義上講，完善人民代表大會制度，直接關系著人民在國家治理體系中的主體地位，直接關系著以民主化、法治化為基本內涵的國家治理的現代化。

——執(zhí)政黨在國家治理體系中發(fā)揮領導作用。共產黨與人民代表大會的關系決定了國家治理體系的中國特色。共產黨領導核心作用主要以加強與作為國家政權體系核心的人民代表大會的關系加以體現。共產黨執(zhí)政能力是國家治理能力的重要組成部分，甚至可以說，執(zhí)政能力是國家治理能力的關鍵。通過人民代表大會執(zhí)政是完善國家治理體系的基本需要，也是提升執(zhí)政能力和國家治理能力的體制機制、方式方法的保障;而民主、科學、依法執(zhí)政既是國家治理體系的運作原則和形態(tài)，也是提升執(zhí)政能力和國家治理能力的指導思想、基本原則的保障。如何改進黨的領導方式，實現黨對國家政權的領導，充分發(fā)揮執(zhí)政黨在國家治理體系中統(tǒng)攬全局、協調八方的作用，通過黨內民主和黨內法規(guī)建設確保路線、方針、政策的正確性;如何推進執(zhí)政黨民主、科學、依法執(zhí)政，通過人民代表大會執(zhí)掌政權以確保執(zhí)政的有效性、國家政權的穩(wěn)定性和政權運作的方向性，都直接關系著國家治理體系的完善程度、國家治理的整體能力和國家治理現代化進程。

——國家政權在國家治理體系中體現主導功能。人民代表大會與“一府兩院”構成國家政權體系，人民代表大會在國家政權體系中處于中心地位，其權力能力在國家治理能力體系中具有核心地位，“一府兩院”的行政能力和司法能力是國家治理能力的重要組成部分。在人民代表大會制度基礎上，完善“一府兩院”體制，在改善“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監(jiān)督關系的同時，尤其需要進一步完善“一府兩院”相互間的關系。一方面，健全“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監(jiān)督制度，充分體現人民代表大會作為國家權力機關的性質、地位和權威，確保國家權力的民主運行和集中統(tǒng)一行使;另一方面，需要調整和規(guī)范政府與法院、檢察院的關系，將這些關系建立在權力分工制約的原則指導下，規(guī)范在人民代表大會制度基礎上。完善人民代表大會制度基礎上的“一府兩院”體制，形成司法對行政的制約機制，對于確立國家治理體系的內在邏輯，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重大現實意義。

——地方治理在國家治理體系中至為重要。在國家主權意義上，單一制下國家與地方的關系強調國家主權與國家憲法和中央政府相統(tǒng)一。這里的中央政府是主權意義上的中央政府，而不是治理意義上的中央政府。在國家治理意義上，中央與地方的關系應當建立在中央統(tǒng)一領導下，合理劃分中央與地方的事權、財權，完善相應的立法權、行政權、司法權配置，構建完整統(tǒng)一、協調高效的國家治理體系。在國家治理中，中央與地方關系的基本原則是充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性。如前所述，在人民代表大會制度體系的三個層面上都存在中央與地方的關系。換言之，只有在人民代表大會制度的基礎上調適和規(guī)范中央與地方的關系，貫徹發(fā)揮兩個積極性的原則，才能保障地方自主治理并與中央治理相統(tǒng)一。完善人民代表大會制度基礎上的中央與地方關系，既保障地方治理的自主性，激發(fā)基層治理的活力，又保持國家治理體系的完整統(tǒng)一，提升整體國家治理能力，這對于推進國家治理現代化無疑具有深遠的影響。

——社會協同在國家治理體系中不可或缺。完善國家治理體系，必須實現國家治理體系結構化。國家治理結構既包括中央與地方的縱向上的上下結構，又包括一個政權層面橫向上的前后左右結構，也包括國家與社會關系意義上的內外結構。協同治理是國家治理現代化的重要特征，建立在國家與社會關系基礎上的社會協同成為國家治理不可或缺的一部分。人民是國家治理的恒定主體，這意味著國家與社會的關系是國家治理體系的基本內容，它在一定意義上反映了國家治理體制機制，也在一定程度上決定著國家治理的水平。人們通常認為，國家與社會的關系呈現強國家——強社會、強國家——弱社會、弱國家——強社會、弱國家——弱社會等四樣形態(tài)。不少學者認為，“強國家——強社會”形態(tài)是一種理想的模式。實際上，一個適度的國家(主要表現為職能適度的政府)加上一個適中的社會(主要指社會結構適中及其相應的社會能力)，才能夠形成國家與社會關系的良性狀態(tài)，才能形成國家治理體系中良好的社會協同。如前所言，國家與社會的關系反映著一個國家的治理水平，實現善治的關鍵是處理好國家與社會的關系。建立政府與社會、政府管理與社會自治的良性互動和分工協作，才是社會管理創(chuàng)新之道，也是國家治理現代化之路。

四、人民代表大會制度與政治改革、政府改革、司法體制改革的關聯統(tǒng)一

在人民代表制度框架體系內展開漸進的政治改革，包括人民代表大會制度的自我完善，黨的領導方式和執(zhí)政方式的改革，政府改革與司法改革，等等，關系著黨、人民和國家關系的民主化、規(guī)范化、程序化，關系著國家治理體系和治理能力的現代化。30年來改革的進程表明，漸進性、有序性、關聯性、統(tǒng)一性是中國改革的基本特征，這當然有賴于共產黨的組織領導，也有賴于人民代表大會制度的基礎作用。黨的領導方式的改革和執(zhí)政方式的轉變，必須與人民代表大會制度相結合;政府層面的改革和司法體制改革，也都必須在憲法確立的人民代表大會制度框架內進行。人民代表大會制度一方面規(guī)定了政治改革的方向和基本路徑，另一方面規(guī)定了政治改革的基本面向和限度，還在一定意義上保證了政治改革的漸進有序性和關聯統(tǒng)一性。

——堅持以改善黨的領導為關鍵的政治改革，應當與推進民主、科學、依法執(zhí)政結合起來。所謂民主執(zhí)政，主要是指執(zhí)政必須遵循人民主權的最高原則，貫徹民主集中制原則;所謂科學執(zhí)政，主要是指執(zhí)政必須尊重國家政權運作規(guī)律，遵循國家治理的基本邏輯;所謂依法執(zhí)政，主要是指執(zhí)政必須遵守國家法治原則，尊崇憲法法律至上地位。無論是民主執(zhí)政、科學執(zhí)政，還是依法執(zhí)政，都與人民代表大會制度高度關聯。無論是從人民代表大會制度的內在本質性來看，還是從民主、科學、依法執(zhí)政的外在實踐性來講，堅持和改善黨的領導必須與人民代表大會制度有機結合，推進民主、科學、依法執(zhí)政必須通過人民代表大會執(zhí)政。人民代表大會制度是人民主權原則和民主集中制原則的制度表現，國家政權運作和國家治理體系建立在人民代表大會制度基礎上，人民代表大會制度致力于完善國家法律體系進而確立國家法治體系，這就意味著堅持和改善黨的領導，實踐民主、科學、依法執(zhí)政的原則，必須將完善人民代表大會制度、支持人民代表大會依法履職、通過人民代表大會執(zhí)政作為當前的重大課題。

堅持和改善黨的領導，其永恒的命題是改善黨與國家政權的關系，最重要的是黨與人民代表大會的關系。在國家層面上，科學、民主、依法執(zhí)政正在步入軌道，但地方層面上依法執(zhí)政的狀況很不理想，地方黨委依法執(zhí)政的能力嚴重制約了黨的執(zhí)政能力，主要是因為受制于地方黨委與地方人民代表大會關系的現實狀況。從某種意義上講，地方黨委依法執(zhí)政的水平取決于地方黨委尊重、支持地方人民代表大會工作的意愿和程度，當然也取決于地方黨委尊重和保證司法工作的意愿和程度。政治領域的任何改革，如果不與人民代表大會制度建設相結合，都難以取得預期的成效，對于改善地方黨委與地方人民代表大會的關系、促進地方層面依法執(zhí)政來說亦是如此。只有完善地方人民代表大會制度，使地方人民代表大會成為地方黨委的執(zhí)政基礎和執(zhí)政渠道，才能制度化地推進地方黨委執(zhí)政能力建設，在地方層面上將黨的領導與法治地方建設、地方自主治理有效結合起來。

——堅持以政府改革為重點的政治改革，應當與全面推進依法行政、建設法治政府結合起來。關于政府改革，從來就不是孤立進行的。一方面，政府改革與經濟改革、社會改革存在千絲萬縷的關系，經濟改革與社會改革需要政府改革相適應，政府改革是市場化改革與社會化改革的需要，深化經濟體制改革，推進社會管理創(chuàng)新，需要轉變政府職能，正確界定和處理政府與市場、政府與社會的關系;另一方面，更為重要的是，需要將政府改革作為政治改革的重點，將與經濟、社會改革相適應的政府改革上升到政治的高度，全面推進依法行政，建設法治政府，通過政府改革優(yōu)化政治生態(tài)。政治意義上的政府改革關鍵是在國家政權體系中貫徹民主集中制和權力制約原則，確立政府與其他政權機關的關系，以政府與法院、檢察院的關系調適為重點，當然最重要的是以政府與人民代表大會的關系為根本。

關于政府與人民代表大會的關系，前提是政府由人大產生，對人大負責，受人大監(jiān)督，關鍵是人民代表大會與政府的權能劃分，這顯然不是“立法權、行政權、司法權”的概念劃分，而是涉及更為廣泛的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職能劃分與權責配置。中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:健全“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監(jiān)督制度。健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。在政府與人民代表大會的關系上，人大監(jiān)督很重要，人大決策或許更為重要?！坝捎陂L期以來，黨比較重視行政權力，行政首腦又在黨內地位高于人民代表大會，因而，行政機關往往比人民代表大會更有權威……使得一些地方政府可以去行使明顯屬于人民代表大會決定權范圍的權力。例如，國民經濟和社會發(fā)展計劃和預算的部分調整變更，法律明確規(guī)定政府應報人大常委會審批，實際上政府常常不予報告。重大改革計劃和重大經濟建設項目的上馬，本行政區(qū)域內有關公民權利的重要行動等等，都明顯地應由人民代表大會及其常委會來決定的事情，但有些政府不習慣、不愿意把這些事情提交人民代表大會決定?！雹俨潭▌?《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年版，第340頁。這樣的狀況正處于外在變化中，但離人民代表大會制度的內在要求還差很遠。隨著政治文明的推進和國家治理體系的完善，立法權之外的決策權日益重要，這就不僅要求各級政府的重大行政決策出臺前要向本級人大報告，還需要在人大與政府之間合理劃分決策權，以限定政府的決策權能，并進一步健全人大討論、決定重大事項制度，以適應人大決策職能的現實需要和未來需求。應當順便強調的是，需要進一步強化人大對政府的監(jiān)督，在當前體制下，法院、檢察院對政府的抽象行為難有作為，因此應當特別強調人民代表大會對政府行政決策的監(jiān)督。

——堅持以司法體制改革為重點的政治改革，應當與完善人民代表大會制度基礎上的“一府兩院”體制結合起來。司法改革當前的課題就是要在制度上確保司法機關依法獨立公正行使司法職權。無論是自中共十一屆三中全會以來黨的歷次代表大會的政治報告，還是《憲法》第126、131條規(guī)定，都明確要求保障獨立司法。②自中共十一屆三中全會以來，司法機關獨立行使司法職權一直是司法工作的重要原則。中共十一屆三中全會表述為“檢察機關和司法機關要保持應有的獨立性”;中共十三大政治報告表述為“司法機關依法獨立行使職權”。這實際上也是1982年《憲法》第126、131條的提法;從中共十五大開始，中共歷次代表大會政治報告均表述為“依法獨立公正地行使審判權和檢察權”。這里需要明確兩點，一是獨立司法或“司法獨立”的完整表述是依法獨立公正行使司法職權。依法是獨立司法的基礎，也是排除干涉尤其是行政干涉的最高事由;獨立是依法行使司法職權的前提，也是實現司法公正的保障;公正是依法司法的最高目標，也是獨立司法的價值訴求。二是獨立司法的關鍵在于排除行政機關的干涉。這就意味著必須通過司法改革使法院、檢察院擺脫政府的實際控制。也就是說，在人民代表大會制度基礎上完善“一府兩院”體制，尤其需要完善法院、檢察院與政府的關系。應當強調人民代表大會制度對“一府兩院”關系的基礎作用，不存在與人民代表大會制度無關的“一府兩院”關系，沒有人民代表大會制度的保障，法院、檢察院的獨立就無從談起。這里所說的“司法獨立”不是西方三權分立理論的要求，而是經濟社會發(fā)展的基本需要，也是國家治理現代化的要求。完善“一府兩院”關系的重點在于，一要用制度提升法院、檢察院排除行政干涉的能力，確保法院、檢察院能夠依法獨立行使審判權、檢察權，當然除了創(chuàng)新體制機制外，最根本的依靠和保障來自人民代表大會制度;二要轉變檢察職能，推進行政檢察制度建設，使檢察院通過行使法律監(jiān)督權制約政府行政權，推動政府依法行政進程。③參見肖金明:《建構、完善和發(fā)展我國行政檢察制度》，載《河南社會科學》2011年第6期。推進政治意義上的政府改革與司法體制改革相互關聯，目的就是要逐步形成政府尊重人大、尊重司法的局面，使尊重司法成為法治政府應有的品質和風格，這既是政府的憲法義務和“一府兩院”關系準則的具體要求，也是人民代表大會制度的內在邏輯。

中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:改革司法體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施。關于探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，這與跨區(qū)域設立法院不是完全等同的概念，這可能意味著最高法院和高級法院設立跨行政區(qū)劃的巡回法院或巡回法庭，負責特定類型和范圍案件的管轄，以確保司法不受地方利益的影響。將探索建立新的管轄制度與跨行政區(qū)劃設置法院等同起來實際上是一種誤解。跨行政區(qū)劃設置法院的主張早已有之，但因為與人民代表大會制度不協調或者說存在憲法障礙而備受質疑。①有人認為，跨區(qū)設置法院的憲法障礙是1982年《憲法》第101條第2款關于“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級人民法院院長”的規(guī)定，而第3條第3款關于“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督”的規(guī)定、第103條第3款關于“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務”的規(guī)定，以及第128條關于“地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責”的規(guī)定，因為沒有“本級”的明確限定，因而不構成跨區(qū)域設置法院的憲法障礙。參見劉樹德:《法院設置的憲法表達》，載《人民法院報》2013年11月22日第7版。這顯然是不考慮憲法規(guī)范體系、憲法結構、憲法條款關聯性及其對憲法條款含義的影響而形成的理解。實際上，《憲法》第3條統(tǒng)領第101條、103條、128條等憲法條款構成了人大與法院的憲政關系，跨區(qū)域設置法院不是對憲法哪一個或哪幾個條款的違反，而是對人民代表大會制度和1982年《憲法》的違反。關于推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，這樣的改革需要在確無替代方案時進行充分論證后審慎而行。原因是如果省以下法院、檢察院的法官、檢察官實行統(tǒng)一管理，要么形成司法職權上收的事實，地方尤其是基層地方不再負責司法事務，要么地方上出現管人與管事相分離的狀態(tài)，致使地方特別是基層治理體系松解。無論出現什么樣的狀況，顯然都與夯實基層、充實地方的國家治理體系發(fā)展趨勢不一致。換個角度說，省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理體制并不意味著與人民代表大會制度的完全背離，但這樣的體制與地方人民代表大會制度的協調確實是一個新的難題。

五、完善人民代表大會制度以適應政治文明、國家治理、政治改革的需要

近些年來不少學者開始關注憲法制度研究，包括對像違憲審查制度等這樣一些新制度的探討和設計，對一些老制度的重新反思，其中也包括對人民代表大會制度的審視。學界對人民代表大會制度的歷史和政治地位存在比較一致的認識，但對其現實作用評判存在差異，有人甚至作出人民代表大會制度基本失效的判斷。盡管這樣的判斷主要是基于學者的感性認識，但有足夠的事據能夠說明人民代表大會制度在國家和地方層面水平不一，人民代表大會制度的實踐狀況不盡人意。由于選舉制度、代表制度等不盡完善，人大地位與職能、組織與結構、能力與權威等不夠到位，致使人民代表大會制度在地方層面難以釋放出應有的政治效應。毫無疑問，這與人民代表大會制度作為國家根本政治制度的地位很不相稱。如何認識人民代表大會制度，如何理解人民代表大會制度的政治效應，以及如何完善人民代表大會制度以釋放其應有的政治效應，是我國當前政治改革的基礎性課題。

如前所述，人民代表大會制度與政治文明、國家治理、政治改革密切關聯。適應政治文明、國家治理、政治改革的需要，應當在兩個重點面向上完善人民代表大會制度，一是在一般意義上，強調完善選舉制度、代表制度、決策制度、監(jiān)督制度等，以進一步健全人民代表大會職能體系和組織體系，滿足黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的體制機制需要，為完善國家治理體系、提升國家治理能力、推進國家治理現代化提供體制機制支撐，以及為包括政府改革、司法改革在內的政治改革確立方向和道路。二是在特殊意義上，需要特別關注地方層面的人民代表大會制度建設，在地方層面上實踐黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的要求，尤其要確保基層地方黨委依法執(zhí)政;在地方層面上完善國家治理體系、提升國家治理能力，尤其要強化基層地方自主治理責任和能力;以及確保政治改革在地方層面上沿著正確的方向和軌道運行。

——政治文明與人民代表大會制度的完善。社會主義政治文明的核心是民主政治，它的實現途徑是黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一。如前所言，黨的領導、人民當家作主、依法治國統(tǒng)一于人民、執(zhí)政黨、“一府兩院”與人民代表大會的政治關系中，統(tǒng)一于人民代表大會制度的內涵上。推進政治文明建設，需要不斷完善人民代表大會制度，將黨的領導建基于人民代表大會制度構筑的政治平臺上，將人民當家作主奠基于人民代表大會制度夯實的政治基礎上，將依法治國戰(zhàn)略的實施奠定在人民代表大會制度鑄就的政治基石上。人民代表大會制度緊密聯結著黨的領導，密切聯系著人民當家作主，高度結合著依法治國，為這三個方面及其有機統(tǒng)一提供堅實的制度保障。加強黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，推進政治文明建設，無疑是人民代表大會制度的根本政治功能和最高政治效應，當然也是政治改革欲求的根本目標。

在地方層面上實踐黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一尤其重要，為此應當特別注重兩個方面:一是，應當重視地方黨委書記兼任地方人大主任的制度安排。執(zhí)政黨在國家政權體系內執(zhí)掌政權，這符合世界政黨政治的一般規(guī)律。中國執(zhí)政黨在國家政權體系中發(fā)揮領導作用的最佳位置就是人民代表大會。在以往的實踐中，地方黨委書記兼任地方人大主任的做法建立了地方黨委與地方人大的聯結點，但這個聯結點上的規(guī)范化、制度化問題一直沒有得到解決，人們對這一政治安排與地方黨委依法執(zhí)政、通過人大執(zhí)政的關系沒有引起足夠的重視，從而影響了這一制度安排的政治效應;①實際上，地方黨委書記很少以地方人大常委會主任的身份出現在當地政治生活中，更少參加地方人大的具體活動。這一方面與人們對地方黨委書記兼任人大常委會主任的制度安排的意義認識不夠有關，更與這一制度安排的規(guī)范化不足有關。前不久，有些省份取消了省委書記設在省級人大的辦公室，有些設區(qū)的市的市委書記不再兼任同級人大常委會主任，這些做法進一步淡化了這一制度安排的政治意義。在不少省份，由于省委書記極少參加人大活動，甚至在一定意義上降低了人大的地位。比如，某省省委書記兼任人大常委會主任，但兩會期間的有些人大活動并不參加，常務副主任主持的活動在媒體報道就要往后排，甚至上不了黨報的一版，而政協的活動卻能夠排在前面，因為政協主席的級別比人大常務副主任的級別高。曾長期從事政法工作的該省人大主持工作的常務副主任對此十分不滿，認為媒體沒有政治觀念，漠視了地方人大的地位和權威，于是召黨報相關負責人談話，責問為什么兩會期間人大活動的報道登在第二版，這樣的情況因此有所改變。二是，應當注意黨的職能與人大職能的關聯與貫通。比如，地方黨委的組織權與地方人大的人事權之間應當形成協調溝通的關系，使人大政治任命具有程序與實體的雙重意義。再比如，加強地方黨委對政法工作的領導，無論政治領導還是執(zhí)法監(jiān)督，都需要地方黨委政法委員會與地方人大內務司法委員會的關聯、貫通與協同，地方黨委政法委員會對司法的領導應當通過地方人大相關機構的工作展開。這就需要進一步完善地方人大組織體系，建立相應機構對應地方黨委與地方人大的重要工作關系，不斷完善地方黨委通過人大執(zhí)政的體制機制。

——國家治理與人民代表大會制度的完善。如前所述，國家治理體系建基于人民代表大會制度之上，提升國家治理能力需要以國家權力能力為核心實現執(zhí)政能力、行政能力、司法能力等有效整合，而國家治理現代化與人民代表大會制度所保障的政治現代化同步并行，從理論邏輯和制度功能上講，人民代表大會應當成為國家治理體系的基石和架構。加強國家治理體系和治理能力建設，就需要在人民代表大會制度基礎上，完善以人民代表大會為基石和架構的國家治理體系的層級關系，既包括中央與地方的關系，也包括地方不同層級的關系。地方治理體系和治理能力建設應當與地方人大制度建設相聯系，尤其需要重視基層政權在國家治理體系中的地位和作用。從完善國家治理體系的意義上夯實基層，通過加強基層治理改善國家治理狀態(tài)。

從完善國家治理體系、提升國家治理能力的角度看，加強地方人民代表大會制度應當著眼于兩個方面:一方面，地方立法權需要合理布局和配置。當前地方立法權布局不均衡，不能夠適應地方治理的需要，在已有的地方立法權布局中也存在運作方面的問題，主要表現為地方立法權基本上由人大常委會行使，地方人大會議基本上沒有立法活動，地方人大立法職能虛化。從立法權的功能上講，地方立法權對于地方層面的國家治理具有重要意義。中共十八屆三中全會提出增加具有地方立法權的較大市的數量，這無疑是完善地方人民代表大會制度的重要舉措，也為完善地方治理體系、提升地方治理能力拓展了制度空間。在合理布局地方立法權的過程中，在省級地方和較大的市的層面上，應當合理調整地方人大與其常委會的關系。一般而言，凡是地方特別重大的事項，宜由地方人大作出決定或進行立法，地方重大事項可由地方人大常委會決定或立法;凡是全國人大制定的法律，地方實施辦法應由地方人大制定，全國人大常委會制定的法律需要地方立法，可由地方人大常委會進行。②人民代表大會立法職能“縮水”的情形同樣發(fā)生在國家層面上。改革開放以來，由于全國人大常委會職能擴充，全國人大立法權出現萎縮跡象。自1979年至2011年，全國人大共制定41部法律(另修改法律11部)，而全國人大常委會制定法律達到191部，分別占比約為17.4%與82.6%。一些本應由全國人大制定的基本法律卻由全國人大常委會制定，出現同樣重要的法律有的由全國人大制定，而有的由全國人大常委會制定的現象，引起學者的理論質疑和人們對全國人大最高國家權力機關地位虛置的擔憂。當然這種狀況在地方上表現地更為徹底，地方人大與其常委會關系正?；枰纬闪⒎毮苌系暮侠矸止げ⒓右砸?guī)范化。近來，一些地方陸續(xù)出臺人民代表法實施辦法，代表法由全國人大制定(全國人大常委會修改)，代表法的地方實施辦法宜由地方人大制定。在山東省人民代表法實施辦法立法征詢過程中，筆者曾建議省人民代表大會常務委員會審議后提交省人民代表大會審議通過。另一方面，地方人大的性質、地位、職能等需要進一步明確和規(guī)范。當前在有些基層地方，存在人大主任或常務副主任兼做執(zhí)行性事務等不規(guī)范狀況，比如，人大常委會主任或者常務副主任、政協主要領導等被安排一些諸如開發(fā)區(qū)建設總指揮這樣的“實職性”崗位，甚至出現“黨委政府管全面、分管領導管條線、人大政協管點片、檢察法院管事件”這樣的基層管理體制，看似是對基層人大、政協領導的重視和尊重，實際上是長期普遍存在的人大虛化、人大領導虛位、政協可有可無等觀念的表現。基層的這些做法模糊了人大的性質，淡化了人大的決策和監(jiān)督職能，矮化了人大的政治地位。①基層人大、政協領導在各類管委會、指揮部等擔當一些“實質性”的行政性、執(zhí)行性工作，盡管不屬于在國家行政機關、審判機關、檢察機關擔任正式職務，但也有違反《憲法》第103條第2款關于“縣級以上地方的各級人民代表大會常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務”規(guī)定的嫌疑，至少與《憲法》第103條規(guī)定的原理相違背。如果這些情況不改變，就無法發(fā)揮人民代表大會的作用，無法顯示地方人民代表大會制度的政治效應。

——政治改革與人民代表大會制度的完善。如前所述，政治改革，包括政府改革、司法改革等，總體方向是以人民代表大會制度為基礎建設中國特色民主政治，政治改革的軌道是以人民代表大會制度為核心的政治制度體系鋪筑的憲政道路，政治改革是社會主義政治制度的自我完善和發(fā)展，主要是指人民代表大會制度與時俱進，尤其是地方人民代表大會制度的完善和發(fā)展，這充分說明了人民代表大會制度與時俱進同政治改革的邏輯關系。如果不強化人民代表大會制度與政治改革的邏輯關系，地方層面改善黨的領導的政治改革就難以使地方黨委走上通過人民代表大會執(zhí)政的道路，地方黨委民主、科學、依法執(zhí)政就無法落實;如果不強化人民代表大會制度與政府改革的邏輯關系，地方人民代表大會制度的政治效應和地方人大的權威就無法體現，地方層面的法治政府建設進程就缺乏制度性的推動力量;②在近來的行政審批改革進程中，根據中央和上級政府的做法和要求，一些地方政府大比例削減行政審批事項，陷入了慣常的數字行政的誤區(qū)。一些設區(qū)的市政府不遵循改革與法治關系的一般原則，自行削減省級人大常委會通過地方性法規(guī)設立的行政審批事項。且不講這些行政審批事項的設定是否合理與該否取消，下級政府無視上級人大權威的做法無疑嚴重背離了法治原則，甚至應當視為違憲行為。這種漠視人大權威的做法已經成為法治地方、法治政府建設的最大障礙。如果不強化人民代表大會制度與司法改革的邏輯關系，不能將人民代表大會的政治權威與司法權威結合起來，司法改革就無法獲得持久的成效。司法權威來自人民的信賴，來自憲法和人民代表大會制度的保障，來自人民代表大會的政治權威。地方和基層人民代表大會沒有政治權威，司法權威就難以確立，那種寄希望自上而下輸送權威的做法難以形成穩(wěn)定持久的司法格局。

司法改革是政治改革的重要組成部分，人們對司法改革有很多愿望和方案，但任何改革方案都必須與人民代表大會制度相結合。司法改革盡管是一項整體性的改革，但主要表現在地方層面上，地方層面的司法改革應當避免脫軌而行，也就是說，司改不能脫離人民代表大會制度的原理和規(guī)范鋪設的政改之道。這里有兩個問題需要特別重視，一是，應當擺脫傳統(tǒng)的“上下”思維，在一級政權層面上重構“一府兩院”的關系，將法院、檢察院的人財物完全置于同級人大的管控下，從而使司法擺脫政府的實際控制，以保證基層和地方司法機關獨立行使司法職權。③參見肖金明:《完善人民代表大會制度與中國司法構造》，載《云南師范大學學報》2012年第6期。法院司法權威受到的最主要威脅來自于政府及其部門，尤其是政府通過掌控“人財物”等資源形成對法院的優(yōu)勢和事實性制約，從而削弱了法院的獨立性并減弱了司法權威。這是長期以來難以形成執(zhí)政黨所主張和要求的“尊重和服從司法判決和檢察”局面的主要原因。④早在2006年，中共中央《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》指出:各級行政機關要增強依法行政的觀念，尊重和服從司法審判和檢察，依法參與訴訟活動，自覺履行生效裁判，保證國家法律的統(tǒng)一正確實施。如果要確立和維護司法權威，當然需要建立一定的機制使法院真正獨立于政府，這需要借助人大與政府關系的全面改進，使法院的建制、編制、人員、財政、設施與裝備等都建立在人大制度基礎上，以保障《憲法》第126條和第131條規(guī)定的實際意義，使法院、檢察院能夠獨立行使審判權和檢察權，有效履行裁判糾紛和法律監(jiān)督職能。這是一個與人民代表大會制度的完善和權威型人大建設分不開的重大現實問題。二是，明確人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督的關系，確立兩者之間分界和關聯，推進檢察職能轉型。人大監(jiān)督屬于政治監(jiān)督，其中包括對法律實施的監(jiān)督，但人大監(jiān)督法律實施側重于宏觀，通常不具體到個案性的執(zhí)法和司法活動，即使對具體執(zhí)法和司法活動進行監(jiān)督，也必須遵循專門的程序和方式。憲法賦予檢察機關法律監(jiān)督職能，除對訴訟進行監(jiān)督外，應當通過履行法律監(jiān)督職能重構檢察院與政府的關系，以進一步完善“一府兩院”體制。

六、結語

人民代表大會制度具有豐富的政治資源和制度資源，應當強調人民代表大會制度對于政治改革的深刻意義。首先，必須維護人民代表大會制度的權威性和基礎性，任何形式的改革都不能偏離人民代表大會制度，動搖它的基礎地位和政治權威;其次，應當強調人民代表大會制度所包含的政治、制度資源的有用性和可用性，避免不計制度成本的改革，避免盲目制度更新或替代而走改革彎路;再次，應當通過人民代表大會制度的自身改革增強這些政治、制度資源的有用性與可用性，并將其充分運用于當前的政治改革，釋放人民代表大會制度應有的政治效應。毫無疑問，無論政府改革還是司法改革，都應當用好用活現有制度，優(yōu)先利用現有的制度資源以及對現行制度的優(yōu)化。

就政府改革而言，推進政府依法行政，加快法治政府建設，最根本的還是要依靠人民代表大會制度。完善人民代表大會職能體系和組織體系，一方面要完善人大與政府的權限劃分，另一方面要強化人大對政府的監(jiān)督。就前者而言，要強化人大決策權限，充分發(fā)揮人大決議權的作用，尤其要處理好重大事務決策權在人大和政府之間的合理配置。當前，重大行政決策民主化、科學化、法治化已經成為依法行政、建設法治政府的重大課題。以民主決策為例，政府行政決策尤其是重大行政決策必須貫徹民主原則，并通過程序予以保證，比如公眾參與。毫無疑問，公眾參與政府決策過程，是民主決策的體現和保障。但為什么不充分挖掘和利用現成的制度資源，不充分發(fā)揮現成民主體制的作用?就地方治理來說，有兩種決策民主，一是重大行政決策的公眾參與所反映的決策民主，二是人大及其常委會在地方治理中擁有更多的決策權所體現的決策民主，毫無疑問哪一個方面都不應忽視，但比較而言哪一個方面應當更加受到重視?或者問，兩個方面都存在民主程度不足的問題，哪一個方面的問題應當優(yōu)先解決?

就司法改革而言，推進依法獨立公正司法，建立公正、權威、高效的司法體制，最根本的也是要依靠人民代表大會制度。當前比較流行的關于司法體制改革的一些設想不無道理，一些方案并非一無是處，但從事物本質上講，存在不少缺陷或者說不足。長期以來，人們習慣于或者說善于向上尋求解決現實問題的方案，極少在根本政治制度上求取解決之道。毫無疑問，這會使地方人大制度更加無效，并且與中央與地方關系民主化的方向也不一致，與推進國家治理體系和國家治理能力現代化的趨勢也不同向。這種固有的思維定勢需要逐步改變。只有將政治和司法及其關系等現實問題的應對建立在人民代表大會制度基礎上，才能形成政治發(fā)展的長效機制和法治進步的持續(xù)狀態(tài)。