沈壽文

(云南大學(xué)法學(xué)院，云南昆明650091)

一、問(wèn)題之提出

眾所周知，人民代表大會(huì)制度(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“人大制度”)是我國(guó)的根本政治制度，是我國(guó)包括行政制度和司法制度在內(nèi)的各個(gè)具體制度的制度基石。①參見(jiàn)蔡定劍:《中國(guó)人大制度》，法律出版社1998年版，第31－32頁(yè)。如此核心的憲法制度，其制度構(gòu)造的優(yōu)劣得失關(guān)系中國(guó)法治建設(shè)的成敗。在人大制度實(shí)施60周年之際，如何堅(jiān)持和完善這一核心憲法制度，成為學(xué)術(shù)界不得不直面的重大問(wèn)題。然而，人大制度到底是一種什么性質(zhì)的制度，卻遠(yuǎn)非想象般清晰和明了。按照已故著名人大制度研究專(zhuān)家蔡定劍教授的定義，“人民代表大會(huì)制度，是指以人民代表大會(huì)為核心和主要內(nèi)容的國(guó)家政權(quán)組織體系。這一制度的主要內(nèi)容是兩個(gè)方面:一是關(guān)于人民代表大會(huì)本身的產(chǎn)生、組織、職權(quán)和行使職權(quán)程序的一套規(guī)定和制度。二是關(guān)于人大與公民和人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)相互關(guān)系的一套規(guī)定和制度。這些關(guān)系包括:人民代表大會(huì)與人民的關(guān)系，人民代表大會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，以及中央政權(quán)和地方政權(quán)的關(guān)系?！雹诓潭▌?《人大和人大制度的概念和性質(zhì)》，載《人大研究》(月刊)1992年第10期。人大制度主要有兩大層次的內(nèi)容:一是人民(公民的集合體)與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)(以人大為代表)的憲法關(guān)系;二是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系(國(guó)家機(jī)關(guān)之間的憲法關(guān)系)。前者契合了近代以來(lái)民主國(guó)家的一般政治邏輯:人民制定了憲法，憲法產(chǎn)生了政府(Government)，政府大致被劃分為三個(gè)機(jī)關(guān)(分支)，即負(fù)責(zé)創(chuàng)造法律的立法機(jī)關(guān)、負(fù)責(zé)行政管理和執(zhí)行國(guó)家的法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)司法、解決爭(zhēng)端和解釋法律的司法機(jī)關(guān)。③參見(jiàn) Daniel E.Hall，ADMINISTRATIVE LAW(New York:Delmar Publishers Inc.＆ Lawyers Cooperative Publishing，1994).pp13－14.而立法機(jī)關(guān)因由人民民主選舉產(chǎn)生的人民代表(議員)構(gòu)成而具備為整個(gè)國(guó)家確立規(guī)則(立法)的正當(dāng)性(Legitimacy)，也因其“結(jié)構(gòu)功能最適”成為能夠(也應(yīng)當(dāng))為整個(gè)國(guó)家確立規(guī)則的最合適機(jī)關(guān)。④參見(jiàn) PD Dr.Kay Windthorst，SEPARATION OF POWERS FROM THE GERMAN PERSPECTIVE，905 Duquesne Law Review(Fall，2009)，p.918.后者又涉及國(guó)家權(quán)力的配置問(wèn)題。按照一般的理解，國(guó)家權(quán)力包括橫向(水平)配置和縱向(垂直)配置，⑤參見(jiàn)陳慈陽(yáng):《憲法學(xué)》，元照出版有限公司2005年版，第709－860頁(yè)。前者是對(duì)同一層級(jí)的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)等國(guó)家權(quán)力的配置及其相互間憲法關(guān)系的確定，在理論上屬于“政權(quán)組織形式”問(wèn)題;后者是對(duì)中央權(quán)力和地方權(quán)力(或者全國(guó)性權(quán)力與國(guó)家局部性權(quán)力)的配置及其相互間憲法關(guān)系的確定，在理論上涉及“國(guó)家結(jié)構(gòu)形式”問(wèn)題。根據(jù)學(xué)術(shù)界主流觀(guān)點(diǎn)，人大制度屬于政權(quán)組織形式的一種類(lèi)型，是用來(lái)解決我國(guó)國(guó)家權(quán)力橫向(水平)配置的制度模式;①參見(jiàn)許崇德、胡錦光等編:《憲法》(第三版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年，第147、160頁(yè);周葉中主編:《憲法》(第二版)，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2005年版，第225頁(yè)。而單一制是我國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，是用以解決我國(guó)國(guó)家權(quán)力縱向(垂直)配置的制度形式。②參見(jiàn)許崇德、胡錦光等編:《憲法》(第三版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年，第162－163頁(yè);周葉中主編:《憲法》(第二版)，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2005年版，第237頁(yè)、第239－240頁(yè);全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室政治組編:《中國(guó)憲法精釋》，中國(guó)民主法制出版社1996年版，第259頁(yè)。因此，人大制度與國(guó)家權(quán)力縱向(垂直)配置毫不相干。用有的學(xué)者的話(huà)說(shuō)，“我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度的政權(quán)組織形式和單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大及其常委會(huì)在國(guó)家權(quán)力體系中處于核心和領(lǐng)導(dǎo)地位，地方各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)服從中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但又要充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性。”③劉松山:《地方人大及其常委會(huì)保證憲法實(shí)施的地位和作用》，載《法學(xué)論壇》2009年第3期。換言之，這一表述指出:人大制度的政權(quán)組織形式意味著，全國(guó)人大在中央國(guó)家機(jī)關(guān)體系中的最高地位;而單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，則表明“地方各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)服從中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但又要充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性”。然而，人大制度真的僅僅是用以橫向(水平)配置國(guó)家權(quán)力的政權(quán)組織形式、與縱向(垂直)國(guó)家權(quán)力的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式毫無(wú)關(guān)系嗎?如果人大制度真的僅僅是或主要是用以橫向(水平)配置國(guó)家權(quán)力，那它是否應(yīng)當(dāng)有與之在國(guó)家權(quán)力配置邏輯上協(xié)調(diào)一致的“國(guó)家結(jié)構(gòu)形式”，也即是，是否應(yīng)當(dāng)有與之相應(yīng)的縱向(垂直)國(guó)家權(quán)力配置制度?如果二者事實(shí)上并不協(xié)調(diào)(甚至相互沖突)，這種國(guó)家權(quán)力配置制度為何又能夠在實(shí)踐中實(shí)施60年之久?在“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的背景下，發(fā)展和完善人大制度的前提恰恰是需要客觀(guān)地呈現(xiàn)這一制度可能存在的弊病，需要探究人大制度不容或缺的“核心”部分和非關(guān)鍵性的、可容許變更的枝節(jié)內(nèi)容，否則便談不上“發(fā)展”和“完善”這一制度。

二、人民代表大會(huì)制度與國(guó)家權(quán)力橫向(水平)配置

所謂國(guó)家權(quán)力橫向(水平)配置，指的是一國(guó)人民通過(guò)憲法，將國(guó)家不同性質(zhì)的權(quán)力(如立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán))在該國(guó)同一層級(jí)政權(quán)(通常是中央政權(quán))的不同機(jī)關(guān)之間進(jìn)行分配，使某一國(guó)家機(jī)關(guān)行使相應(yīng)的國(guó)家權(quán)力，以收分權(quán)制衡或者分工合作之效的制度設(shè)計(jì)。顯然，任何現(xiàn)代國(guó)家均離不開(kāi)這種國(guó)家權(quán)力的橫向(水平)配置，它是國(guó)家權(quán)力組織體系的重要組成部分，涉及國(guó)家不同權(quán)力之間相互關(guān)系的“權(quán)力結(jié)構(gòu)”問(wèn)題。④參見(jiàn)周永坤:《憲政與權(quán)力》，山東人民出版社2008年版，第143－144頁(yè)。從這個(gè)角度觀(guān)察，人大制度正是用以組織政權(quán)、確立同一層級(jí)政權(quán)不同國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力關(guān)系的國(guó)家權(quán)力橫向(水平)配置制度。

一方面，從原則上看，現(xiàn)行《憲法》關(guān)于“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”(第2條第一款)、“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”(第2條第二款)、“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”(第3條第二款)，以及“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”(第57條)、“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)”(第96條)的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了“主權(quán)在民”的原則，明確了人大作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位，以及提供了人大能夠“產(chǎn)生”并監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)(第2條第三款)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

另一方面，從具體規(guī)范上看，通過(guò)人大產(chǎn)生出同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)，并根據(jù)這種“產(chǎn)生”與“被產(chǎn)生”的憲法關(guān)系形成的“監(jiān)督”與“被監(jiān)督”的憲法關(guān)系，以及《憲法》和有關(guān)法律關(guān)于人大和同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)關(guān)系的進(jìn)一步規(guī)定，表明了人大制度正是用以解決國(guó)家權(quán)力橫向(水平)配置問(wèn)題的核心制度，具體而言，主要配置以下國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系:⑤參見(jiàn)沈壽文:《論人大制度的性質(zhì)、功能及制度困境——一個(gè)法律文本的考察》，載周永坤主編:《東吳法學(xué)》2011年秋季卷，中國(guó)法制出版社2011年版，第34－36頁(yè)。首先，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，作為本級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)和決策機(jī)關(guān)，再由它選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府;這種基本關(guān)系決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之間的從屬權(quán)力關(guān)系。其次，就縣級(jí)以上地方政權(quán)而言，縣(市、區(qū))選民直接選舉產(chǎn)生縣級(jí)人大代表組成了縣級(jí)人大，作為本級(jí)的“最高”權(quán)力機(jī)關(guān);設(shè)區(qū)的市、自治州這一級(jí)的地方政權(quán)和省級(jí)的地方政權(quán)，由下級(jí)人大選舉產(chǎn)生出人大代表，組成人大，作為本級(jí)的“最高”權(quán)力機(jī)關(guān)(《憲法》第96條第一款)。以該“最高”權(quán)力機(jī)關(guān)為基礎(chǔ)，又產(chǎn)生出同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)(“一府兩院”)，由此便涉及縣級(jí)以上地方人大及其常委會(huì)與其產(chǎn)生出來(lái)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)以及這些國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，具體有:(1)縣級(jí)以上地方人大及其常委會(huì)分別與同級(jí)人民政府、同級(jí)人民法院、同級(jí)人民檢察院的權(quán)力關(guān)系;(2)縣級(jí)以上人民政府分別與同級(jí)人民法院、人民檢察院的關(guān)系;(3)縣級(jí)以上人民法院與同級(jí)人民檢察院的關(guān)系。最后，就中央政權(quán)而言，由各省、自治區(qū)、直轄市的人大以及特別行政區(qū)和軍隊(duì)的代表選舉產(chǎn)生的全國(guó)人大代表組成全國(guó)人大，作為全國(guó)“最高”國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)(《憲法》第57條、第59條)。根據(jù)《憲法》的規(guī)定，由它產(chǎn)生出其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)，由此便涉及全國(guó)人大與其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)以及其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，具體有:(1)全國(guó)人大及其常委會(huì)之間的權(quán)力關(guān)系;(2)全國(guó)人大及其常委會(huì)分別與國(guó)家主席、中央軍委、國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院的權(quán)力關(guān)系;(3)國(guó)家主席與全國(guó)人大及其常委會(huì)之外的其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系;(4)中央軍委與全國(guó)人大及其常委會(huì)之外的其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系;(5)國(guó)務(wù)院與最高人民法院、最高人民檢察院的權(quán)力關(guān)系;(6)最高人民法院與最高人民檢察院的權(quán)力關(guān)系。

在這些橫向(水平)權(quán)力關(guān)系中，人大及其常委會(huì)之外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系在現(xiàn)行《憲法》的規(guī)定上，有的顯得較為原則，比如人民政府與人民法院、人民檢察院的關(guān)系，僅僅體現(xiàn)在兩個(gè)條文，即“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)……的干涉”(第126條)，“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)……的干涉”(第131條);有的甚至沒(méi)有規(guī)定，比如中央軍委與國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院的關(guān)系。相比而言，人大及其常委會(huì)與同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系則有大量的條文予以規(guī)定，顯而易見(jiàn)，人大及其常委會(huì)與同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系是制度設(shè)計(jì)者最為關(guān)心的權(quán)力關(guān)系，也是作為“政權(quán)組織形式”的人大制度的核心內(nèi)容之一，①參見(jiàn)人民代表大會(huì)制度研究所編:《與人大代表談人大制度》，人民出版社2004年版，第66－67頁(yè)。這種權(quán)力關(guān)系大致遵循這樣的權(quán)力關(guān)系規(guī)則:在組織關(guān)系上，人大及其常委會(huì)通過(guò)選舉、任命產(chǎn)生同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān);在工作關(guān)系上，同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)向人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，人大及其常委會(huì)有權(quán)對(duì)其中的人民政府、人民法院和人民檢察院通過(guò)詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)等方式進(jìn)行監(jiān)督，這些機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、法規(guī)和人大及其常委會(huì)的決議、決定的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。②參見(jiàn)人民代表大會(huì)制度研究所編:《與人大代表談人大制度》，人民出版社2004年版，第74－75頁(yè)。以人大作為本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”來(lái)橫向(水平)配置國(guó)家權(quán)力的人大制度，在規(guī)范的層面上是一種“一權(quán)獨(dú)大”的政權(quán)組織形式，或者用有的學(xué)者的話(huà)說(shuō)，是“議會(huì)至上”的橫向(水平)權(quán)力配置模式。③參見(jiàn) Michael W.Dowdle，The Constitutional Development And Operations Of The National People’s Congress，Columbia Journal of Asian Law，Spring 1997，P.19.這種“議會(huì)至上”模式既主要體現(xiàn)在人大及其常委會(huì)在政治上和憲法地位上優(yōu)越于同級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院三種國(guó)家機(jī)關(guān)之上;也體現(xiàn)為人民政府、人民法院與人民檢察院三者之間平行的權(quán)力關(guān)系之中。

實(shí)際上，按照這種國(guó)家權(quán)力橫向(水平)配置的思路，人民法院與人民檢察院被視為與人民政府類(lèi)似的、用以執(zhí)行作為政治性機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)“立法”和決策的一類(lèi)“執(zhí)法機(jī)關(guān)”，甚至可以說(shuō)是與“人民政府”平行的“第二個(gè)人民政府”和“第三個(gè)人民政府”的角色。這也解釋了為什么雖然現(xiàn)行《憲法》第132條和《人民法院組織法》第1條將人民法院定性為“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”，但人民法院因由同級(jí)人大及其常委會(huì)產(chǎn)生而對(duì)其“負(fù)責(zé)”(負(fù)政治責(zé)任)、向其“報(bào)告”工作、接受其包括質(zhì)詢(xún)和罷免在內(nèi)的“監(jiān)督”(政治監(jiān)督)的原因;也解釋了為什么最高人民法院與國(guó)務(wù)院、中央軍委等憲法機(jī)關(guān)一樣，有權(quán)向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)各自職權(quán)內(nèi)的法律案和其他議案(《全國(guó)人大議事規(guī)則》第21條第1款，《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》第11條第2款，《立法法》第12條第2款、第24條第2款)的原因。①審判機(jī)關(guān)有權(quán)提出立法動(dòng)議，在國(guó)際社會(huì)很少見(jiàn)，這是因?yàn)?盡管立法提案權(quán)與立法權(quán)(審議、通過(guò)權(quán))并不相同，但立法權(quán)的行使(立法行為)屬于高度政治行為，任何法案或多或少必定存在政治上的爭(zhēng)議;當(dāng)法案進(jìn)入到立法機(jī)關(guān)立法審議階段后，代表不同選區(qū)和階層的國(guó)會(huì)議員(人民代表)便可能針對(duì)法案產(chǎn)生分歧，而作為本應(yīng)遠(yuǎn)離政治紛爭(zhēng)的司法機(jī)關(guān)卻卷入到了立法這種政治紛爭(zhēng)之中，司法機(jī)關(guān)的中立性和公正性地位將遭到削弱。然而，盡管可以通過(guò)將人民法院理解為與人民政府類(lèi)似甚至相同的執(zhí)行人大及其常委會(huì)決策的“執(zhí)法機(jī)關(guān)”，可以將人民法院理解為既是“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”也是“國(guó)家的司法(法院)行政機(jī)關(guān)”，以解釋或者部分解釋人民法院接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的政治監(jiān)督的現(xiàn)象;但是，如果人大及其常委會(huì)與人民法院(以及人民檢察院)的權(quán)力關(guān)系屬于人大制度的不可或缺的核心要素而非枝節(jié)性?xún)?nèi)容的話(huà)，這種國(guó)家權(quán)力橫向(水平)配置的政權(quán)組織形式，決定了中共十八屆三中全會(huì)提出的司法改革的“去地方化”目標(biāo)有著難以克服的制度障礙，正如肖金明教授所說(shuō)的，“垂直式司法管理體制和獨(dú)立司法區(qū)劃可能與人大制度產(chǎn)生矛盾?？鐓^(qū)域建立法院體制將使司法體制與人大制度產(chǎn)生不協(xié)調(diào)，在地方人大制度框架內(nèi)，地方政權(quán)體系主要由地方人大和‘一府兩院’構(gòu)成，如果不按行政區(qū)劃設(shè)置法院，地方政權(quán)和地方人大制度的完整性就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題?！雹谛そ鹈?《人大制度與中國(guó)司法構(gòu)造》，載《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第6期。

三、人民代表大會(huì)制度與國(guó)家權(quán)力縱向(垂直)配置

然而，上述人大制度這種國(guó)家權(quán)力橫向(水平)配置功能側(cè)重到政權(quán)的每一個(gè)具體層級(jí)。按照這種權(quán)力橫向(水平)配置邏輯，整個(gè)國(guó)家的權(quán)力體系將具備高度“分層化”特征:全國(guó)人大及其常委會(huì)所做的決策(含立法)，將僅能由國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院等負(fù)責(zé)執(zhí)行;與之同理，縣級(jí)以上地方人大及其常委會(huì)所做的決策，同樣僅能由本級(jí)“一府兩院”負(fù)責(zé)執(zhí)行;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大所做的決策，同樣由本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)執(zhí)行;而低層級(jí)政權(quán)的人民政府、人民法院和人民檢察院并不存在相應(yīng)的“上級(jí)機(jī)關(guān)”。因此，不同層級(jí)的政權(quán)將只有通過(guò)人大及其常委會(huì)這一由下而上“民主”產(chǎn)生的“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”(決策機(jī)關(guān))進(jìn)行松散的聯(lián)系:一方面，從人大代表的選舉和人大的產(chǎn)生上看，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)人大由本轄區(qū)選民直選選舉之外，高層級(jí)的人大由低層級(jí)的人大間接選舉產(chǎn)生，被選舉產(chǎn)生的人大代表對(duì)產(chǎn)生他(她)的選區(qū)和選舉單位負(fù)責(zé);因而，這種由下而上的“民主”機(jī)制通過(guò)人大這一國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的平臺(tái)，對(duì)下負(fù)責(zé)而非對(duì)上負(fù)責(zé)。另一方面，從不同層級(jí)人大及其常委會(huì)的關(guān)系看，它們之間是彼此獨(dú)立的權(quán)力實(shí)體，各自對(duì)自己的選民或選舉單位負(fù)責(zé)，它們之間并不存在行政上的隸屬關(guān)系，上一層級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)并不是下一層級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的“上級(jí)機(jī)關(guān)”，任職于上一層級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的“官員”并不是任職于下一層級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)“官員”的上司，因?yàn)榇h制的原理要求人民代表的“領(lǐng)導(dǎo)”就是選舉產(chǎn)生出他(她)的選民(人民)。而實(shí)踐中，下一層級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)所作出的決策能夠被上一層級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)按照法定程序所作出的決策所推翻，因?yàn)樯弦粚蛹?jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)所代表的民意范圍要廣于下一層級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)所代表的民意范圍，因而具備民主的“正當(dāng)性”。③參見(jiàn)沈壽文:《政府橫向權(quán)力配置新論——從結(jié)構(gòu)功能主義角度的分析》，載《政法論叢》2011年第1期。正因如此，從國(guó)家權(quán)力縱向(垂直)配置的角度看，我國(guó)現(xiàn)行人大制度意味著每一級(jí)政權(quán)都是一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)體系，處于這一體系核心的是該級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的人大。

這種狀況與學(xué)術(shù)界關(guān)于“我國(guó)是單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式”的主流論斷不相符合。傳統(tǒng)上，單一制國(guó)家被認(rèn)為是一種注重中央集權(quán)的制度設(shè)計(jì)，在中央國(guó)家機(jī)關(guān)與地方國(guó)家機(jī)關(guān)的法律關(guān)系上，中央國(guó)家機(jī)關(guān)是地方國(guó)家機(jī)關(guān)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，地方國(guó)家機(jī)關(guān)是中央國(guó)家機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)或者代理機(jī)構(gòu);在中央國(guó)家機(jī)關(guān)與地方國(guó)家機(jī)關(guān)的法律地位上，中央國(guó)家機(jī)關(guān)享有最高權(quán)威，是整個(gè)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)和指揮機(jī)關(guān)，地方國(guó)家機(jī)關(guān)僅是中央國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。因此，按照傳統(tǒng)的理解，單一制國(guó)家一般采用中央集權(quán)的形式，只不過(guò)是因國(guó)情不同，各國(guó)集權(quán)程度有所區(qū)別而已;④參見(jiàn)曾繁康:《比較憲法》，三民書(shū)局股份有限公司1993年版，第655頁(yè)。而單一制國(guó)家權(quán)力縱向(垂直)配置在性質(zhì)上又大致可以分為“中央集權(quán)型”和“地方分權(quán)型”兩種;⑤參見(jiàn)張千帆主編:《憲法》，北京大學(xué)出版社2008年版，第475－477頁(yè)。在中央集權(quán)型的單一制國(guó)家，國(guó)家權(quán)力的垂直配置的實(shí)質(zhì)并不是“分權(quán)”，而是“分工”。①“分工”與“分權(quán)”的本質(zhì)區(qū)別是:從地方國(guó)家機(jī)關(guān)的角度看，“分權(quán)”以地方國(guó)家機(jī)關(guān)擁有一定范圍的、不受中央國(guó)家機(jī)關(guān)和上一層級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)非法干預(yù)的、獨(dú)立的立法權(quán)、決策權(quán)和相應(yīng)的執(zhí)行權(quán)為前提;而“分工”則以中央國(guó)家機(jī)關(guān)享有整個(gè)國(guó)家的立法權(quán)、決策權(quán)等指揮權(quán)和執(zhí)行權(quán)為基礎(chǔ)，地方國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)對(duì)抗中央國(guó)家機(jī)關(guān)，盡管有的國(guó)家憲法或者法律規(guī)定地方國(guó)家機(jī)關(guān)在本轄區(qū)內(nèi)也擁有一定的所謂的“立法權(quán)”、“決策權(quán)”，但這種“立法權(quán)”、“決策權(quán)”往往用以執(zhí)行中央國(guó)家機(jī)關(guān)的立法和決策，并且這種“立法權(quán)”、“決策權(quán)”以不抵觸、不違反中央國(guó)家機(jī)關(guān)的立法權(quán)、決策權(quán)為前提。如果按照“我國(guó)是單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式”這一流行觀(guān)點(diǎn)，在人大制度之下，至少地方各級(jí)人民政府的行政首長(zhǎng)不應(yīng)由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生，而應(yīng)由國(guó)務(wù)院直接委派;但我國(guó)的實(shí)踐卻恰好相反，許崇德教授指出:“我國(guó)的地方制度，由于行政領(lǐng)導(dǎo)人由各級(jí)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，非由中央委任;又由于地方國(guó)家機(jī)關(guān)享有較充分的決定和管理地方性事務(wù)的權(quán)力，所以實(shí)質(zhì)上也是一種地方自治制。不過(guò)我們?cè)诹?xí)慣上沒(méi)有這樣去稱(chēng)呼它。按照我們的理論，統(tǒng)稱(chēng)之為民主集中制?！雹谠S崇德主編:《中國(guó)憲法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1996年版，第244－245頁(yè)。正因如此，有學(xué)者正確地指出，“將我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家結(jié)構(gòu)形式理解為單一制是不準(zhǔn)確的，稱(chēng)我國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式為‘民主集中制’或‘人民代表大會(huì)制’似乎更為確切，這種體制在構(gòu)成上十分類(lèi)似于一顆‘大樹(shù)’，‘樹(shù)’的主干是自下而上層層選舉產(chǎn)生的各級(jí)人民代表大會(huì)(依《憲法》第97條)，每一級(jí)人大則構(gòu)成這顆‘樹(shù)’的主干上的一節(jié)，每一節(jié)又都包含了相同的支干，即由同級(jí)人大選舉產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)、人民法院與人民檢察院(依《憲法》第101條)。由此可見(jiàn)，我國(guó)的各個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)均通過(guò)自下而上的民主選舉而產(chǎn)生，同時(shí)又層層集中于全國(guó)人民代表大會(huì)，因此稱(chēng)為‘民主集中制’簡(jiǎn)直再確切不過(guò)了。”③王 建學(xué):《我國(guó)的地方自治:憲法文本解讀和現(xiàn)實(shí)狀況的考察》，載《廈門(mén)大學(xué)法律評(píng)論》(第12輯)，廈門(mén)大學(xué)出版社2006年版，第50頁(yè)。

由于行政制度、司法制度等具體制度是人大制度這一根本政治制度的派生制度，④參見(jiàn)人民代表大會(huì)制度研究所編:《與人大代表談人大制度》，人民出版社2004年版，第64頁(yè)。因此，盡管現(xiàn)行《憲法》第3條第1款規(guī)定了“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”，第4款規(guī)定了“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，但這一帶有“中央集權(quán)”色彩的條款是否屬于人大制度不可或缺的核心內(nèi)容，本身不無(wú)疑問(wèn)。因?yàn)?，倘若這兩個(gè)條款屬于人大制度的核心內(nèi)容，似乎也就意味著現(xiàn)行《憲法》規(guī)定的行政制度(在一定程度上也包括司法制度)的內(nèi)容同樣屬于其核心內(nèi)容，而恰恰是這些內(nèi)容與上述人大制度核心內(nèi)容的“民主”機(jī)制(“對(duì)下負(fù)責(zé)”而非“對(duì)上負(fù)責(zé)”)和獨(dú)立的政權(quán)設(shè)計(jì)相矛盾，這是因?yàn)?現(xiàn)行《憲法》同時(shí)規(guī)定了作為本級(jí)人大(權(quán)力)機(jī)關(guān)執(zhí)行機(jī)關(guān)的人民政府，同時(shí)也是上一層級(jí)人民政府的執(zhí)行機(jī)關(guān);上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間形成命令與服從的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的權(quán)力關(guān)系(《憲法》第89條、第108－109條、第110條第2款)，明顯與人大制度國(guó)家權(quán)力橫向(水平)配置的邏輯相違背;與之類(lèi)似，現(xiàn)行《憲法》所確立的不同層級(jí)人民法院之間的“監(jiān)督與被監(jiān)督”的關(guān)系(《憲法》第127條第2款)，不同層級(jí)人民檢察院之間的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，也與這種橫向(水平)配置邏輯結(jié)果之一的層級(jí)完全獨(dú)立相矛盾。這種導(dǎo)源于人大制度本身內(nèi)涵和核心要素模糊認(rèn)識(shí)上而誘發(fā)的國(guó)家權(quán)力橫向(水平)配置和縱向(垂直)配置的內(nèi)在張力，給人大制度實(shí)踐中存在的不協(xié)調(diào)埋下了伏筆。

四、人民代表大會(huì)制度下國(guó)家權(quán)力配置的沖突及其協(xié)調(diào)力量

從規(guī)范的角度上看，作為人大制度核心內(nèi)容的人大及其常委會(huì)與同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)(尤其是“一府兩院”)的橫向(水平)權(quán)力配置，意味著同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受人大及其常委會(huì)的政治監(jiān)督;同樣作為人大制度核心內(nèi)容的不同層級(jí)人大及其常委會(huì)的縱向(垂直)權(quán)力配置，要求高層級(jí)人大及其常委會(huì)與低層級(jí)的人大及其常委會(huì)是“法律上的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系”、“業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系”和“工作上的連續(xù)關(guān)系”;⑤參見(jiàn)人民代表大會(huì)制度研究所編:《與人大代表談人大制度》，人民出版社2004年版，第77－78頁(yè)。而作為人大制度派生的行政制度和司法制度，則要求上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系”、上下級(jí)人民法院之間是審判上的“監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系”、上下級(jí)人民檢察院之間是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。如果單純理解某一對(duì)具體權(quán)力關(guān)系，并不存在理論和實(shí)踐上的難題;然而，一個(gè)正常的政權(quán)體系，必須同時(shí)考慮國(guó)家機(jī)關(guān)在國(guó)家權(quán)力體系坐標(biāo)上的位置，那就意味著，每一具體國(guó)家機(jī)關(guān)至少需要明確水平方向和垂直方向兩個(gè)方面的權(quán)力關(guān)系。而正是這種觀(guān)察，按照人大制度的這種核心的國(guó)家權(quán)力橫向(水平)配置和人大制度派生出來(lái)其他制度帶來(lái)的國(guó)家權(quán)力縱向(垂直)配置模式，一個(gè)顯而易見(jiàn)的沖突便呈現(xiàn)出來(lái)了:首先，地方人大面臨著決策與執(zhí)行的困境，如果中央的決策存在問(wèn)題，地方人大必須堅(jiān)決予以執(zhí)行，便與地方人大自行決策相矛盾;其次，地方人民政府遭遇雙重執(zhí)行的難題，如果地方人大及其常委會(huì)的決策與上級(jí)人民政府的決策不一致，地方人民政府應(yīng)該執(zhí)行誰(shuí)的決策而免受不利的后果?再次，地方人民法院存在雙重監(jiān)督的負(fù)擔(dān)，一方面，地方人民法院須接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的政治監(jiān)督，另一方面，地方人民法院也須接受上級(jí)人民法院的審判監(jiān)督;最后，地方人民檢察院存在雙重負(fù)責(zé)的難題，地方人民檢察院既須對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)承擔(dān)政治責(zé)任，同時(shí)也須向上級(jí)人民檢察院負(fù)法律責(zé)任。①參見(jiàn)沈壽文:《論人大制度的性質(zhì)、功能及制度困境——一個(gè)法律文本的考察》，載周永坤主編:《東吳法學(xué)》2011年秋季卷，中國(guó)法制出版社2011年版，第43－45頁(yè)。

從實(shí)踐的角度，這種國(guó)家權(quán)力配置邏輯上的沖突，同樣有一些表現(xiàn)形式，典型的有兩個(gè)方面:一方面，在地方人事決定上，地方人大及其常委會(huì)選舉產(chǎn)生同級(jí)“一府兩院”時(shí)，便存在地方人大及其常委會(huì)通過(guò)法定程序選舉產(chǎn)生符合上級(jí)部門(mén)需要、由上級(jí)部門(mén)推薦的“外地人”人選的狀況，最為典型的是各省省長(zhǎng)的選舉;如果人大制度由下而上的“民主”機(jī)制真正發(fā)揮作用的話(huà)，這種許崇德教授所說(shuō)的“地方自治制”怎么可能選舉一個(gè)外地人作為本省的省長(zhǎng)呢?另一方面，在執(zhí)法監(jiān)督上，盡管根據(jù)人民代表大會(huì)制度的核心內(nèi)容，1993年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》，規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的執(zhí)法檢查對(duì)象是“國(guó)務(wù)院及其部門(mén)、最高人民法院和最高人民檢察院”，1999年全國(guó)人大常委會(huì)鑒于實(shí)踐中出現(xiàn)將地方“一府兩院”列為執(zhí)法檢查對(duì)象的錯(cuò)位發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，重申了1993年的執(zhí)法檢查對(duì)象，但這絲毫不影響后來(lái)再次出現(xiàn)全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)地方人民政府及其部門(mén)的“執(zhí)法檢查”的錯(cuò)位現(xiàn)象。②參見(jiàn)林彥:《從自我創(chuàng)設(shè)，到政治慣例，到法定權(quán)力——全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查權(quán)的確立過(guò)程》，載《清華法學(xué)》2009年第3期。比如，2013年全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)“《義務(wù)教育法》執(zhí)法檢查組”“分別到山西、吉林、河南、廣東、重慶、云南、青海、新疆8省(自治區(qū)、直轄市)進(jìn)行檢查”，“各檢查組聽(tīng)取了省、市、縣政府及有關(guān)部門(mén)的匯報(bào)”。③《全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法〉實(shí)施情況的報(bào)告——2013年12月23日在全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議上》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013 －12/24/content_1819968.htm(訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2014 年3 月15 日)。

人大制度下國(guó)家權(quán)力橫向(水平)配置和縱向(垂直)配置帶來(lái)的規(guī)范層面和實(shí)踐層面的沖突，導(dǎo)致的結(jié)果之一是中國(guó)人大制度運(yùn)作上存在的“集權(quán)”和“民主”“一虛一實(shí)”兩條“線(xiàn)”:在具體問(wèn)題上，往往必須虛化其中一條“線(xiàn)”，以保障另一條“線(xiàn)”;由此帶來(lái)的代價(jià)是因制度設(shè)計(jì)“表里不一”而削弱了政權(quán)的正當(dāng)性根基。人大制度實(shí)施60年來(lái)，這一制度之所以能夠維持，主要依靠中國(guó)特色的政黨制度。有學(xué)者指出:“要正確理解中國(guó)的憲政和法治，就必須認(rèn)真對(duì)待中國(guó)共產(chǎn)黨?！雹軓?qiáng)世功:《中國(guó)憲政模式?巴克爾對(duì)中國(guó)“單一政黨憲政國(guó)”體制的研究》，載《中外法學(xué)》2012年第5期?，F(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，盡管在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式上有著不同的意見(jiàn)，⑤在有些人看來(lái)，黨的領(lǐng)導(dǎo)就應(yīng)該以黨代政、黨就應(yīng)該直接干預(yù)到整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的運(yùn)作中去;但在有些人看來(lái)，黨的領(lǐng)導(dǎo)卻應(yīng)該通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)，通過(guò)控制立法并保證憲法和法律的實(shí)施，間接地進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，比如張千帆教授認(rèn)為，“關(guān)鍵不在于黨的領(lǐng)導(dǎo)本身，而是在于黨如何領(lǐng)導(dǎo)。是通過(guò)憲法和法律領(lǐng)導(dǎo)，還是由執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人在不顧憲法和法律的情況下實(shí)行個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?如果是后者，那就不僅不是法治，而且也不是黨作為集體的領(lǐng)導(dǎo)，而是赤裸裸的人治，顯然違背憲法規(guī)定的執(zhí)政黨本身早已接受的法治原則?！薄爸灰獔?zhí)政黨控制了立法過(guò)程，并通過(guò)有效機(jī)制保證憲法和法律的實(shí)施，也就充分保證了自己的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用。”參見(jiàn)張千帆:《捍衛(wèi)社會(huì)主義憲政的權(quán)威與生命:駁“憲政姓資”論》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2013年8月(上)。但是實(shí)踐中，以“由黨作出重大的政治決策，由國(guó)家和社會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)具體落實(shí)這些決策的執(zhí)行”、“黨通過(guò)組織原則培養(yǎng)、考察、選拔和任命領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)入國(guó)家機(jī)器，從而領(lǐng)導(dǎo)和駕馭國(guó)家機(jī)器的運(yùn)作”、以及“黨不再直接管理微觀(guān)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)，但黨的組織卻滲透到整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域”為特征的“黨的間接柔性治理”，⑥強(qiáng)世功:《中國(guó)憲政模式?巴克爾對(duì)中國(guó)“單一政黨憲政國(guó)”體制的研究》，載《中外法學(xué)》2012年第5期。有效地將中國(guó)共產(chǎn)黨的意志滲透到國(guó)家權(quán)力運(yùn)作中去，成為當(dāng)前協(xié)調(diào)人大制度下國(guó)家權(quán)力橫向(水平)配置和國(guó)家權(quán)力縱向(垂直)配置張力的武器。

五、代結(jié)語(yǔ)

既然人大制度是我國(guó)的根本政治制度，是整個(gè)社會(huì)主義中國(guó)政權(quán)的框架結(jié)構(gòu)，那么，客觀(guān)呈現(xiàn)國(guó)家權(quán)力配置邏輯并正視其存在的內(nèi)在矛盾，是堅(jiān)持和完善人大制度的前提。當(dāng)前，在“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的目標(biāo)之下，在我國(guó)法制改革的進(jìn)程中，完善人民代表大會(huì)制度，首要的是促進(jìn)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理性。這就需要進(jìn)一步解放思想、更新觀(guān)念?，F(xiàn)行《憲法》和有關(guān)法律所呈現(xiàn)出來(lái)的“人大制度”內(nèi)容——包括地方人大與地方“一府兩院”的制度設(shè)計(jì)，本身能夠加以改變?如果“人大制度”的“核心”內(nèi)容就是人大與人民的憲法關(guān)系、人大及其常委會(huì)與同級(jí)相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系以及不同層級(jí)人大及其常委會(huì)的權(quán)力關(guān)系，而其派生的行政機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系、司法機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系、乃至行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系、司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的人民法院和人民檢察院的權(quán)力關(guān)系屬于人大制度中可以刪減的非“核心”內(nèi)容，那么，人大制度的改革將走向高度地方自治的方向;如果“人大制度”的“核心”內(nèi)容，未必就是人大及其常委會(huì)與“一府兩院”的權(quán)力關(guān)系(尤其是與“兩院”的權(quán)力關(guān)系)，那么通過(guò)改變這種關(guān)系，同時(shí)協(xié)調(diào)人民政府的“雙重執(zhí)行”關(guān)系，一方面可以加強(qiáng)必要的“中央集權(quán)”(考慮到司法的“地方化”問(wèn)題)，另一方面也可以減少制度設(shè)計(jì)中的“表里不一”。顯然，人大制度本身不應(yīng)是一成不變的，2003年3月10日，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的李鵬在十屆全國(guó)人大一次會(huì)議上作的常委會(huì)工作報(bào)告中指出:“必須正確處理(人大)依法行使職權(quán)與不斷開(kāi)拓創(chuàng)新的關(guān)系?！袊?guó)特色社會(huì)主義事業(yè)每日每時(shí)都在蓬勃發(fā)展，新情況、新問(wèn)題層出不窮。加上人民代表大會(huì)制度在全國(guó)范圍內(nèi)建立至今還不到五十年，這個(gè)制度中的一些具體制度還不成熟、還不定型。因此，人大的工作必須解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)。”①《人民日?qǐng)?bào)》2003年3月11日第2版。實(shí)際上，人大制度史也告訴我們:人大的具體制度是可以變革的。比如，1954年《憲法》并沒(méi)有在地方人大設(shè)置常委會(huì)，但到了1979年五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了對(duì)1978《憲法》的修改，決定縣和縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，作為本級(jí)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，現(xiàn)行《憲法》也沿用了這一設(shè)置。根據(jù)本文分析，人民代表大會(huì)制度中根本性的內(nèi)容必須予以堅(jiān)持，而一些非根本性的內(nèi)容可以根據(jù)時(shí)代發(fā)展需要作出調(diào)整、修正和改進(jìn)。比如，中央層面上全國(guó)人大及其常委會(huì)與“一府兩院”的關(guān)系屬于人民代表大會(huì)制度的根本內(nèi)容，需要通過(guò)全面深化改革進(jìn)一步加強(qiáng)。而地方層面上人大及其常委會(huì)與司法機(jī)關(guān)的現(xiàn)有關(guān)系是否屬于人民代表大會(huì)制度的根本性?xún)?nèi)容值得討論。如果確定司法屬于中央事權(quán)，又確認(rèn)司法的國(guó)家性質(zhì)與地方人大制度存在內(nèi)在張力，那么就應(yīng)當(dāng)改變地方層面上人大制度的框架，按照司法“去地方化”的方向重構(gòu)地方人大制度尤其是地方人大及其常委會(huì)與司法機(jī)關(guān)的現(xiàn)存關(guān)系(作為過(guò)渡，至少需要改變省以下人大及其常委會(huì)與同級(jí)司法機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系)。如此一來(lái)，也與中共十八屆三中全會(huì)確定的司法改革目標(biāo)相吻合。