朱常柏 雙傳學(xué)

失地農(nóng)民公民身份及其社會(huì)保障公平性研究

朱常柏 雙傳學(xué)

公民身份是社會(huì)保障的政治前提，也是保證社會(huì)保障公平性的價(jià)值基礎(chǔ)。探討公民身份必須以特定社會(huì)群體具體實(shí)踐來考察其公民身份的具體形態(tài)。目前失地農(nóng)民公民身份缺失導(dǎo)致其社會(huì)保障待遇不公平，究其原因主要是立憲中的工具主義和實(shí)用主義主導(dǎo)思想忽視了對(duì)人權(quán)的保障和對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制，國(guó)家本位的集體主義觀念慣性致使農(nóng)民個(gè)體權(quán)利被長(zhǎng)期忽略以及農(nóng)民缺乏主張自由的強(qiáng)有力的組織保障。保障失地農(nóng)民享有公平的社會(huì)保障就必須確認(rèn)其土地產(chǎn)權(quán)，使其享有同等國(guó)民待遇，完善政治參與機(jī)制，暢通社會(huì)保障訴求渠道。失地農(nóng)民獲得公平的社會(huì)保障必然是一個(gè)進(jìn)行社會(huì)抗?fàn)幒驼x權(quán)相互融合的政治過程。

失地農(nóng)民；公民身份；社會(huì)保障；公平性

失地農(nóng)民①是農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中特有的社會(huì)現(xiàn)象。我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化處于追趕式發(fā)展時(shí)期，對(duì)土地資源需求十分旺盛，而且粗放式發(fā)展模式也加大了對(duì)土地資源的依賴。由于失地農(nóng)民公民身份缺位，身份認(rèn)定處于模糊狀態(tài)，與其他社會(huì)階層相比，其社會(huì)保障公平性沒有得到保障，引發(fā)了許多社會(huì)問題。

一、公民身份與社會(huì)保障

(一)公民身份的普適性價(jià)值

公民身份起源于古希臘理論，此后，它一直占據(jù)西方社會(huì)和政治思想的中心位置，是帶有明顯西方政治優(yōu)越感的學(xué)術(shù)概念。T.H.馬歇爾在《公民身份和社會(huì)階級(jí)》的經(jīng)典分析中認(rèn)為，現(xiàn)代公民身份包括公民的要素、政治的要素和社會(huì)的要素，每一要素都由一整套權(quán)利以及一整套使這些權(quán)利得以實(shí)施并服務(wù)于這些權(quán)利的制度所構(gòu)成。公民身份應(yīng)被理解為一種全面的、多維度的現(xiàn)象，它包括公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利。同時(shí)，它也是在漫長(zhǎng)的現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展過程中形成的，且這一過程充滿了社會(huì)沖突有時(shí)甚至倒退，即使在最為發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，仍然有眾多的社會(huì)群體被排斥在這一過程之外。而且在這一發(fā)展過程中，由于不同國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素上的差異，公民身份不同維度之間的發(fā)展序列是不同的。一般來說，公民身份三個(gè)維度之間的內(nèi)在關(guān)系表現(xiàn)為，公民權(quán)利和政治權(quán)利是社會(huì)權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的必要前提條件，而社會(huì)公民權(quán)利則是公民身份的最終歸宿，而且，它為人們能夠全面地行使公民權(quán)利和政治權(quán)利提供了物質(zhì)保障和社會(huì)資源。當(dāng)然，人類有目的的行為有時(shí)也會(huì)產(chǎn)生意料之外的后果。公民身份本是通過不同群體之間的權(quán)利斗爭(zhēng)而創(chuàng)制的(Engin Isin 2012)，所以探討公民身份必須以特定社會(huì)群體具體實(shí)踐來考察其公民身份的具體形態(tài)，必須考察當(dāng)代不同社會(huì)現(xiàn)代化路徑下的社會(huì)公民身份發(fā)展中所產(chǎn)生的意料之中及意料之外的影響，特別是在政治權(quán)威主義國(guó)家，社會(huì)權(quán)利有時(shí)會(huì)成為用民生代替民主的手段。

當(dāng)代公民身份研究專家Engin Isin教授為理解公民身份提供了新的視角，他拋開公民身份的抽象定義，主張從研究具體的社會(huì)群體公民身份的具體形態(tài)來考察公民身份的演變，從而打破傳統(tǒng)公民身份西方專屬的地域限制，使公民身份能夠放在非西方世界各種不同社會(huì)現(xiàn)代化路徑背景下進(jìn)行討論。其實(shí)，無論在哪個(gè)國(guó)家和地區(qū)，只要存在公民和公民實(shí)踐，那么公民主張權(quán)利的行動(dòng)就普遍存在。近年來，學(xué)界關(guān)于非西方世界的公民身份研究如火如荼，如對(duì)伊斯蘭世界、日本、印度等國(guó)家和地區(qū)的公民身份研究業(yè)已涌現(xiàn)。在中國(guó)，改革開放以來公民身份權(quán)利獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，公民社會(huì)建設(shè)方興未艾，學(xué)者們已開始將歷史與現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到公民身份研究中來，以探討我國(guó)各社會(huì)階層公民身份的具體形態(tài)。隨著全球化浪潮卷席世界，加之東方世界民主化進(jìn)程加速，公民身份概念已突破西方界定而具有了普適性價(jià)值。

(二)公民身份是社會(huì)保障的政治前提

社會(huì)保障政策牽涉到一系列的政治問題，它是與貧困和不公平等其他社會(huì)問題相關(guān)的一場(chǎng)不間斷的政治斗爭(zhēng)，是不同利益群體不斷博弈的政治過程，公民身份便是社會(huì)保障需求和約束的各方必須具備的政治前提。馬歇爾公民身份理論，主要探討的就是如何通過賦予公民身份，特別是在二戰(zhàn)后賦予公民社會(huì)權(quán)利來消弭階級(jí)不平等所造成的矛盾和沖突。雖然不同國(guó)家中福利制度具有一定差異性，但是其都包括了一系列具有普遍性的原則和模式，其核心就是公民擁有由國(guó)家保障和國(guó)家資助的社會(huì)權(quán)利。公民身份的最終歸宿便是公民社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)又是以社會(huì)福利實(shí)現(xiàn)為前提的?！叭魏畏ǘǖ臋?quán)利都會(huì)與福利必須具有直接的或間接的性質(zhì)存在關(guān)聯(lián)，因?yàn)闄?quán)利存在于那些可以被期待帶來福利的利益，以及就平均的計(jì)算而言，那些將會(huì)帶來福利的利益”(馬歇爾，1949)。這說明納入公民身份的社會(huì)權(quán)利與社會(huì)福利是相輔相成且密不可分的，社會(huì)福利和社會(huì)保障計(jì)劃直接對(duì)應(yīng)著公民社會(huì)權(quán)利，社會(huì)權(quán)利的內(nèi)容和發(fā)展歷程也表明它是社會(huì)福利和社會(huì)保障的政治前提。

馬歇爾關(guān)于公民身份的考察是基于他所處的時(shí)代背景，我們不該生搬硬套。但是，我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平十分接近馬歇爾所處的時(shí)代，難怪莫里斯·羅奇認(rèn)為在21世紀(jì)的進(jìn)程下，中國(guó)公民和社會(huì)將可能最終發(fā)展至馬歇爾的公民身份模式。②馬歇爾的公民身份理論是福利國(guó)家最主要的價(jià)值基礎(chǔ)，它為福利國(guó)家的合法性提供了最直接的政治道德基礎(chǔ)?！肮駲?quán)利使窮人或社會(huì)的弱勢(shì)群體的權(quán)利得到了保障，追求社會(huì)平等和社會(huì)正義成為社會(huì)福利至上的政治道德目標(biāo)”③。

我國(guó)社會(huì)障制度客觀呈現(xiàn)多元非均衡狀態(tài)，其中，尤以城鄉(xiāng)二元社保制度差別最為顯著。對(duì)于失地農(nóng)民社會(huì)保障的缺失原因，有的學(xué)者歸納為是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不足以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一保障。這種經(jīng)濟(jì)決定論聽起來似乎不無道理，但是，縱觀社會(huì)保障發(fā)展史，我們發(fā)展，在社會(huì)保障發(fā)展早期，與中國(guó)處于相近經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的德國(guó)和日本早在1957年、1959年就分別建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。即使在那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不及我國(guó)的國(guó)家，如印度、越南也建立了較好的農(nóng)村養(yǎng)老保障機(jī)制。這充分說明，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的時(shí)期，同樣可以建立同等國(guó)民待遇的社保制度。我國(guó)欠公平的社保制度更深層次的原因并非經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不夠，而是公民身份的缺位。眾所周知，我國(guó)社保制度差異化主要受戶籍制度和職業(yè)身份影響。城鄉(xiāng)不同戶籍以及不同的職業(yè)身份導(dǎo)致了社會(huì)保障權(quán)益的不同，失地農(nóng)民及非正規(guī)就業(yè)者往往成為社會(huì)保障的二等公民，統(tǒng)一主權(quán)國(guó)家中公民身份的差異化導(dǎo)致了社會(huì)保障多元非均衡狀態(tài)。我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的發(fā)展與完善必須牢牢把握公民身份這個(gè)基本概念，并以此為突破口，賦予失地農(nóng)民應(yīng)有的公民身份，讓所有公民同享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的文明成果。

(三)公民身份是社會(huì)保障公平性的保證

二戰(zhàn)后當(dāng)以英國(guó)為代表的西方福利國(guó)家以制度化的保障系統(tǒng)為國(guó)民提供全方位生活保障的時(shí)候，社會(huì)權(quán)利已經(jīng)被完全納入了公民身份序列，它不僅起著減貧功效，而且它促進(jìn)公平原則在全社會(huì)范圍內(nèi)得以實(shí)現(xiàn)，從而保障了公民權(quán)利和政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，使全體國(guó)民過上體面文明而有尊嚴(yán)的生活。至此，完整意義上的現(xiàn)代公民身份得以確立，這個(gè)時(shí)期公民社會(huì)權(quán)利與此前相比，“不再像從前那樣滿足于提高作為社會(huì)大廈之根基的底層結(jié)構(gòu)，卻對(duì)上層原封不動(dòng)；它開始重建整個(gè)大廈，哪怕這樣做可能會(huì)以摩天大樓變成平房的結(jié)構(gòu)告終也在所不惜”④。既然社會(huì)權(quán)利被納入公民身份，那么它就獲得了與其他公民身份要素同樣的屬性，并且為實(shí)現(xiàn)公民身份的其他要素掃清障礙。公民身份的實(shí)現(xiàn)就是通過公民平等地享有公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利而體現(xiàn)出來的。正如馬歇爾所說，“公民身份是一種地位，一種共同體的所有成員都享有的地位，所有擁有這種地位的人，在這一地位所賦予的權(quán)利和義務(wù)上都是平等的”。⑤那么，作為體現(xiàn)社會(huì)權(quán)利的社會(huì)保障制度就通過這樣幾種方式達(dá)到其社會(huì)公平的目標(biāo)的。一是強(qiáng)調(diào)所有公民參與社會(huì)保障的機(jī)會(huì)平等。只要是合法公民，無論其財(cái)富、職業(yè)、地位 差距有多大，均應(yīng)被社保制度所覆蓋，保障的社會(huì)化程度越高，機(jī)會(huì)公平性就越發(fā)充分。二是通過化解公民的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)來維護(hù)其參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，起到維護(hù)社會(huì)成員發(fā)展的起點(diǎn)公平和過程公平的作用。三是通過再分配措施一定程度上縮小社會(huì)成員發(fā)展結(jié)果的不公平，讓經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“在平等中注入一些合理性，在效率中注入一些人道”。⑥公民身份社會(huì)公平的價(jià)值取向意味著社會(huì)權(quán)利的獲得源于人們的公民身份，只要是統(tǒng)一主權(quán)國(guó)家的公民，就擁有與其他社會(huì)成員同樣平等地?fù)碛猩鐣?huì)權(quán)利，訴求自己的社會(huì)權(quán)利時(shí)就如主張公民權(quán)利和政治權(quán)利一樣，不用感恩戴德更不用感到羞愧，而國(guó)家和政府則要確保公民平等享有這些權(quán)利，不能看著是對(duì)蕓蕓眾生的恩賜和施舍，更不能以犧牲受惠者的公民權(quán)利和政治權(quán)利為代價(jià)。

二、失地農(nóng)民公民身份缺失導(dǎo)致其社會(huì)保障不公平

導(dǎo)致失地農(nóng)民社會(huì)保障不公平的最主要原因就是失地農(nóng)民公民身份缺失。失地農(nóng)民作為特殊群體，其公民身份缺失具體體現(xiàn)在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、公平交易權(quán)、政治參與權(quán)等主要方面，這些權(quán)利的缺失導(dǎo)致其社會(huì)保障權(quán)遭受侵害，社會(huì)保障公平性明顯欠缺。

(一)失地農(nóng)民公民身份缺失及其原因

1.失地農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)被剝奪，喪失了參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的最基礎(chǔ)財(cái)產(chǎn)權(quán)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最顯著的特點(diǎn)就是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，而要參與競(jìng)爭(zhēng)就必須具備一定的有形或無形資產(chǎn)，土地是農(nóng)民最基本也是最主要的參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的資產(chǎn)。而我國(guó)農(nóng)民對(duì)土地卻沒有產(chǎn)權(quán)。雖然我國(guó)從《憲法》到《土地管理法》都規(guī)定了農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，可是誰是集體的真正代表，法律并沒有明確規(guī)定，這就導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)期以來處于模糊狀態(tài)，農(nóng)民對(duì)自己的承包地不能自由買賣、轉(zhuǎn)讓、租賃 和抵押，喪失了對(duì)土地資源的處置權(quán)。國(guó)家為了公共利益需要(甚至打著公共利益幌子進(jìn)行商業(yè)性征地)，政府便對(duì)土地行使天然征用權(quán)，被征地農(nóng)民與政府永遠(yuǎn)無法處于平等的法律地位，其土地產(chǎn)權(quán)被合法剝奪，其利益也同時(shí)受損，成為政府、開發(fā)商等各方利益博弈的犧牲者，喪失了參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的最基礎(chǔ)財(cái)產(chǎn)權(quán)。土地是農(nóng)民最基礎(chǔ)的生存保障，農(nóng)民在失去土地的同時(shí)也失去了生活保障權(quán)和就業(yè)權(quán)，同時(shí)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等權(quán)利都不同程度地受到影響。雖然國(guó)家給予了一定的征地補(bǔ)償，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，無法滿足失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)入城市打工的失地農(nóng)民在城市相比農(nóng)村更高生活成本面前往往淪為城市新貧困群體。

2.政府的行政強(qiáng)制干預(yù)剝奪了失地農(nóng)民公平交易權(quán)。公平交易權(quán)是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)里公民應(yīng)有的權(quán)利。在粗放式發(fā)展模式下，城市規(guī)模競(jìng)爭(zhēng)性擴(kuò)張，經(jīng)營(yíng)城市演變?yōu)榻?jīng)營(yíng)土地。政府利用自身對(duì)土地壟斷權(quán)，以行政命令的方式強(qiáng)行征用土地，通過“行政手段征地，市場(chǎng)方式賣地”賺取巨額差價(jià)，以犧牲農(nóng)民的利益來滿足自身的利益，嚴(yán)重?fù)p害了失地農(nóng)民的市場(chǎng)公平交易權(quán)，使失地農(nóng)民成為城市化過程中最大的犧牲者。據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家估算，“各級(jí)地方政府通過‘低價(jià)征地、高價(jià)賣出’，農(nóng)民向政府轉(zhuǎn)移的價(jià)值總額高達(dá)20-30萬億元。‘國(guó)進(jìn)民退’的規(guī)模之大，令人震驚。”⑦雖然我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”，但是，2004年修訂的《土地管理法》只規(guī)定了征地補(bǔ)償上限，卻沒有規(guī)定補(bǔ)償下限，這給同樣追求自身利益最大化的政府留下了巨大的博弈空間，嚴(yán)重?fù)p害了處于弱勢(shì)地位的被征地農(nóng)民的土地權(quán)益。同時(shí)，大量農(nóng)地被占用加劇了農(nóng)產(chǎn)品供給短缺，更為嚴(yán)重的是，進(jìn)入官方市場(chǎng)的高價(jià)地又抬高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格和工業(yè)消費(fèi)品價(jià)格，與此對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和農(nóng)民生活成本膨脹，失地農(nóng)民權(quán)益遭遇累積損害。

3.失地農(nóng)民制度化政治參與權(quán)利受阻。作為合法共同體的一員，公民作為選舉人應(yīng)該平等擁有參與政治權(quán)力行使的權(quán)利，雖然在憲法中失地農(nóng)民被賦予了平等的各項(xiàng)政治權(quán)利，可是現(xiàn)實(shí)生活中失地農(nóng)民在行使這樣的權(quán)利時(shí)卻經(jīng)常受阻，因?yàn)樵诰唧w法規(guī)條文中對(duì)農(nóng)民的選舉權(quán)和參政權(quán)存在明顯歧視性規(guī)定，如選舉法中規(guī)定農(nóng)村按每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)原則分配代表名額。這在農(nóng)村和城市人口比例越來越接近的現(xiàn)狀下，這種規(guī)定是對(duì)農(nóng)民政治權(quán)利的公然漠視。而且，即使名義上是農(nóng)民代表，其真正身份往往是農(nóng)村私營(yíng)業(yè)主和基層官員，這就使失地農(nóng)民的利益訴求無法得到充分表達(dá)，便難維護(hù)其合法權(quán)益，失地農(nóng)民的政治權(quán)利被打了折扣。據(jù)《南方周末》報(bào)道:“截至2012年2月29日,第十一屆全國(guó)人大代表實(shí)有2978人，其中官員公務(wù)員2491人，民企員工16人，農(nóng)民13人?！敝袊?guó)農(nóng)民有8億之眾，僅有13名代表，而這僅有的13人中，大多還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家與村支書。作為另一行使政治權(quán)利的重要渠道信訪制度，僅僅是有責(zé)無權(quán)的傳聲筒，效率低下，政府組織的截訪行為往往再次侵害了失地農(nóng)民的政治權(quán)利甚至是人身加害，導(dǎo)致上訪失地農(nóng)民的更為無序化的甚至非法信訪的惡性循環(huán)。

導(dǎo)致我國(guó)失地農(nóng)民公民身份缺失的原因是多元的，既有歷史的原因也有現(xiàn)實(shí)的因素，既有制度性原因，也有非制度性影響，既有主觀原因也有客觀因素。這些因素可以歸納為：首先，工具主義和實(shí)用主義成為立憲的主導(dǎo)思想，忽視了對(duì)人權(quán)的保障和對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制。國(guó)家權(quán)力往往凌駕于法律之上，政治大于法律，人治代替法治，混淆政治任務(wù)和憲政目標(biāo)，違背了憲法精神。自五四憲法規(guī)定農(nóng)民只是工人階級(jí)的同盟者而非領(lǐng)導(dǎo)者后，農(nóng)民便淪為國(guó)家的二等公民。自此，其他各項(xiàng)法律規(guī)章中都存在歧視農(nóng)民的規(guī)定，使農(nóng)民無法公平享有與工人同樣的國(guó)民待遇。其次，國(guó)家本位的集體主義觀念慣性致使農(nóng)民個(gè)體權(quán)利被長(zhǎng)期忽略。自三大改造結(jié)束后，我國(guó)就確立大力發(fā)展重工業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，政府舉全國(guó)之力發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)，要求農(nóng)村無條件支援城市發(fā)展，個(gè)人利益服從集體利益，農(nóng)民為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，卻失去了自身發(fā)展的機(jī)會(huì)。以犧牲農(nóng)民利益發(fā)展城市的做法導(dǎo)致巨大且長(zhǎng)久的城鄉(xiāng)差別，成為新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙。在改革開放以來的新一輪城市化浪潮中，國(guó)家以公共利益的名義通過行政化手段大量征用農(nóng)地，致使農(nóng)民個(gè)體權(quán)利遭受侵蝕。公民身份只有相對(duì)于獨(dú)立個(gè)體時(shí)才能實(shí)現(xiàn)，否則便被淹沒在面目模糊的集中主義權(quán)利觀之中。失地農(nóng)民公民身份便在集體主義觀念慣性中被長(zhǎng)期忽略。再次，農(nóng)民缺乏維護(hù)自身權(quán)益的強(qiáng)有力的組織形式。在利益多元化時(shí)代，各利益群體之間的博弈以及利益實(shí)現(xiàn)程度取決于其組織化程度。我國(guó)農(nóng)民最基本的組織單位便是村民自治組織，即村委會(huì)。村委會(huì)名為自治組織，實(shí)為半官方性質(zhì)的政府政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，與政府利益共謀致使它對(duì)上不對(duì)下，無法真正代表農(nóng)民利益。農(nóng)民缺乏自己的利益組織，無法保障自身權(quán)利，在公民權(quán)利遭受侵犯時(shí)只能任人宰割。另外，歷史形成的高度集權(quán)、等級(jí)觀念、以及權(quán)力崇拜淹沒了農(nóng)民的自主性和獨(dú)立性，弱化了其公民意識(shí)，致使農(nóng)民爭(zhēng)取平等的公民權(quán)利意識(shí)淡薄。

(二)失地農(nóng)民社會(huì)保障待遇不公平

雖然在法律意義上所有公民都享有同等公民身份權(quán)利，然而在我國(guó)“公民身份的同一性與公民權(quán)利的差異性之間存在著鴻溝。”⑧一旦公民權(quán)利和政治權(quán)利沒有落到實(shí)處，社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也就會(huì)面臨許多障礙。在社會(huì)保障領(lǐng)域與處于特權(quán)地位的公務(wù)員及事業(yè)單位工作人員相比，為城鎮(zhèn)化建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)的失地農(nóng)民依然是二等公民，所享有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利明顯不足與欠公平。

1.失地農(nóng)民勞動(dòng)就業(yè)權(quán)遭受漠視，導(dǎo)致其失地又失業(yè)。威廉·配第名言：“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”告訴我們，對(duì)于農(nóng)民失去了基本生產(chǎn)資料土地后，同時(shí)也就失去了勞動(dòng)就業(yè)權(quán)。雖然在征用土地過程中，政府通過招工安置和就地安置方式來解決失地農(nóng)民就業(yè)問題，但是，從整體看被征地農(nóng)民的就業(yè)形勢(shì)仍然不容樂觀。首先，失地農(nóng)民就業(yè)缺乏法律保障，不少地區(qū)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)安置存在隨意性。雖然我國(guó)《憲法》對(duì)公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利中規(guī)定公民有平等的就業(yè)權(quán)，但是，這里的公民僅指“國(guó)有企業(yè)和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者”，農(nóng)民被排除在外。其次，對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)基金不足，培訓(xùn)體系不完整，導(dǎo)致其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)乏力。失地農(nóng)民文化水平偏低，一旦失去早已習(xí)慣的生產(chǎn)方式后，他們進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)激烈的勞動(dòng)力市場(chǎng)往往手足無措，只能做些苦、臟、累的工作，收入很低，甚至還遭遇社會(huì)排斥。再次，失地農(nóng)民就業(yè)率極低，據(jù)相關(guān)調(diào)查表明，失地農(nóng)民安置就業(yè)的僅占2.7%，賦閑在家的占1/5。⑨與政府提供給城鎮(zhèn)失業(yè)人員的各種再就業(yè)措施相比，大部分被征地農(nóng)民陷入了失地又失業(yè)的窘境之中。

2.失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)失去依托。失地農(nóng)民失去承載著生活保障等經(jīng)濟(jì)功能的土地后，其生計(jì)問題特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)問題顯得尤為突出。目前我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障主要采取政府保障和商業(yè)保險(xiǎn)的模式。但是，政府保障中政府責(zé)任缺失成為主要問題。除了上述在征地過程中政府存在制度性尋租、與民爭(zhēng)利現(xiàn)象，還有，國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)保障支出僅占總財(cái)政的10%，其中絕大部分還投向了城鎮(zhèn)職工。由于政府保障缺乏強(qiáng)制性，致使這項(xiàng)政策形同虛設(shè)，大部分失地農(nóng)民游離于養(yǎng)老保險(xiǎn)之外。另外保障水平低、空帳運(yùn)行以及管理不善都使政府保障效率低下。至于商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，由于初始投資額太少，導(dǎo)致收益極低，很少有農(nóng)民愿意參加。農(nóng)民傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式是家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老，現(xiàn)行要地不要人的非等價(jià)貨幣補(bǔ)償?shù)恼鞯胤绞?，加之農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能弱化的趨勢(shì)，致使失地農(nóng)民陷入無地、無業(yè)、無保障的“三無”狀態(tài)?，F(xiàn)行關(guān)于失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定大多體現(xiàn)在政策文件中，法律建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市化進(jìn)程，僅靠行政手段解決養(yǎng)老問題，工作規(guī)范性和穩(wěn)定性遠(yuǎn)遠(yuǎn)遜色于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

3.失地農(nóng)民醫(yī)療保障不足，健康風(fēng)險(xiǎn)加大。農(nóng)民在失去土地后，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)加大的同時(shí)，健康風(fēng)險(xiǎn)也同時(shí)增大。大多失地農(nóng)民把土地補(bǔ)償款用于投資生活后所剩無幾，能夠保障健康的資金非常有限，生病后往往拖延不愿花錢就醫(yī)，更不愿進(jìn)行醫(yī)保投資，一旦發(fā)生大病輕則因病致貧，重則人財(cái)兩空。失地后進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民大多從事非正規(guī)就業(yè)，而他們中的絕大多數(shù)與用人單位沒有簽訂勞動(dòng)合同，這就導(dǎo)致以勞動(dòng)協(xié)議為前提的工傷保險(xiǎn)等醫(yī)療保障制度把農(nóng)民工排除在外。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，截至2010年底，全國(guó)累計(jì)報(bào)告職業(yè)病達(dá)749970例，其中塵肺病676541例，占比高達(dá)90.21%。⑩而農(nóng)民工從事的工作大多集中于易發(fā)塵肺病的行業(yè)，卻由于處于弱勢(shì)地位缺乏工傷保險(xiǎn)，難以獲得及時(shí)補(bǔ)償和治療。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，截至2011年6月，農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)率僅為27%。這與城鎮(zhèn)職工擁有的以福利性和公平性為主要特征的工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)不可同日而語(yǔ)。

三、明確失地農(nóng)民公民身份，完善其社會(huì)保障

布萊恩·特納特別指出，“馬歇爾對(duì)于公民資格的論述所關(guān)注的核心問題是，公民權(quán)(franchise)形式上的政治平等與廣泛的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等的持續(xù)存在之間的矛盾，后者植根于資本主義市場(chǎng)以及私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。馬歇爾主張將擴(kuò)展公民身份作為主要的政治手段以解決，或者至少是容納這種矛盾。”德里克·希特也強(qiáng)調(diào)，“任何有關(guān)公民身份本質(zhì)的探討都不能忽視平等的原則”。公民個(gè)體與國(guó)家以共生關(guān)系并存，國(guó)家是公民身份賴以實(shí)現(xiàn)的前提條件， 只有政府代表國(guó)家秉持平等原則明確失地農(nóng)民公民身份，才能保障其公平地享有社會(huì)保障權(quán)利。

保證失地農(nóng)民享有同等國(guó)民待遇，強(qiáng)化政府社會(huì)保障責(zé)任。失地農(nóng)民享有公平社會(huì)保障的前提是其必須獲得公平的公民身份權(quán)利。基于“人生來平等；他們享有某些不可剝奪的天賦權(quán)利；其中包括生存、自由和追求幸福的權(quán)利”理念，作為為城鎮(zhèn)化建設(shè)做出特殊貢獻(xiàn)的失地農(nóng)民，更應(yīng)該享有與其他社會(huì)階層同等的公民身份權(quán)利，必須防止工具主義和實(shí)用主義對(duì)法律的干擾，嚴(yán)禁國(guó)家權(quán)利對(duì)個(gè)人權(quán)利的侵蝕，充分尊重和保護(hù)公民身份權(quán)利，使失地農(nóng)民最終在社會(huì)權(quán)利方面享有同等國(guó)民待遇。社會(huì)保障權(quán)是失地農(nóng)民社會(huì)權(quán)利的集中體現(xiàn)，政府必須代表國(guó)家強(qiáng)化對(duì)失地農(nóng)民的社保責(zé)任，責(zé)任重點(diǎn)應(yīng)集中于加強(qiáng)財(cái)政責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任。對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障支出力度不夠，不僅使失地農(nóng)民在國(guó)民收入再分配中得不到足夠補(bǔ)償，更導(dǎo)致其不能拉動(dòng)消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。按國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，中央政府在公共產(chǎn)品方面應(yīng)該提供更大比例的財(cái)政支出，但是我國(guó)目前中央政府在農(nóng)村社保方面支出比例與國(guó)際相比相去甚遠(yuǎn)。分稅制改革后，我國(guó)中央財(cái)政實(shí)力大大增強(qiáng)，增加其社保支出比例，也符合其社保財(cái)權(quán)與事權(quán)相協(xié)調(diào)原則。特別是在農(nóng)村老齡人口已經(jīng)過億的情形下，對(duì)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)投入就顯得尤為重要。另外，我國(guó)目前還沒有制定統(tǒng)一的被征地農(nóng)民社會(huì)保障法律，各級(jí)政府自行其事，政策效果參差不齊。這就更需要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民專項(xiàng)社保基金的監(jiān)管力度，信息公開，建立失地農(nóng)民、社保運(yùn)行機(jī)構(gòu)、政府三方代表監(jiān)管機(jī)制，使有限資源發(fā)揮最大社會(huì)效應(yīng)。

確認(rèn)失地農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，為建立公平可持續(xù)社會(huì)保障提供物質(zhì)基礎(chǔ)。土地是農(nóng)民最基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)。失地農(nóng)民要想實(shí)現(xiàn)亨利·梅因所說的“從身份到契約”的轉(zhuǎn)變，“取決于與農(nóng)村土地相關(guān)的法律制度革新，只有農(nóng)民可以根據(jù)市場(chǎng)規(guī)則自主處理自己的土地權(quán)利的時(shí)候，才意味著農(nóng)民以財(cái)產(chǎn)的自由獲得了身份的自由?！蹦壳跋嚓P(guān)法律中對(duì)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的規(guī)定使農(nóng)民個(gè)體自主權(quán)被淹沒在“集體”概念之中，農(nóng)民喪失了自主處置土地的自由，這是導(dǎo)致被征地農(nóng)民缺乏土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的根源，也是導(dǎo)致其社會(huì)保障匱乏的主要原因。必須改革這種國(guó)家權(quán)利對(duì)公民個(gè)人權(quán)利侵越的現(xiàn)象，讓土地產(chǎn)權(quán)完整回歸到農(nóng)民手中，基層政府不再對(duì)土地?fù)碛刑幹脵?quán)，而回歸其監(jiān)管職能。農(nóng)民則以平等姿態(tài)參與征地談判，讓土地資本收益劃入社保個(gè)人賬戶，把土地保障轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)保障，同時(shí)還能促進(jìn)其職業(yè)身份轉(zhuǎn)換，使其充分分享城市化的紅利。從2002年國(guó)家提出“逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”到2009年在農(nóng)村開展社會(huì)養(yǎng)老試點(diǎn)，力爭(zhēng)到2020年基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡民居的全覆蓋，這為重塑農(nóng)民公民身份提供了契機(jī)，這種以農(nóng)民自愿為主政府投入為輔的社保制度的前提是只有賦予農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，才能保證失地農(nóng)民與公平持續(xù)地享有社會(huì)保障。

完善失地農(nóng)民制度化政治參與機(jī)制，暢通社會(huì)保障訴求渠道。不平則鳴，這是失地農(nóng)民利益遭受侵害時(shí)的本能反應(yīng)。當(dāng)制度化參與渠道堵塞時(shí)，失地農(nóng)民往往采用非制度化方式進(jìn)行抗?fàn)?，這給農(nóng)民本人及社會(huì)造成了巨大損失?！霸诂F(xiàn)代化社會(huì)中，政治參與擴(kuò)大的一個(gè)主要轉(zhuǎn)折點(diǎn)就是農(nóng)民開始介入國(guó)家政治。實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定的關(guān)鍵就是能否動(dòng)員農(nóng)民承認(rèn)現(xiàn)存的政治體系而非反對(duì)他的條件下參與政治?！币故У剞r(nóng)民承認(rèn)現(xiàn)存的政治體系而非采取非法抗?fàn)幮问?，就必須完善其政治?quán)利，改革現(xiàn)行政治參與機(jī)制。首先，人大代表選舉制應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和差額選舉制，使選民對(duì)候選代表有充分了解，同時(shí)增加失地農(nóng)民代表份額，讓這一特殊群體能夠表達(dá)真實(shí)的利益訴求。加強(qiáng)對(duì)人大代表選舉的監(jiān)管力度，同時(shí)對(duì)人大代表的履職情況進(jìn)行測(cè)評(píng)，及時(shí)撤換不合格代表，提高代表的履職效率。其次，對(duì)信訪機(jī)構(gòu)重新定位，剝離其附屬政府的屬性，依法設(shè)立獨(dú)立的信訪機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化其對(duì)政府的質(zhì)詢功能，利用公共權(quán)力制約國(guó)家權(quán)力。再次，建議建立農(nóng)民協(xié)會(huì)，它是失地農(nóng)民政治自由的前提條件。一方面可以有效制約村委會(huì)及基層組織權(quán)力異化，另一方面有利于失地農(nóng)民組織化合法化利益表達(dá)，減少盲目抗?fàn)帉?dǎo)致的不良后果。失地農(nóng)民遇到的最大問題便是補(bǔ)償過低，由此衍生出不公平又不可持續(xù)的社會(huì)保障待遇問題。社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度是決定公民身份完善與否的最根本因素，只有成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中自由競(jìng)爭(zhēng)的主體，才能激發(fā)失地農(nóng)民的社會(huì)主體意識(shí)，也才能實(shí)現(xiàn)其公民身份權(quán)利所追求的公平正義。完善制度化利益表達(dá)機(jī)制，可以逐步消解非制度化表達(dá)方式所造成的社會(huì)成本，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民所期盼的公平的社會(huì)保障民生訴求。

另外，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行公民意識(shí)教育也是不可忽缺的。被征地農(nóng)民無論是留守鄉(xiāng)村還是進(jìn)城務(wù)工，都必須擁有基本的教育、低保、醫(yī)療、養(yǎng)老及就業(yè)保障，這也是參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的必要條件。必須把市場(chǎng)作為失地農(nóng)民公民意識(shí)的演練場(chǎng)，讓他們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中學(xué)習(xí)自由和公平理念，提高政治技能，塑造契合時(shí)代與國(guó)家需要的公民。只有秉承公民身份所蘊(yùn)含的平等權(quán)利原則，推進(jìn)社會(huì)正義，才能最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義福利社會(huì)。

四、余論

中共十八大提出以增強(qiáng)公平性作為社會(huì)保障建設(shè)重點(diǎn)，中共十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度?！币焉鐣?huì)保障公平性轉(zhuǎn)化為各社會(huì)階層的現(xiàn)實(shí)利益，就必須以公民身份權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，去商品化和去政治化，強(qiáng)化國(guó)家的福利職能。

發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐表明，成熟穩(wěn)定的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求公民身份擴(kuò)展到全體公民，公平的公民身份權(quán)利有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，因?yàn)闄?quán)利平等也就是機(jī)會(huì)平等。公民身份權(quán)利三個(gè)維度之間相互促進(jìn)互為條件，社會(huì)保障權(quán)是社會(huì)權(quán)利的集中體現(xiàn)，失地農(nóng)民要取得與其他社會(huì)階層平等的社會(huì)保障權(quán)就必須被賦予平等的社會(huì)權(quán)利，而失地農(nóng)民社會(huì)權(quán)利的完善又需要其公民權(quán)利和政治權(quán)利完善為前提。中國(guó)公民身份構(gòu)筑方式的特別之處在于國(guó)家一方面不遺余力推進(jìn)公民身份發(fā)展，另一方面卻在安排不同階層的權(quán)利與義務(wù)時(shí)存在明顯差異。權(quán)利缺乏是失地農(nóng)民等弱勢(shì)群體的明顯特征，所以我們不能“把公民身份權(quán)利的發(fā)展描述為一個(gè)自然演進(jìn)的過程，而且在必要的時(shí)候總是得到了國(guó)家的友善幫助”，“公民身份權(quán)利在相當(dāng)程度上是通過斗爭(zhēng)獲得的”。失地農(nóng)民要想獲得公平的社會(huì)保障權(quán)，必然是一個(gè)進(jìn)行社會(huì)抗?fàn)幒驼x權(quán)相互融合的政治過程。

注：

①失地農(nóng)民分為兩類，一類指主動(dòng)失地農(nóng)民，他們大多是農(nóng)村中的能人，主動(dòng)參與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展融入城市生活并且能自主安排生計(jì)者。另一類是被動(dòng)失地農(nóng)民，他們大多是因政府行政命令下土地被征用，為城市化建設(shè)做出犧牲的人，這些人因突然失去賴以生存的土地而引發(fā)職業(yè)危機(jī)。本文所論失地農(nóng)民主要指后者。

③錢寧：《從人道主義到公民權(quán)利——現(xiàn)代社會(huì)福利政治道德觀念的歷史演變》，《社會(huì)學(xué)研究》2004年第1期。

④⑤【英】T.H.馬歇爾：《公民身份與社會(huì)階級(jí)》，郭忠華、劉訓(xùn)練編，江蘇人民出版社2007年版，第24、16頁(yè)。

⑥【美】阿瑟·奧肯：《平等與效率》，華夏出版社1999年版，第116頁(yè)。

⑦吳敬璉：《農(nóng)民向政府轉(zhuǎn)移價(jià)值高達(dá)近30萬億 國(guó)進(jìn)民退令人震驚》，http://flnance.ifeng.com/opinion/zjgc/20100401/1997288.shtml。

⑧俞可平：《新移民運(yùn)動(dòng)、公民身份與制度變遷——對(duì)改革開放以來大規(guī)模農(nóng)民工進(jìn)城的一種政治學(xué)解釋》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2010年第1期。

⑨鄢來雄：《農(nóng)民收入保持快增長(zhǎng),增強(qiáng)后勁尚需新舉措》，《中國(guó)信息報(bào)社》2005年10月27日。

⑩張煥平：《全國(guó)累計(jì)報(bào)告職業(yè)病75萬例塵肺病占9成》，財(cái)新網(wǎng)http://www.caing.com/2011-06-30/100274396.html，2011-06-30。

〔責(zé)任編輯：寧巖〕

LandlessPeasantsCitizenshipandSocialSecurityEquityResearch

ZhuChangbai&ShuangChuanxue

Citizenship must investigate specific social groups to examine their specific practice and specific forms of citizenship. Citizenship is a political prerequisite to social security and the value basis to ensure the equity of social security. Currently landless peasants lack of citizenship leads to unfair social security benefits. The main causes are the constitutional tools and pragmatism dominant ideology ignores the protection of human rights and restrictions on the powers of the State, the concept inertia of collectivism of State Standard resulting in farmers' individual rights have long been ignored and farmers lack a strong advocate of freedom organizational guarantee. Protection of landless peasants have equitable social security must confirm their land rights, making it equal national treatment, and improve mechanisms for political participation, social security appeals unimpeded channels. Landless peasants get a fair social security must be a political process of social protest and the government's empowerment mutual integration.

landless peasants; citizenship; social security; fairness

朱常柏，揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院講師、馬克思主義中國(guó)化研究專業(yè)博士生 江蘇揚(yáng)州 225009；雙傳學(xué)，河海大學(xué)馬克思主義學(xué)院兼職教授、博導(dǎo) 南京 210098

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1001-8263(2014)11-0074-07