摘 要：傳統(tǒng)的以企業(yè)或項目為管理對象的點源環(huán)境治理與環(huán)境問題的區(qū)域化日益相悖，環(huán)保歷史與現(xiàn)實理性呼喚新的環(huán)境治理模式，與點源環(huán)境治理相結(jié)合的區(qū)域環(huán)境治理體制機(jī)制亟待建立。區(qū)域環(huán)境治理是指以自然區(qū)域整體為治理對象的環(huán)境治理模式，分區(qū)治理和合作治理是其基本要求和特點；需要建立環(huán)境分區(qū)治理機(jī)制、區(qū)域環(huán)境整體治理機(jī)制、區(qū)域環(huán)境合作治理機(jī)制和區(qū)域環(huán)境管理體制，四者是有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一體：環(huán)境問題的特殊性要求按自然區(qū)域進(jìn)行分區(qū)治理，每個自然區(qū)域必須作為一個自然整體進(jìn)行治理，不同的自然區(qū)域以及自然區(qū)域內(nèi)的各行政區(qū)域之間必須相互合作，實現(xiàn)區(qū)域合作需要建立有效的區(qū)域環(huán)境管理體制。

關(guān)鍵詞：區(qū)域環(huán)境治理；點源環(huán)境治理；環(huán)境分區(qū)治理；區(qū)域環(huán)境整體治理；區(qū)域環(huán)境合作治理；區(qū)域環(huán)境管理體制；自然區(qū)域；行政區(qū)域

中圖分類號：F062.2；F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-8131（2014）06-0090-06

近年來，霧霾已經(jīng)成為區(qū)域乃至全國性的“氣候現(xiàn)象”，從而成為萬民心中之堵和群眾新的“公敵”。區(qū)域性的大氣污染范圍廣、擴(kuò)散快，單靠行政區(qū)域的治理已經(jīng)無濟(jì)于事，必須建立統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制（汪恩民，2014）。同時，近年多地PX項目引發(fā)了系列環(huán)境群體性事件，這些群體性事件給我們多方面的警示，如環(huán)保信息公開不足、環(huán)境公眾參與不力等，但更為重要的一點警示是：隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益區(qū)域化，環(huán)境問題的區(qū)域性特點日益彰顯，傳統(tǒng)點源的項目、企業(yè)化環(huán)境治理機(jī)制日益受到挑戰(zhàn)。新的環(huán)境問題催生新的環(huán)境治理理念和新的治理機(jī)制，即區(qū)域環(huán)境治理理念和體制機(jī)制。

一、傳統(tǒng)點源環(huán)境治理的不足 我國幾十年的環(huán)境保護(hù)實踐基本上是點源環(huán)境治理，這里的點源環(huán)境治理是指單純以單個的企業(yè)或項目作為環(huán)境治理對象的環(huán)境治理理念或方式。這種局限于項目或企業(yè)的點源環(huán)境治理方式，源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模有限、環(huán)境影響有限的時期。但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的日益區(qū)域化，這種治理方式的缺陷也日益顯現(xiàn)：

第一，點源的項目、企業(yè)化的環(huán)境治理常?！爸灰姌淠?、不見森林”，缺乏對環(huán)境治理的整體考量。在污染排放量的控制上，即使區(qū)域內(nèi)所有企業(yè)都合法達(dá)標(biāo)排放，但區(qū)域整體的污染排放很有可能超標(biāo)，區(qū)域整體環(huán)境趨向惡化。究其因，乃為達(dá)標(biāo)企業(yè)排放污染之和超過區(qū)域環(huán)境容量之和，區(qū)域整體環(huán)境污染趨重。從產(chǎn)業(yè)、企業(yè)布局來看，很多企業(yè)初期在項目選址以及空間布局上，沒有從區(qū)域整體角度考慮毗鄰區(qū)域的環(huán)境利益和環(huán)境風(fēng)險。例如，多地的PX項目事件，“已符合環(huán)保要求的PX項目當(dāng)時雖已通過建設(shè)項目環(huán)評審批，但由于有關(guān)部門并未從大局上過多考量該項目對周邊區(qū)域可能帶來的環(huán)境影響，而最后海滄工業(yè)區(qū)發(fā)展與海滄新城建設(shè)之間產(chǎn)生了尖銳的矛盾”（張瑞丹，2009）。再如，把化工工業(yè)園建在江河流域附近或飲用水源保護(hù)區(qū)附近，都是在區(qū)域布局上缺乏精細(xì)規(guī)劃。

第二，單個點源項目治理不能充分發(fā)揮區(qū)域整體環(huán)境治理的規(guī)模效應(yīng)，效率低下。而對區(qū)域環(huán)境污染進(jìn)行集中治理則能充分發(fā)揮治污優(yōu)勢企業(yè)、優(yōu)勢技術(shù)、優(yōu)勢設(shè)備的效率。

第三，在體制上，點源的以企業(yè)或項目為環(huán)境管理對象的治理模式，將企業(yè)等行政相對人作為主要的環(huán)境責(zé)任者，政府作為環(huán)境管理者的環(huán)境責(zé)任得不到體現(xiàn)和突出（趙繪宇 等 2007）。長此以往，企業(yè)只是被動地接受環(huán)境管理，沒有積極參與環(huán)境治理的主動性；而政府則擔(dān)當(dāng)起環(huán)保的“大梁”，但法律又沒有給予其與權(quán)力相稱的環(huán)境責(zé)任。這樣，在地方經(jīng)濟(jì)利益急劇擴(kuò)張的背景下，環(huán)境利益被擠壓，政府的環(huán)境執(zhí)法相應(yīng)的被“協(xié)調(diào)”，政府環(huán)境責(zé)任被“擦邊”。

曹樹青：論區(qū)域環(huán)境治理及其體制機(jī)制構(gòu)建第四，在認(rèn)識上，點源項目治理理念認(rèn)為環(huán)境問題僅僅是科學(xué)技術(shù)問題，利用環(huán)保技術(shù)治理污染源、降低排放，就能全面解決環(huán)境問題，忽視了環(huán)境問題的區(qū)域性、累積性、復(fù)雜性和長期性等（肖顯靜，2007）。作為應(yīng)對，區(qū)域環(huán)境治理應(yīng)運(yùn)而生。

二、區(qū)域環(huán)境治理概述

區(qū)域環(huán)境治理是相對于點源的企業(yè)、項目環(huán)境治理而言的，是以特定的自然區(qū)域或行政區(qū)域為治理對象的環(huán)境治理理念和方式。這里的自然區(qū)域是指特定的流域、自成一體的生態(tài)保護(hù)區(qū)、環(huán)境功能區(qū)等生態(tài)系統(tǒng)，以及自成一體的大型經(jīng)濟(jì)圈。區(qū)域環(huán)境治理包括三個層面的內(nèi)涵：

其一，區(qū)域環(huán)境治理是指以自然區(qū)域整體為治理對象的環(huán)境治理模式，區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境治理以點源的企業(yè)或項目為環(huán)境管理目標(biāo)的治理模式。區(qū)域環(huán)境的整體治理理念要求環(huán)境治理以根據(jù)自然疆界劃分的生態(tài)區(qū)域為治理對象，生態(tài)區(qū)域內(nèi)的各環(huán)境主體（尤其是地方政府）必須依從和服務(wù)于生態(tài)區(qū)域的整體環(huán)境利益。自然生態(tài)區(qū)域的環(huán)境承載力、生態(tài)環(huán)境狀況制約該區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力布局以及生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理方式等。

其二，區(qū)域環(huán)境治理是分區(qū)環(huán)境治理。傳統(tǒng)的環(huán)境立法，尤其是全國性的環(huán)境立法是針對全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的普遍性問題；而我國幅員廣闊，從東部的江南水鄉(xiāng)到西部的沙漠邊陲，從北部的冰天雪地到南部的熱帶雨林，生態(tài)環(huán)境差異很大，普遍性的環(huán)境治理方式不可能被套用于各具特色的區(qū)域環(huán)境治理。因此，區(qū)域性環(huán)境治理要結(jié)合各地自然生態(tài)環(huán)境狀況、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、區(qū)域發(fā)展?jié)撡|(zhì)等，實施有區(qū)別的、針對性的分區(qū)環(huán)境治理。

其三，區(qū)域環(huán)境治理是指自然生態(tài)區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)域（或稱地方政府）為實現(xiàn)生態(tài)區(qū)域的整體環(huán)境目標(biāo)而進(jìn)行的環(huán)境治理合作，區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境治理以地方利益為局限的狹隘的地方環(huán)境治理。單個地方環(huán)境治理是一種內(nèi)向型的區(qū)域環(huán)境治理，而地方政府間的環(huán)境合作治理體現(xiàn)的是一種開放型的公共環(huán)境治理。

上述三個層面的內(nèi)涵相輔相成，缺一不可：自然生態(tài)意義上的區(qū)域其實質(zhì)是個生態(tài)系統(tǒng)，而系統(tǒng)具有層級性，大生態(tài)系統(tǒng)（大自然區(qū)域）中包含若干小生態(tài)系統(tǒng)（小生態(tài)區(qū)域），按不同的系統(tǒng)實行不同的環(huán)境治理方式，其實就是分區(qū)環(huán)境治理。為了實現(xiàn)自然區(qū)域的環(huán)境治理目標(biāo)，必須要求其治下的各小區(qū)域間進(jìn)行環(huán)境治理合作，而每個小區(qū)域的合作行為是以實現(xiàn)小區(qū)域的整體環(huán)境利益為基本前提和依據(jù)的。

上述區(qū)域環(huán)境治理模式已經(jīng)在我國很多區(qū)域?qū)嵺`過并取得了很好的效果。比如，2008年北京奧運(yùn)會期間、2010年上海世博會以及廣州亞運(yùn)會期間，北京、上海、廣州及其周邊城市的大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的成功范例。當(dāng)最近的霧霾來襲時，人們不禁懷念2008年的北京奧運(yùn)期間的大氣環(huán)境治理，然而，那時的區(qū)域環(huán)境合作治理（即區(qū)域聯(lián)動或聯(lián)防聯(lián)治）是應(yīng)一時之急，沒有通過立法的形式建立長效合作機(jī)制。因此，奧運(yùn)一過，這種區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治便很難持久（胡印斌，2013）。可見，建設(shè)社會主義生態(tài)文明，亟待建立與點源環(huán)境治理相結(jié)合的區(qū)域環(huán)境治理體制機(jī)制。

三、區(qū)域環(huán)境治理體制機(jī)制的構(gòu)建

區(qū)域環(huán)境治理理念正在逐步形成，在政策層面上很多部門和區(qū)域開始實踐，甚至在某些領(lǐng)域開始立法。但是，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實需要，我們必須構(gòu)建一個完整的區(qū)域環(huán)境治理體制機(jī)制體系。與區(qū)域環(huán)境治理相對應(yīng)，區(qū)域環(huán)境治理體制機(jī)制重點在于構(gòu)建三大治理機(jī)制和一個管理體制，即環(huán)境分區(qū)治理機(jī)制、區(qū)域環(huán)境整體治理機(jī)制、區(qū)域環(huán)境合作治理機(jī)制以及區(qū)域環(huán)境管理體制。

1.環(huán)境分區(qū)治理機(jī)制

國家層面的環(huán)境法律與政策針對全國性的環(huán)境問題，其指導(dǎo)性強(qiáng)，針對性弱，無法就特殊性、區(qū)域性的環(huán)境問題作規(guī)范性治理。而區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制則是針對區(qū)域性的環(huán)境問題進(jìn)行針對性的治理，即“一區(qū)一法”“一河一策”，根據(jù)不同的環(huán)境保護(hù)對象或區(qū)域?qū)嵤┓謪^(qū)治理，分類引導(dǎo)。環(huán)境分區(qū)治理機(jī)制應(yīng)遵循區(qū)域環(huán)境治理的整體性和生態(tài)服務(wù)功能保護(hù)的系統(tǒng)性要求，通過法律機(jī)制規(guī)定環(huán)境分區(qū)的基本標(biāo)準(zhǔn)，明確分區(qū)依據(jù)和目的，規(guī)范不同區(qū)域的區(qū)域政策、績效評價和政績考核，規(guī)定嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。

第一，建立流域整體治理機(jī)制。為保護(hù)不同的流域，1995年8月8日國務(wù)院為遏制日益嚴(yán)重的淮河水環(huán)境污染頒布實施《淮河流域水污染防治暫行條例》；2011年11月1日國務(wù)院頒布實施《太湖流域管理條例》；安徽也正將《巢湖流域管理條例》納入2013年省人大立法計劃，以改變傳統(tǒng)的“九龍治水”的弊端。這些立法的共同點就是摒棄傳統(tǒng)的以保護(hù)某環(huán)境要素為立法目的的做法，轉(zhuǎn)而以某一區(qū)域的環(huán)境保護(hù)作為立法目的。

第二，建立生態(tài)功能分區(qū)、環(huán)境功能分區(qū)制度。為遏制生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢，改善生態(tài)服務(wù)功能，確保基本生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給，國家將一些的重要生態(tài)功能區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)和環(huán)境脆弱區(qū)等區(qū)域劃定為嚴(yán)格保護(hù)的國土空間，通過法律制度的形式明確不同類型區(qū)域生態(tài)保護(hù)的重點和主要保護(hù)目標(biāo)，通過法定程序?qū)嵤┥鷳B(tài)系統(tǒng)重要性評價、敏感性評價以及脆弱性評價來確定生態(tài)保護(hù)的核心區(qū)域（高吉喜 等，2012）。對不同區(qū)域的特殊環(huán)境問題實施特殊的治理，制定不同的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對環(huán)境問題嚴(yán)重的區(qū)域通過稅收減免、信貸優(yōu)惠等政策促進(jìn)區(qū)域的環(huán)境改善。

第三，建立主體功能分區(qū)制度。環(huán)境問題的實質(zhì)是發(fā)展問題（譚煥新，2009），當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中存在嚴(yán)重的不合理開發(fā)問題，比如：經(jīng)濟(jì)布局與人口分布不平衡，經(jīng)濟(jì)布局與資源環(huán)境不平衡，空間結(jié)構(gòu)不盡合理，生態(tài)系統(tǒng)整體功能退化和環(huán)境污染嚴(yán)重等。環(huán)境治理的歷史告訴我們，除了末端治理和污染源控制之外，空間開發(fā)混亂是造成大面積環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要原因，因此，編制空間規(guī)劃和加強(qiáng)空間管制成為控制污染和生態(tài)破壞的重要手段（耿海清，2012）。為了從根本上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡，我國實施主體功能區(qū)劃制度，“就是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)；確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，管制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局（陳德銘 2008）?！边@種規(guī)劃從空間開發(fā)秩序角度對國家不同區(qū)域的開發(fā)與保護(hù)做出統(tǒng)籌安排，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)得到空前重視，其法律地位得到逐步提升，對國家開發(fā)和環(huán)境保護(hù)起到統(tǒng)領(lǐng)性作用。這種分區(qū)管理制度將對政績考核、環(huán)境分割治理、環(huán)境地方保護(hù)等傳統(tǒng)環(huán)保頑疾起到根治作用。

2.區(qū)域環(huán)境整體治理機(jī)制

當(dāng)前環(huán)境治理存在行政分割治理和點源分散治理的缺陷，嚴(yán)重違背自然法則，影響環(huán)境治理效率，而以自然區(qū)域為整體治理對象的區(qū)域環(huán)境整體治理機(jī)制有望打破這種體制缺陷：

首先，以一定的自然區(qū)域為整體，從整體治理的需要出發(fā)，對環(huán)境問題的產(chǎn)生、發(fā)展、遷移和轉(zhuǎn)化等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、評估和協(xié)調(diào)治理；從區(qū)域整體功能考慮，制定自然區(qū)域的環(huán)境治理目標(biāo)和整體治理規(guī)劃，規(guī)范自然區(qū)域和行政區(qū)域間的復(fù)雜利益關(guān)系和協(xié)調(diào)機(jī)制。為此，亟待建立區(qū)域環(huán)境規(guī)劃機(jī)制和區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評機(jī)制。2009年以來，環(huán)保部組織了針對我國五大區(qū)域（環(huán)渤海、海峽西岸、北部灣、成渝和黃河中上游能源化工區(qū)）的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，其不同于項目環(huán)評，是從整個區(qū)域的政策、規(guī)劃及計劃層面上進(jìn)行的環(huán)境影響評價，不限于單個項目，全面分析五大區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、趨勢及關(guān)鍵資源環(huán)境制約因素，評估產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能產(chǎn)生的環(huán)境影響和潛在生態(tài)環(huán)境風(fēng)險（張瑞丹，2009）。

其次，以自然區(qū)域的整體環(huán)境治理目標(biāo)和需求統(tǒng)領(lǐng)、制約各行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和措施。對一定的區(qū)域而言，其內(nèi)部的某一項目可能不會造成環(huán)境污染，但如果10個類似項目扎堆進(jìn)駐該區(qū)域就可能造成巨大環(huán)境污染。由于缺乏區(qū)域整體性的環(huán)境預(yù)防和治理措施（例如區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度），環(huán)保部門只能在審批中放過每一個“符合條件”的項目，而不能防止10個項目扎堆造成污染（方東，2009）。因此，當(dāng)前亟待建立區(qū)域整體治理機(jī)制，使決策部門能夠依法綜合考量整個區(qū)域的環(huán)境資源承載能力，進(jìn)行合理的工業(yè)布局和城市規(guī)劃。為此，應(yīng)建立區(qū)域污染總量控制制度，使企業(yè)的排放受制于區(qū)域環(huán)境容量；自然區(qū)域內(nèi)重大環(huán)境影響項目要實行相關(guān)行政區(qū)域聯(lián)合會商制度；建立區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度，對所有影響或可能影響區(qū)域環(huán)境的法律、政策和規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價，在區(qū)域整體的高度從源頭上預(yù)防生態(tài)破壞和環(huán)境污染。

再次，區(qū)域整體治理機(jī)制整合區(qū)域內(nèi)分散的個體治理為區(qū)域集中治理，整合環(huán)境治理的技術(shù)、人力和設(shè)備資源，提高治理效率。如，區(qū)域內(nèi)工業(yè)與生活污水集中治理，自然區(qū)域內(nèi)的各行政區(qū)域共享固體廢物、危險廢物的運(yùn)輸、儲存和治理設(shè)備，打破行政壁壘，實行市場運(yùn)作等。2008年合肥市與淮南市簽訂《固體危險廢物合作處理協(xié)議》，共同利用合肥市吳山固體廢物處置中心。黨的“十八屆三中全會”明確提出“推行環(huán)境污染第三方治理”，即一個區(qū)域內(nèi)的排污企業(yè)通過付費(fèi)的方式把污染治理交給專業(yè)化的第三方公司來完成，實現(xiàn)治污集約化（朱德明，2013）。

最后，建立自然區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是環(huán)境保護(hù)的重要手段和法律制度，但是，我國傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃都是以行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)的，制定主體是行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)部門，規(guī)劃對象是行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)，這種環(huán)境保護(hù)規(guī)劃局限于行政區(qū)域，違背了生態(tài)功能發(fā)揮的系統(tǒng)性和環(huán)境保護(hù)的整體性要求。為此，我國亟待建立自然生態(tài)區(qū)域的整體環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度，對自成一體的生態(tài)區(qū)域的生態(tài)與環(huán)境保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。建立該制度的目的在于確保自然區(qū)域生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)性、整體性，防止環(huán)保立法碎片化。2011年3月31日，國務(wù)院討論通過了《青藏高原區(qū)域生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（2011—2030年）》，該規(guī)劃涉及西藏、青海、四川、云南、甘肅、新疆6省（區(qū)）27個地區(qū)179個縣，對這些行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃起統(tǒng)領(lǐng)和制約作用。這種自然區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度不同于傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度，其適用范圍是自成體系的自然區(qū)域，規(guī)劃主體是超越行政區(qū)域的自然區(qū)域管理機(jī)構(gòu)（如太湖流域管理局等）或國家環(huán)境保護(hù)管理部門（如環(huán)境保護(hù)部等）；該規(guī)劃的最大意義在于法律效力上，對其跨越的行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃具有引領(lǐng)和制約作用，行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃必須依據(jù)和從屬于自然區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。

3.區(qū)域環(huán)境合作治理機(jī)制

環(huán)境問題的整體性、跨界性使傳統(tǒng)的按行政區(qū)域進(jìn)行的分割治理暴露出“顧此失彼”或“按下葫蘆浮起瓢”的弊端。大型生態(tài)系統(tǒng)下的各行政區(qū)域間或日趨一體化的大型經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的各城市間，任何行政區(qū)域的單打獨(dú)斗式的環(huán)境治理均難以獨(dú)善其身，亟須各區(qū)域間的環(huán)境合作。廣義的環(huán)境合作包括政府、非政府組織以及企業(yè)、個體之間的廣泛合作，還包括政府各組成部門間的環(huán)境合作。此處重點討論建立區(qū)域間的環(huán)保合作機(jī)制：

第一，建立區(qū)域間環(huán)境合作的組織機(jī)制。區(qū)域環(huán)境合作的前提條件是組建一個合作各方意志形成的平臺，這個平臺就是區(qū)域環(huán)境合作組織。合作各方在合作組織框架內(nèi)進(jìn)行民主協(xié)商、利益協(xié)調(diào)，作出統(tǒng)一行動的行為決策。2008年，蘇、浙、滬三省市成立了環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會議，定期研究城市群區(qū)域的環(huán)境合作重大事項，審議、決定區(qū)域環(huán)境合作的重大計劃和制度安排。類似的還有珠三角經(jīng)濟(jì)圈、長株潭經(jīng)濟(jì)圈等的區(qū)域環(huán)境合作組織。

第二，建立區(qū)域環(huán)境立法合作機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)社會一體化進(jìn)程的加快，環(huán)境問題日益區(qū)域化，環(huán)境治理的區(qū)域合作成為當(dāng)務(wù)之急，而實現(xiàn)這種合作的最大障礙源于區(qū)域內(nèi)各地方立法不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，甚至相互矛盾，地方環(huán)境立法呈碎片化狀態(tài)。區(qū)域環(huán)境合作客觀上要求區(qū)域內(nèi)各方就共同關(guān)注的環(huán)境問題、共同的環(huán)境管理問題合作立法，協(xié)調(diào)立場，形成共同治理的合力。2006年遼、吉、黑三省簽署了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，開啟了區(qū)域性地方立法協(xié)作的先河，其有利于減少區(qū)域間環(huán)境保護(hù)合作成本，有利于打破環(huán)保上的地方保護(hù)和分割（何勇，2013）。

第三，建立區(qū)域環(huán)境執(zhí)法合作機(jī)制。區(qū)域環(huán)境治理的美好藍(lán)圖只有通過區(qū)域環(huán)境執(zhí)法合作才能實現(xiàn)。執(zhí)法合作是區(qū)域內(nèi)各方就區(qū)域共同面對的環(huán)境問題展開合作執(zhí)法，合作執(zhí)法依賴長效合作機(jī)制的建立：建立區(qū)域環(huán)境信息交流與執(zhí)法信息通報機(jī)制，使環(huán)境執(zhí)法合作有的放矢；建立區(qū)域環(huán)境監(jiān)測合作機(jī)制，聯(lián)合環(huán)境監(jiān)測既可以獲得真實、可靠的環(huán)境信息，也可以達(dá)到區(qū)域內(nèi)各方相互監(jiān)督、相互促進(jìn)的效果；建立區(qū)域內(nèi)重大跨界環(huán)境事故的聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合應(yīng)急機(jī)制，事前聯(lián)合制定應(yīng)急預(yù)案和聯(lián)合執(zhí)法規(guī)程，及時相互通報重大環(huán)境事故信息，現(xiàn)場聯(lián)合制定環(huán)境應(yīng)急措施等，同時形成聯(lián)合打擊區(qū)域內(nèi)跨界環(huán)境違法行為的常態(tài)合作。杭州、湖州、嘉興、紹興四地環(huán)保部門先后研究制定了《2008年杭湖嘉紹地區(qū)邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法實施方案》和《杭湖嘉紹邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作制度》兩項制度，創(chuàng)新執(zhí)法模式，積極建立區(qū)域間的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制（錢水苗 等，2009）。

第四，建立區(qū)域環(huán)境保護(hù)資源利用合作機(jī)制。要實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境保護(hù)一體化，必須整合環(huán)境保護(hù)相關(guān)的各項資源：建立區(qū)域環(huán)境信息資源共享制度，使環(huán)境合作有理有據(jù)，科學(xué)高效；建立區(qū)域環(huán)?？萍假Y源交流機(jī)制，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境科技共享和優(yōu)勢互補(bǔ)，推行重大環(huán)?？萍柬椖康难芯亢献鳎唤㈤_放的區(qū)域環(huán)保市場，使節(jié)能市場、碳交易市場、排污權(quán)交易和水權(quán)交易市場在區(qū)域內(nèi)初步建立，以創(chuàng)新和探索新型環(huán)保機(jī)制。2013年4月，長三角城市經(jīng)協(xié)會市長聯(lián)席會議發(fā)表《長三角城市環(huán)境保護(hù)合作（合肥）宣言》，宣言倡導(dǎo)構(gòu)建區(qū)域環(huán)境保護(hù)體系，推動區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善，提高區(qū)域環(huán)保科技交流水平，創(chuàng)新多主體參與環(huán)境保護(hù)模式，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全。

4.區(qū)域環(huán)境管理體制

我國環(huán)境管理多年來一直實行“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門相結(jié)合”的環(huán)境行政管理體制，并在我國過去的環(huán)境管理中發(fā)揮了重要作用。但是隨著環(huán)境問題日益區(qū)域化，這種體制在很多方面不適應(yīng)形勢的變化，亟待完善。按行政區(qū)域分級管理導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行，各行政區(qū)域的環(huán)境分割治理將自成一體的整體自然環(huán)境碎片化，違背自然規(guī)律，降低環(huán)境治理效率，對跨界性環(huán)境問題無以應(yīng)對，對區(qū)域性環(huán)境問題的治理不能形成合力；分部門的環(huán)境治理體制導(dǎo)致“九龍治水”，部門利益盛行，不能形成統(tǒng)一的環(huán)境管理。區(qū)域環(huán)境治理必須建立與之相適應(yīng)的區(qū)域環(huán)境管理體制。

第一，建立以整體自然區(qū)域為管理對象的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，并賦予其相應(yīng)的環(huán)境管理職權(quán)。2011年8月國務(wù)院通過《太湖流域管理條例》，成立太湖流域管理機(jī)構(gòu)，并賦予其綜合管理太湖流域水資源分配、保護(hù)、開發(fā)、利用的權(quán)力，包括水資源管理與監(jiān)督、流域防洪抗旱、水土流失防范、水文監(jiān)測等各項行政職權(quán)。2011年巢湖管理局成立，地方權(quán)力機(jī)關(guān)賦予其綜合行使規(guī)劃、水利、環(huán)保、漁政、航運(yùn)、旅游六大管理職能。

第二，理順并規(guī)范區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)與地方政府和地方環(huán)境管理部門的權(quán)責(zé)分配關(guān)系，以避免沖突和矛盾。區(qū)域管理機(jī)構(gòu)重在管理跨界環(huán)境問題、區(qū)域共同環(huán)境問題，為區(qū)域整體環(huán)境治理作統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一分配環(huán)境容量，統(tǒng)一監(jiān)督管理。地方環(huán)保部門更加熟悉實地情況，其管理內(nèi)容和手段更具體，更具針對性和強(qiáng)制性，應(yīng)賦予更多的環(huán)境保護(hù)執(zhí)行權(quán)。

第三，建立自然區(qū)域環(huán)境管理與行政區(qū)域環(huán)境管理的協(xié)調(diào)機(jī)制。在明確區(qū)域管理機(jī)構(gòu)和合理劃分上述管理權(quán)限的基礎(chǔ)上，建立健全區(qū)域環(huán)保協(xié)商機(jī)制，以聯(lián)席會議、工作小組或聯(lián)合宣言等形式，構(gòu)建區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)與地方各行政區(qū)域環(huán)境管理部門之間的交流機(jī)制，便于達(dá)成區(qū)域環(huán)境治理共識，提高治理效率。

區(qū)域環(huán)境治理的四個方面是有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體：環(huán)境問題的特殊性要求按自然區(qū)域進(jìn)行分區(qū)治理，分類指導(dǎo)；每個特定的自然區(qū)域必須作為一個自然整體進(jìn)行治理，摒棄分割治理的弊端；環(huán)境問題具有跨界性和共同性，不同的自然區(qū)域以及自然區(qū)域內(nèi)的各行政區(qū)域之間，必須相互合作才能解決跨界性與共同性的區(qū)域環(huán)境問題；實現(xiàn)這種區(qū)域合作，就需要建立一個有別于傳統(tǒng)環(huán)境管理體制的區(qū)域環(huán)境管理體制。區(qū)域環(huán)境治理是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境問題日益區(qū)域化的必然要求，也是在點源環(huán)境治理的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，所以，區(qū)域環(huán)境治理離不開點源環(huán)境治理，后者使前者落到實處，但是又受制于前者，二者相互依存，共同構(gòu)筑環(huán)境治理的宏觀框架和微觀基礎(chǔ)。

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（編輯：南北 段文娟）