田代貴+王定祥

摘 要：2011年以來(lái)，我國(guó)扶貧開發(fā)工作已由“解決溫飽”進(jìn)入“發(fā)展致富”新階段。市場(chǎng)失靈導(dǎo)致貧困地區(qū)要素集聚能力弱、投資不足，資源環(huán)境約束導(dǎo)致扶貧移民數(shù)量大、增收難度大，城鄉(xiāng)二元制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)差距大、農(nóng)村要素資本化程度低，貧困人群知識(shí)技能缺乏導(dǎo)致其人力資本存量低，以及財(cái)政扶貧資金總量不足、配置效率低，使貧困地區(qū)普遍面臨“在貧困中發(fā)展、在發(fā)展中貧困”的困局；加上貧困標(biāo)準(zhǔn)的提高，新階段扶貧開發(fā)任務(wù)依然十分艱巨。應(yīng)加大投入力度，增強(qiáng)貧困地區(qū)發(fā)展能力；完善政策配套，提升易地搬遷扶貧效率；提升貧困人口人力資本，阻斷貧困代際傳遞；加快制度創(chuàng)新，增強(qiáng)貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力；加快立法研究，為扶貧開發(fā)提供法制保障。

關(guān)鍵詞：發(fā)展中貧困；扶貧開發(fā)；扶貧移民；扶貧資金；要素集聚能力；城鄉(xiāng)二元制度；貧困代際傳遞；公共服務(wù)均等化

中圖分類號(hào)：F061.3；F126 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-8131（2014）06-0081-09

一、引言

自“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”實(shí)施以來(lái)，我國(guó)扶貧事業(yè)取得了巨大成就，80%以上的貧困人口基本解決了溫飽問(wèn)題（趙曦，2009；羅楚亮，2010），極度貧困人口從1978年的43%顯著降至2012年的13%（世界銀行，2013）?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧綱要（2011—2020）》的實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)扶貧開發(fā)工作已從“解決溫飽”進(jìn)入“發(fā)展致富”新階段。按照2011年提高后的貧困標(biāo)準(zhǔn)——農(nóng)村居民家庭人均純收入2 300元/年計(jì)算，我國(guó)還有1.28億貧困人口，占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.4%，占全國(guó)總?cè)丝诮?/10（王定祥 等，2011；中國(guó)社科院課題組，2013），相當(dāng)于2006年的貧困總?cè)丝冢ó?dāng)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)）。這表明，新階段我國(guó)扶貧開發(fā)工作依然十分艱巨。

為了探索新階段我國(guó)扶貧開發(fā)的新思路，我們對(duì)重慶貧困地區(qū)進(jìn)行了摸底調(diào)查。重慶地處西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有14個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，其中12個(gè)位于國(guó)家重點(diǎn)扶貧區(qū)域中的秦巴山和武陵山片區(qū)，貧困發(fā)生率高、貧困程度深。直轄以來(lái)，重慶扶貧開發(fā)工作取得了突出的成效，貧困地區(qū)已進(jìn)入發(fā)展最快、最好的歷史時(shí)期，但是，與非貧困地區(qū)相比，發(fā)展差距仍然較大，且有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。諾貝爾獎(jiǎng)獲得者庫(kù)茲涅茲認(rèn)為，收入差距現(xiàn)象隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)先升后降，呈現(xiàn)倒U型曲線的發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)重慶的調(diào)查表明，重慶市還處于差距擴(kuò)大階段，這一現(xiàn)象在全國(guó)14個(gè)重點(diǎn)扶貧片區(qū)具有普遍性，這除了與特定發(fā)展階段的客觀演進(jìn)態(tài)勢(shì)有關(guān)之外，與現(xiàn)行制度安排失當(dāng)導(dǎo)致收入差距進(jìn)一步放大也有直接關(guān)系。在扶貧開發(fā)新階段，深化改革、完善制度、縮小發(fā)展差距、加快脫貧致富，破解“發(fā)展中貧困”的困局迫在眉睫。

二、貧困地區(qū)面臨發(fā)展困局：發(fā)展中貧困

重慶市是一個(gè)集大城市、大農(nóng)村、大庫(kù)區(qū)、大山區(qū)和民族地區(qū)于一體的直轄市，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出。直轄之初，重慶市貧困發(fā)生率高達(dá)17%，絕對(duì)貧困人口近400萬(wàn)人，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)十分艱巨。解決貧困人口脫貧致富，是重慶直轄時(shí)肩負(fù)的主要使命之一。于是，歷屆市委、市政府高度重視，不斷加大投入力度，創(chuàng)新扶貧機(jī)制，多渠道調(diào)動(dòng)扶貧資源，扎實(shí)推進(jìn)扶貧開發(fā)工作。2002—2013年10月，累計(jì)減少絕對(duì)貧困人口336萬(wàn)人，減貧率達(dá)95%；其中，2010—2013年10月減少絕對(duì)貧困人口68萬(wàn)人，目前已基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象，扶貧重點(diǎn)縣也已進(jìn)入發(fā)展最快的歷史時(shí)期。但是，與非貧困地區(qū)相比，貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距仍然很大，還深陷在“在貧困中發(fā)展，在發(fā)展中貧困”的困局中。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

田代貴，王定祥：“發(fā)展中貧困”困局的成因與破解對(duì)策一是經(jīng)濟(jì)總量差距大，絕對(duì)差距呈持續(xù)拉大趨勢(shì)。從人均地區(qū)生產(chǎn)總值來(lái)看，重慶14個(gè)重點(diǎn)貧困縣與24個(gè)非貧困縣相比，重點(diǎn)貧困縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值占非貧困縣的比重由2006年的48%上升為2012年的51%，7年上升3個(gè)百分點(diǎn)，平均每年追趕0.4個(gè)百分點(diǎn)，速度十分緩慢。其中，地處武陵山片區(qū)的渝東南民族地區(qū)生產(chǎn)總值自2009年以來(lái)連續(xù)四年低于全市平均增速，說(shuō)明貧困區(qū)縣內(nèi)部發(fā)展也不平衡。14個(gè)貧困縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值與非貧困縣的絕對(duì)差距由2006年的9 763元，擴(kuò)大到2010年的17 165元，2012年進(jìn)一步擴(kuò)大到22 408元，表現(xiàn)出逐年放大的趨勢(shì)。

二是財(cái)政收入差距大，絕對(duì)差距呈放大趨勢(shì)。從人均財(cái)政收入來(lái)看，2012年14個(gè)貧困縣人均一般預(yù)算收入1 287元，是2006年的5.62倍，縱向比較增長(zhǎng)較快；但橫向比較，差距仍然較大，只有非貧困縣的33.35%。其中，處于武陵山片區(qū)的五個(gè)貧困縣面積占全市的1/5，人口占全市的1/10，財(cái)政收入僅占全市的1/40，說(shuō)明貧困縣內(nèi)部發(fā)展極不平衡。從絕對(duì)差距來(lái)看，14個(gè)貧困縣人均財(cái)力與非貧困縣的差距從2006年的494元擴(kuò)大到2010年的1 667元，2012年進(jìn)一步擴(kuò)大到2 572元，同樣表現(xiàn)出逐年放大的趨勢(shì)。

三是農(nóng)戶收入相對(duì)差距和絕對(duì)差距都呈擴(kuò)大趨勢(shì)。從貧困農(nóng)戶與全市農(nóng)戶比較看，2012年全市貧困農(nóng)戶人均收入占全市農(nóng)戶人均收入的40.71%，比2006年下降了4.26個(gè)百分點(diǎn)，且低于2007年全市農(nóng)戶平均水平，落后至少7年；貧困縣與非貧困縣的農(nóng)民人均純收入差距，由2006年的1 228元擴(kuò)大到2010年的2 350元，2012年進(jìn)一步擴(kuò)大到3 195元。從家庭收支平衡來(lái)看，2012年貧困農(nóng)戶的消費(fèi)率為130.9%，平均負(fù)債達(dá)31%，比2006年提高了12.7個(gè)百分點(diǎn)；而非貧困農(nóng)戶2012年的消費(fèi)率為59.76%，比2006年降低了11.39個(gè)百分點(diǎn)。說(shuō)明近幾年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料及居民消費(fèi)品價(jià)格上漲對(duì)收入的抵減效應(yīng)較大，對(duì)貧困農(nóng)戶影響更大，與非貧困人群相比，貧困人群的收入增長(zhǎng)仍舊乏力，入不敷出加大，貧困程度仍在加深。

三、貧困地區(qū)“發(fā)展中貧困”的成因分析

貧困地區(qū)和貧困群體普遍面臨“在貧困中發(fā)展，在發(fā)展中貧困”的困局，是多重主客觀因素綜合作用的結(jié)果。其中，從扶貧開發(fā)的視角來(lái)看，市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的要素集聚能力弱、投資不足，貧困地區(qū)資源環(huán)境約束導(dǎo)致的生態(tài)搬遷移民數(shù)量大、增收難度大，城鄉(xiāng)二元制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)差距大、農(nóng)村要素資本化程度低，貧困人群知識(shí)技能缺乏導(dǎo)致的人力資本存量低，以及財(cái)政扶貧資金總量不足、配置效率低、整合其他扶貧資源能力弱等是主要原因。

1.“抽血”效應(yīng)導(dǎo)致貧困地區(qū)要素聚集能力弱 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)配置資源遵循效率優(yōu)先原則，在這個(gè)機(jī)制作用下，優(yōu)良資源總是向效率較高的區(qū)域和部門集聚。在現(xiàn)階段及未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，資源流向趨勢(shì)仍然是落后地區(qū)的優(yōu)良資源向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，農(nóng)村的優(yōu)良資源向城市聚集。這種機(jī)制作用使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素——資本、勞動(dòng)力大量流失，導(dǎo)致土地荒蕪和產(chǎn)業(yè)空心化。這種市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的“抽血”效應(yīng)在重慶表現(xiàn)較為明顯，在中西部具有普遍性。

（1）金融資源外流日益嚴(yán)重。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)本地金融資金外流嚴(yán)重，且呈擴(kuò)大趨勢(shì)。資料顯示，14個(gè)貧困縣貸存比由2006年的76.9%降低到2012年的32.7%，分別比重慶全市和非貧困縣低47.3和51.3個(gè)百分點(diǎn)，少數(shù)重點(diǎn)貧困縣貸存比長(zhǎng)期徘徊在20%左右。

（2）人力資源、高端消費(fèi)等外流嚴(yán)重。一是貧困地區(qū)高等學(xué)歷、高素質(zhì)人才除派遣官員外基本留不住，青壯年勞動(dòng)力長(zhǎng)期外流，14個(gè)貧困縣常年外出務(wù)工勞動(dòng)力達(dá)到60%以上；二是通過(guò)土地整治復(fù)墾節(jié)約出來(lái)的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，90%以上用在了主城或區(qū)域性中心城市；三是遠(yuǎn)郊區(qū)縣的高端消費(fèi)（包括住房、高端電器、家具、高檔服裝等）主要在主城或區(qū)域中心城市購(gòu)買，主城商品房40%左右的購(gòu)買者來(lái)自區(qū)縣，表明農(nóng)村高端消費(fèi)也流向中心城市。

（3）投資嚴(yán)重不足、發(fā)展缺乏拉動(dòng)力。近幾年，重慶市委、市政府盡管不斷加大地方專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金及部門財(cái)政扶貧資金配套，但很難抵減市場(chǎng)失靈對(duì)貧困地區(qū)的“抽血”效應(yīng)，難以改變貧困地區(qū)投資差距大、投入力度嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀。從人均固定資產(chǎn)投資來(lái)看，14個(gè)貧困縣與24個(gè)非貧困縣的絕對(duì)差距由2006年的5 354元擴(kuò)大到2012年的15 720元。2010—2012年，貧困縣與非貧困縣人均投資一直保持在2倍左右的差距。貧困地區(qū)由于投資乏力，使得城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程嚴(yán)重滯后，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力嚴(yán)重不足，財(cái)政收支平衡矛盾大。與24個(gè)非貧困縣相比，14個(gè)貧困縣第一產(chǎn)業(yè)占比平均高8個(gè)百分點(diǎn)，第二產(chǎn)業(yè)占比低近5個(gè)百分點(diǎn)，普遍存在“一產(chǎn)不優(yōu)、二產(chǎn)不大、三產(chǎn)不強(qiáng)”的現(xiàn)象，特別是地處武陵片區(qū)的5個(gè)縣缺乏具有明顯區(qū)域特色的大企業(yè)、大基地，沒(méi)有形成具有核心市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)集群；城鎮(zhèn)化率平均低18個(gè)百分點(diǎn)，其中，地處武陵片區(qū)的5個(gè)縣比全市平均水平低24個(gè)百分點(diǎn)；財(cái)政收支差距大，其中，武陵片區(qū)5個(gè)縣財(cái)政收支為1∶3，財(cái)政供養(yǎng)人員的工資都靠轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡。

2.資源約束矛盾大、高山生態(tài)扶貧搬遷難度大 重慶14個(gè)扶貧重點(diǎn)縣有12個(gè)位于武陵山區(qū)和秦巴山區(qū)，兩個(gè)片區(qū)的貧困人口占全市貧困人口的80%左右，其中，高達(dá)65%的貧困人口居住在高寒山區(qū)、深山峽谷和石漠化地區(qū)。這些地區(qū)總的現(xiàn)狀表現(xiàn)在：一是生態(tài)環(huán)境脆弱、資源匱乏、自然條件非常惡劣，許多地方不具備生產(chǎn)生活條件。如地處武陵山片區(qū)的5個(gè)區(qū)縣，耕地多為25度以上的坡耕地，量少質(zhì)差，中低產(chǎn)田土比重高達(dá)80%，水土流失和石漠化面積分別占50%和19%，農(nóng)村有效灌溉面積僅占耕地面積22%左右。二是基礎(chǔ)設(shè)施十分落后。交通設(shè)施薄弱，如武陵山5區(qū)縣行政村暢通率僅為57%，道路硬化率低。公共服務(wù)設(shè)施配套差距大，許多行政村沒(méi)有小學(xué)，缺乏衛(wèi)生室、圖書室、集中供水點(diǎn)等。據(jù)對(duì)10個(gè)貧困村的典型調(diào)查，許多村學(xué)生上學(xué)仍要步行5公里左右，最遠(yuǎn)的達(dá)10公里；距離最近的衛(wèi)生點(diǎn)也在5公里左右。要解決這些地區(qū)貧困人口的貧困問(wèn)題，唯一的出路是實(shí)施易地扶貧搬遷。重慶實(shí)施易地搬遷扶貧時(shí)間較早，但由于投入不足、政策缺乏配套，目前還面臨搬遷難、增收難、穩(wěn)不住等困難和問(wèn)題。

（1）高山貧困人口數(shù)量大，易地搬遷扶貧任務(wù)重。重慶2008—2012年已實(shí)施生態(tài)搬遷38萬(wàn)人，按照重慶市委、市政府的規(guī)劃，未來(lái)3—5年還將完成50萬(wàn)人的易地扶貧搬遷任務(wù)。根據(jù)5個(gè)重點(diǎn)扶貧縣調(diào)研資料，生態(tài)扶貧搬遷人均成本為6萬(wàn)元，共需投入300億元，遷建任務(wù)十分艱巨。

（2）國(guó)家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，搬遷難度大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)遷建成本持續(xù)上升，但國(guó)家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不僅偏低，而且多年不變。2012年高山搬遷戶均房屋建設(shè)成本11.75萬(wàn)元，比2010年高出2萬(wàn)元左右，國(guó)家及市級(jí)補(bǔ)貼資金戶均為2.8萬(wàn)元，原宅基地復(fù)耕戶均獲地票收入6萬(wàn)元（重慶特例），戶均搬遷資金自籌3萬(wàn)～4萬(wàn)元。由于國(guó)家補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)太低，地方政府財(cái)政壓力巨大。以重慶為例，在300億元投資中，中央政府按照每人補(bǔ)貼0.5萬(wàn)元總投資15億元，搬遷家庭住房建設(shè)籌集資金50億元，剩下的225億元，占總投資的75%都需由省級(jí)政府及實(shí)施搬遷的區(qū)縣承擔(dān)，如果考慮補(bǔ)助貧困家庭住房搬遷缺口因素，地方兩級(jí)政府承擔(dān)的還要多。這對(duì)地方政府特別是重點(diǎn)貧困縣來(lái)說(shuō)，籌資壓力十分巨大。由于財(cái)政和自籌資金缺口大，致使政府在實(shí)施遷入點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)中只能照應(yīng)到居住功能，市政環(huán)衛(wèi)、公共服務(wù)及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)載體等配套功能極不完善，搬遷難度大，搬遷后的后續(xù)發(fā)展條件也差。

（3）缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，穩(wěn)定增收難度大。對(duì)重慶易地扶貧項(xiàng)目的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除小部分入園進(jìn)城和旅游景區(qū)周邊的高山移民項(xiàng)目外，大多數(shù)就近轉(zhuǎn)移的高山移民項(xiàng)目缺乏穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)支撐。在兩類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中，農(nóng)業(yè)類項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)覆蓋面較寬，但由于配套的土地資源少（耕地只有0.5畝左右）、土地質(zhì)量及生產(chǎn)條件較差、貧困家庭勞動(dòng)能力弱及項(xiàng)目實(shí)施能力差，導(dǎo)致移民增收難；鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目移民增收較好，但覆蓋面太窄。據(jù)對(duì)9個(gè)重點(diǎn)縣的調(diào)查，旅游項(xiàng)目覆蓋率平均在30%左右，有4個(gè)縣覆蓋貧困人口只有2 000人左右。在重點(diǎn)調(diào)查的易地搬遷扶貧項(xiàng)目中，由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和收入保障，不少外遷貧困戶又暫時(shí)返回原住地。

3.人力資本存量低，貧困代際傳遞風(fēng)險(xiǎn)較大

引發(fā)代際貧困傳遞的因素很多，其中，最重要的是貧困人口知識(shí)技能缺乏，導(dǎo)致扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施能力弱、家庭經(jīng)營(yíng)收益低，轉(zhuǎn)移就業(yè)難、就業(yè)層次低、務(wù)工收入低，進(jìn)而陷入“貧困—人力資本存量低—收入低—貧困”的惡性循環(huán)。對(duì)重慶貧困縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困人口人力資本存量低，貧困代際傳遞風(fēng)險(xiǎn)較大，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。

（1）貧困地區(qū)人均受教育年限低，貧困人口文盲率高。一是平均受教育年限低。2012年，重慶14個(gè)扶貧重點(diǎn)縣人均受教育年限7.9年，比24個(gè)非重點(diǎn)縣低1.2年，比主城九區(qū)低2.8年。二是青壯年文盲率居高不下。如武隆縣2012年農(nóng)村人口青壯年文盲率為3.4%，酉陽(yáng)縣則高達(dá)7.2%。三是貧困村的情況更加嚴(yán)峻。據(jù)對(duì)10個(gè)貧困村的調(diào)查，文盲及半文盲人口占比達(dá)10%左右，小學(xué)及以下文化程度達(dá)60%左右，知識(shí)和技能缺乏是普遍現(xiàn)象，許多村外出務(wù)工勞動(dòng)力中只有20%左右有一定技能。

（2）低齡貧困人口占比呈逐年上升趨勢(shì)。2010年重慶市20歲以下貧困人口占總貧困人口比例為3.8%，2012年上升至7%，而在集中連片貧困地區(qū)，這一趨勢(shì)更為明顯。如地處武陵山區(qū)的某個(gè)縣，2006—2012年，20歲以下貧困人口占比從30.5%提高到39.4%。低齡貧困人口增長(zhǎng)，主要是因?yàn)樨毨У貐^(qū)超生較嚴(yán)重。在這些地區(qū)，“養(yǎng)兒防老”“重男輕女”的舊觀念較突出，加之超生罰款政策執(zhí)行較難，導(dǎo)致“越貧困越生”的現(xiàn)象比較普遍。

（3）適齡貧困人口輟學(xué)率高。根據(jù)對(duì)武陵片區(qū)、秦巴山區(qū)300戶貧困戶連續(xù)5年的監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)，在九年制義務(wù)教育階段，小學(xué)的輟學(xué)率為5.15%，初中的輟學(xué)率為10.88%。義務(wù)教育階段輟學(xué)的主要原因排在前三位的分別是“對(duì)讀書不感興趣”（578%）、“離學(xué)校較遠(yuǎn)”（27.1%）和“家里缺乏勞動(dòng)力”（23.4%）。到了高中階段，在讀生只占適齡應(yīng)讀高中生的25%左右，輟學(xué)率高達(dá)75%。高中階段輟學(xué)的主要原因是“學(xué)費(fèi)昂貴”（81.3%）、“讀書無(wú)用”（58.2%）和“家里缺乏勞動(dòng)力”（47.1%）?？梢?jiàn)，到了高中和大學(xué)階段，“讀書貴”仍是導(dǎo)致貧困學(xué)生輟學(xué)的主要因素。據(jù)調(diào)查，重慶因子女上學(xué)致貧的共有23.9萬(wàn)人，占貧困人口總數(shù)的11.8%。對(duì)10個(gè)貧困村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)低收入戶來(lái)說(shuō)，只要有一個(gè)孩子上大學(xué)，家庭就會(huì)立即陷入貧困，貧困村因?qū)W致貧高達(dá)26%。解決“讀書貴”的問(wèn)題已成為扶貧工作的當(dāng)務(wù)之急。

（4）因病致貧現(xiàn)象十分突出。在10個(gè)貧困村的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于缺乏衛(wèi)生室（有的村離最近的醫(yī)院有20公里），就醫(yī)極不方便，參加合作醫(yī)療保險(xiǎn)的比例較低，有的村只有31%，即使參加了，一般家庭仍無(wú)力承擔(dān)大病醫(yī)療費(fèi)用，普遍存在“小病看，大病拖”的現(xiàn)象。因病致貧是新增貧困人口的首要原因，平均在30%～40%左右，最高的村達(dá)61%。

4.城鄉(xiāng)二元制度是影響農(nóng)村發(fā)展及農(nóng)民增收的重要因素 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和城鄉(xiāng)差別化的公共服務(wù)制度，是影響包括貧困地區(qū)在內(nèi)的廣大農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民增收緩慢的制度性原因，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（1）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革滯后影響農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革嚴(yán)重滯后，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是農(nóng)村建設(shè)用地長(zhǎng)期被排斥在市場(chǎng)之外，作為農(nóng)民核心資產(chǎn)的宅基地及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等的財(cái)富價(jià)值無(wú)法體現(xiàn)。二是農(nóng)業(yè)類資源產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)期處于虛置狀態(tài)，“人人所有，但人人無(wú)份”。這些制度性安排不但導(dǎo)致農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益大幅減少（調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2007—2012年，城鎮(zhèn)居民財(cái)產(chǎn)性收入從230.41元增長(zhǎng)到538.43元，而貧困縣農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入僅從43.76元增長(zhǎng)到175.56元），更為重要的是，農(nóng)村資源要素產(chǎn)權(quán)不明晰、資本化滯后導(dǎo)致農(nóng)村財(cái)富縮水，農(nóng)民資本嚴(yán)重缺失，投融資能力較弱，在與城市金融工商等資本合作過(guò)程中始終處于劣勢(shì)。這是農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力缺失、自組織化程度低以及資金、勞動(dòng)力等資源外流的重要原因。

（2）城鄉(xiāng)差別化的公共服務(wù)制度加劇了轉(zhuǎn)移性收入分配不公。城鄉(xiāng)醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)及住房公積金等差別化的公共服務(wù)制度安排，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移性收入差距懸殊。從重慶城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移性收入來(lái)看，呈現(xiàn)出相對(duì)差距略有縮小、絕對(duì)差距成倍拉大的態(tài)勢(shì)。2007—2012年，城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入從2 838.48元增長(zhǎng)到6 673.59元，而貧困縣農(nóng)民人均轉(zhuǎn)移性收入從365.67元增長(zhǎng)到1 037.27元，相對(duì)收入差距比盡管從2007年的7.76∶1縮減到2012年的6.43∶1，但絕對(duì)收入差距進(jìn)一步拉大，由2 472.73元擴(kuò)大到5 636.32元。城鄉(xiāng)巨大的轉(zhuǎn)移性收入差距主要是由住房公積金、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等城鄉(xiāng)二元制度安排造成的。如果農(nóng)村貧困戶人均轉(zhuǎn)移性收入達(dá)到城鎮(zhèn)居民1/3的水平，即使按照新的貧困線標(biāo)準(zhǔn)也可基本消除農(nóng)村貧困人口。因此，消除城鄉(xiāng)二元制度安排，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，是新階段農(nóng)村扶貧工作的重要內(nèi)容。

5.財(cái)政扶貧資金帶動(dòng)力弱，配置效率有待提高 財(cái)政、信貸資金是農(nóng)村最重要的扶貧資源，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金不但總量不足，而且整合其他資金的能力不強(qiáng)，配置效率有待提高，同時(shí)財(cái)政信貸扶貧資金還存在明顯的“去貧困化”趨向。

（1）財(cái)政扶貧資金總量不足、帶動(dòng)力不強(qiáng)。近年來(lái)，國(guó)家專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金投入逐步增長(zhǎng)。重慶市除了按照國(guó)家要求的30%足額配套之外，每年還專項(xiàng)安排2.5億元財(cái)政扶貧資金，但與扶貧任務(wù)的需求差距仍然較大。如生態(tài)移民搬遷，中央及市財(cái)政補(bǔ)貼資金只有0.8萬(wàn)元，貧困戶戶均3萬(wàn)元左右的資金缺口主要由區(qū)縣政府解決，無(wú)疑加重了重點(diǎn)貧困縣的負(fù)擔(dān)；整村扶貧資金3年共安排專項(xiàng)財(cái)政資金150萬(wàn)元，僅占整村投資的10%左右。由于財(cái)政資金總量偏小，帶動(dòng)和整合其他資金的能力較弱。對(duì)重慶和貴州8個(gè)扶貧項(xiàng)目跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，累計(jì)投資6 800萬(wàn)元，實(shí)際到位資金4 958萬(wàn)元，其中，財(cái)政扶貧資金、銀行信貸資金、自有資金、對(duì)口支援資金、社會(huì)捐助資金的占比分別為74.6%、13.2%、78%、3.1%、1.3%。財(cái)政資金撬動(dòng)其他扶貧資金的能力大約為3∶1，并沒(méi)有起到“四兩撥千斤”的作用。

（2）財(cái)政扶貧資金配置效率有待提高。一是財(cái)政資金以無(wú)償配置為主。目前財(cái)政扶貧資金無(wú)償配置與信貸有償配置大致為7∶3，而無(wú)償配置因沒(méi)有償還壓力，導(dǎo)致資金供給者和使用者都不太關(guān)心資金的使用效益。二是財(cái)政扶貧資金對(duì)貧困村配置，非貧困人群也成為受益對(duì)象。對(duì)重慶6個(gè)貧困縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其貧困村總?cè)丝?22.08萬(wàn)人，而貧困人口只有22.27萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?8.24%。但財(cái)政扶貧資金都是直接撥付給貧困村打捆使用，這就意味著，村里80%以上的非貧困人口與不到20%的貧困人口共享了扶貧資源，沒(méi)有起到集中扶助貧困戶脫貧的效果。在重慶已脫貧的716個(gè)貧困村中，只有1/3的村有骨干產(chǎn)業(yè)覆蓋，1/3的村產(chǎn)業(yè)支撐不穩(wěn)定，1/3的村還缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，多數(shù)村農(nóng)民收入主要靠糧豬型傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，潛在的返貧風(fēng)險(xiǎn)依然較大。

（3）財(cái)政信貸扶貧資金“去貧困化”趨向明顯。一方面，財(cái)政對(duì)投入扶貧開發(fā)的銀行信貸資金、民間資金缺乏必要的誘導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)扶貧信貸機(jī)構(gòu)也缺乏必要的考核機(jī)制。扶貧開發(fā)成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、公共產(chǎn)品屬性強(qiáng)，財(cái)政對(duì)銀行、社會(huì)資金投入采取的稅收減免、財(cái)政貼息等激勵(lì)力度不足。另一方面，隨著扶貧金融機(jī)構(gòu)“安全性、收益性、流動(dòng)性”經(jīng)營(yíng)意識(shí)的強(qiáng)化，信貸扶貧資金“去貧困化”現(xiàn)象突出。劉西川等（2008a，2008b）和Duclos et al（2010）的研究發(fā)現(xiàn)，目前平均有30%左右的政府扶貧貸款投向了非扶貧項(xiàng)目，而非政府組織的小額扶貧信貸80%以上都上移至富裕農(nóng)戶。

四、貧困地區(qū)破解“發(fā)展中貧困”困局的對(duì)策建議 進(jìn)入新階段，絕對(duì)貧困現(xiàn)象已基本消除，扶貧開發(fā)工作應(yīng)以貧困人群致富及貧困地區(qū)縮小發(fā)展差距為主要目標(biāo)，扶貧資源配置及相關(guān)制度安排，應(yīng)以增強(qiáng)發(fā)展能力為主線開展，扶貧開發(fā)工作的重心應(yīng)由“減貧型”向“發(fā)展型”轉(zhuǎn)變，由單一的“脫貧減困”向綜合發(fā)展所要求的全方位、多視角轉(zhuǎn)變?；谶@一認(rèn)識(shí)，結(jié)合重慶實(shí)際，對(duì)貧困地區(qū)破解發(fā)展困局，推進(jìn)新階段扶貧開發(fā)，提出以下五個(gè)方面的建議：

1.加大投入力度，增強(qiáng)發(fā)展能力

黨的“十八屆三中全會(huì)”《決定》指出，“發(fā)展仍是解決我國(guó)所有問(wèn)題的關(guān)鍵”。解決貧困人口致富和共同小康問(wèn)題，推進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展是關(guān)鍵。正如習(xí)總書記在湘西考察時(shí)指出的，“發(fā)展才是甩掉貧困帽子的總辦法”。推進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展之所以是關(guān)鍵，是因?yàn)槲覈?guó)人口多、底子薄，解決貧困人口脫貧致富不能靠外遷解決，絕大部分只能在以縣甚至以鎮(zhèn)為單元的行政轄區(qū)內(nèi)就地解決，近年來(lái)貧困地區(qū)實(shí)施的易地搬遷絕大部分沒(méi)有遷出建制鎮(zhèn)的行政轄區(qū)。從地租理論來(lái)看，貧困地區(qū)盡管投資大、開發(fā)成本高，但仍然具有邊際效益。因此，更好地發(fā)揮政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的職責(zé)和作用，加大對(duì)貧困地區(qū)的投入力度，著力改善貧困地區(qū)發(fā)展條件及貧困人群的生產(chǎn)生活條件，增強(qiáng)造血功能及自我發(fā)展能力，既是我國(guó)新階段扶貧開發(fā)的關(guān)鍵所在，也是建設(shè)全面小康的重點(diǎn)、難點(diǎn)所在。

（1）建立財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。切實(shí)落實(shí)“中央和省級(jí)財(cái)政都必須把扶貧開發(fā)投入列入年度財(cái)政預(yù)算，并逐年有所增加”的有關(guān)規(guī)定，中央財(cái)政扶貧投入增幅不低于一般支農(nóng)投入力度，明確地方政府土地增值收益用于扶貧開發(fā)的比例并逐年提高，加大省級(jí)財(cái)政扶貧投入力度。把生態(tài)補(bǔ)償納入中央及地方財(cái)政預(yù)算，建立生態(tài)補(bǔ)償基金；建立移民搬遷專項(xiàng)基金，提高搬遷補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；擴(kuò)大教育扶貧基金規(guī)模，加大教育資助力度。加大一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移和專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提升貧困區(qū)縣財(cái)政保障能力，有效促進(jìn)貧困區(qū)縣財(cái)政從“保運(yùn)轉(zhuǎn)”向“保民生、促發(fā)展”轉(zhuǎn)變。

（2）建立和完善對(duì)口支援穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。一是完善中央國(guó)家機(jī)關(guān)定點(diǎn)幫扶機(jī)制，納入年終政績(jī)考核；二是大力動(dòng)員較發(fā)達(dá)地區(qū)的省份對(duì)口支援重點(diǎn)貧困地區(qū)，增大對(duì)口幫扶力度，按照其財(cái)政增長(zhǎng)的比例建立和完善對(duì)口幫扶投入機(jī)制，納入中央對(duì)地方的政績(jī)考核；三是按照財(cái)政增長(zhǎng)比例建立和完善省內(nèi)較發(fā)達(dá)區(qū)縣對(duì)口幫扶重點(diǎn)區(qū)縣的投入機(jī)制，并納入政績(jī)考核。

（3）完善信貸扶貧政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大扶貧信貸規(guī)模。發(fā)揮財(cái)政資金的“種子”功能，制定和完善貸款貼息、稅費(fèi)減免、定向補(bǔ)貼、增量獎(jiǎng)勵(lì)、資本金投入等優(yōu)惠政策，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)參與扶貧信貸的積極性，鼓勵(lì)城市工商資本投資農(nóng)村扶貧項(xiàng)目；研發(fā)針對(duì)貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶的更加靈活、適用的信貸產(chǎn)品和信貸管理方式，積極探索群眾互保、公務(wù)員擔(dān)保、企業(yè)擔(dān)保、財(cái)政資金擔(dān)保等多種擔(dān)保方式，降低貧困農(nóng)戶的信貸門檻；在貧困地區(qū)優(yōu)先培育村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)，并建立信貸業(yè)績(jī)考核與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制；擴(kuò)大貧困村村級(jí)互助金試點(diǎn)范圍，大幅度提高國(guó)家配套的互助資金規(guī)模。

（4）國(guó)家生產(chǎn)力宏觀布局向貧困地區(qū)傾斜。由于貧困地區(qū)交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期滯后，歷史欠賬特別大，瓶頸制約十分嚴(yán)重。要實(shí)現(xiàn)貧困人群致富、貧困地區(qū)縮小發(fā)展差距的扶貧開發(fā)目標(biāo)和任務(wù)，僅僅依靠扶貧資金的投入如同杯水車薪。因此，新階段扶貧開發(fā)必須拓展視野，從國(guó)家生產(chǎn)力宏觀布局的戰(zhàn)略高度，按照“面上保護(hù)、點(diǎn)上發(fā)展”的要求，一方面在重大基礎(chǔ)設(shè)施布局時(shí)向貧困地區(qū)傾斜，解決瓶頸制約；另一方面，在貧困地區(qū)適合發(fā)展的點(diǎn)上（包括縣城及小城鎮(zhèn)、條件較好的中心村），在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下提高開發(fā)強(qiáng)度，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，真正夯實(shí)貧困地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)。針對(duì)目前11個(gè)重點(diǎn)扶貧片區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展緩慢，貧困地區(qū)普遍反映“雷聲大，雨點(diǎn)小”的實(shí)際情況，建議從國(guó)家層面盡快落實(shí)牽頭部門和相關(guān)部門的責(zé)任，制訂工作計(jì)劃并納入政府考核和人大督查，切實(shí)推進(jìn)片區(qū)扶貧規(guī)劃項(xiàng)目盡快落地。在近期，集中力量實(shí)施一批區(qū)域性綜合交通、能源等重要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，切實(shí)解決貧困地區(qū)發(fā)展的瓶頸制約；實(shí)施一批教育、衛(wèi)生、文化等民生工程，提高貧困地區(qū)公共服務(wù)水平；有條件的地方應(yīng)引導(dǎo)一批產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局。

（5）加強(qiáng)扶貧資金整合力度，提高扶貧資源配置效率。一是強(qiáng)化地方領(lǐng)導(dǎo)一把手負(fù)責(zé)制。由省市和區(qū)縣一把手牽頭制定轄區(qū)發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃，把扶貧項(xiàng)目單列納入地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)配置財(cái)政專項(xiàng)、部門和社會(huì)扶貧資金，在整村和片區(qū)扶貧開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，切實(shí)做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一投資，提升扶貧資源的配置效率。二是校正財(cái)政專項(xiàng)資金瞄準(zhǔn)偏差。調(diào)整政府專項(xiàng)扶貧資金空間配置結(jié)構(gòu)，把更多的扶貧資金投在小片區(qū)扶貧開發(fā)上來(lái)。片區(qū)扶貧開發(fā)項(xiàng)目要堅(jiān)持以減貧為宗旨，在選點(diǎn)上盡可能照應(yīng)更多的貧困對(duì)象；片區(qū)扶貧開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托，選擇區(qū)位條件和資源條件較好的區(qū)域?qū)嵤╅_發(fā)，切實(shí)培育支撐產(chǎn)業(yè)。

2.完善政策配套，提升易地搬遷扶貧效率

我國(guó)高山（深山）貧困人口占比大，貧困發(fā)生率高，貧困程度深，就地扶貧投資大、收效微，是新階段扶貧開發(fā)的“硬骨頭”，須努力實(shí)施易地扶貧搬遷。

（1）提高扶貧對(duì)象移民搬遷補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，減輕貧困地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)。在全國(guó)11個(gè)重點(diǎn)貧困地區(qū)，按照戶均房屋搬遷資金缺口3萬(wàn)～4萬(wàn)元的實(shí)際情況，提高扶貧對(duì)象搬遷補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)助資金主要由國(guó)家及省級(jí)財(cái)政分擔(dān)，以減少貧困縣的財(cái)政負(fù)擔(dān)，避免“搬富不搬窮”的現(xiàn)象發(fā)生。

（2）以穩(wěn)定增收為前提，遷入地選擇堅(jiān)持四個(gè)優(yōu)先。按照梯度轉(zhuǎn)移的原則，確保搬遷后穩(wěn)定增收，按照“進(jìn)城（鎮(zhèn)）、進(jìn)園（工業(yè)園、農(nóng)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)園）、進(jìn)城鎮(zhèn)周邊、進(jìn)旅游景區(qū)周邊”的次序堅(jiān)持四個(gè)優(yōu)先。凡是沒(méi)有產(chǎn)業(yè)和就業(yè)支撐、增收無(wú)著落、減貧效果差的，寧可不遷，也不要盲目搬遷。

（3）制定和完善搬遷后期扶持政策。對(duì)于有條件進(jìn)城鎮(zhèn)的，其農(nóng)村宅基地可置換到城鎮(zhèn)直接轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，通過(guò)建設(shè)用地資本化解決居住等問(wèn)題；同時(shí)，戶籍隨之轉(zhuǎn)變，與城鎮(zhèn)居民同等享受社保、就業(yè)等公共服務(wù)待遇。對(duì)于轉(zhuǎn)移后從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的，可納入小微企業(yè)政策扶持范圍，對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)行無(wú)償資助；對(duì)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力加大就業(yè)培訓(xùn)力度；對(duì)以鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)為支撐的移民遷建點(diǎn)或小片區(qū)，提高遷建還房面積，以增大經(jīng)營(yíng)性用房面積；加大市政環(huán)衛(wèi)、停車場(chǎng)、水電氣、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，納入公共財(cái)政支出范圍，完善經(jīng)營(yíng)性配套功能；允許和鼓勵(lì)城鎮(zhèn)居民個(gè)人與扶貧搬遷家庭按照合資合作等方式聯(lián)合建房。

（4）加快經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新，提高規(guī)?；s經(jīng)營(yíng)水平。針對(duì)貧困戶勞動(dòng)能力弱、單個(gè)家庭實(shí)施產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目能力弱、增收效果差的實(shí)際，大力發(fā)展專業(yè)合作社（特別是股份合作社），提高組織化集約經(jīng)營(yíng)水平。在政策安排上，對(duì)包括貧困人口在內(nèi)的低收入群體占比大的股份合作社，納入扶貧資金重點(diǎn)資助范圍，資助中的一部分可作為貧困戶的股本金。將“到戶到人扶貧資金”由“直接到戶到人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴g接到戶到人”，扶貧資金連同宅基地、承包地、林地一起折算為股份，對(duì)貧困戶發(fā)股權(quán)而不發(fā)現(xiàn)金，既實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，又增加了股權(quán)收益，勞動(dòng)力還可“離土離鄉(xiāng)”外出務(wù)工或從事小本生意獲得收益，從而調(diào)動(dòng)廣大貧困農(nóng)戶投入扶貧開發(fā)的積極性。對(duì)以鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)為依托的高山移民或小片區(qū)扶貧開發(fā)項(xiàng)目，除了發(fā)展股份合作社之外，還可引入品牌酒店發(fā)展連鎖、加盟等經(jīng)營(yíng)模式，鼓勵(lì)農(nóng)民家庭旅館或農(nóng)家樂(lè)之間發(fā)展聯(lián)盟經(jīng)營(yíng)模式，加快服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，提升檔次，做大規(guī)模，形成品牌。

3.提升人力資本，阻斷貧困代際傳遞

規(guī)避貧困代際傳遞風(fēng)險(xiǎn)，必須加大教育扶貧力度，提高扶貧對(duì)象特別是青少年的人力資本存量。正如李克強(qiáng)總理指出的，治貧先重教，發(fā)展教育是減貧脫貧的根本之舉。

（1）切實(shí)改善貧困地區(qū)辦學(xué)條件，提升義務(wù)教育質(zhì)量。進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村中小學(xué)布局，實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃；加大貧困地區(qū)中小學(xué)建設(shè)和危房改造力度，穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)校一體化發(fā)展。新建和完善一批農(nóng)村寄宿制學(xué)校，改善偏遠(yuǎn)村落學(xué)生住宿和食堂條件，推動(dòng)農(nóng)村中小學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善工作。實(shí)施邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)農(nóng)村學(xué)校老師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)工程，加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育階段師資力量配套和提升，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。認(rèn)真落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)政策和貧困家庭學(xué)生的資助政策，逐步建立“政府資助為主，企事業(yè)單位、民間組織、社會(huì)公眾等多渠道資助為補(bǔ)充”的農(nóng)村貧困家庭學(xué)生資助體系。

（2）推行“雨露計(jì)劃”與“職教扶貧”相結(jié)合的模式。針對(duì)初中升高中輟學(xué)率高的實(shí)際，在連片貧困地區(qū)，招收農(nóng)村貧困戶、低保戶和符合條件的低收入戶家庭應(yīng)屆初中畢業(yè)生，免費(fèi)就讀中高職一體化學(xué)校。學(xué)制五年，前三年按照中等職業(yè)教育進(jìn)行管理，后兩年納入高等教育管理，頒發(fā)全日制普通（高職）?？飘厴I(yè)證書。建立“國(guó)家—地方—學(xué)?！辟M(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，保障學(xué)生零費(fèi)用就讀和畢業(yè)；建立政府與學(xué)校相結(jié)合、不少于3年的就業(yè)指導(dǎo)和跟蹤服務(wù)體系。

（3）開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，提高貧困人口創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力。一是要適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌雙向互動(dòng)的形勢(shì)，開展針對(duì)高山貧困地區(qū)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)和旅游產(chǎn)品營(yíng)銷等的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，積極培養(yǎng)鄉(xiāng)村旅游帶頭人。二是鼓勵(lì)農(nóng)村扶貧對(duì)象創(chuàng)辦微型企業(yè)，加大政府無(wú)償資助力度，引導(dǎo)貧困家庭創(chuàng)業(yè)致富。三是建立扶貧創(chuàng)業(yè)基金，打造返鄉(xiāng)農(nóng)民工扶貧創(chuàng)業(yè)園和大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)示范村，促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)民就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)。四是加大政府購(gòu)買培訓(xùn)服務(wù)力度，調(diào)動(dòng)各類培訓(xùn)主體開展訂單、定向、崗前等形式多樣的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，提高貧困勞動(dòng)力就業(yè)能力。

（4）加快戶籍制度配套改革，推進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)民工市民化。以戶籍制度改革為契機(jī)，加快配套改革。將已與企業(yè)建立穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)；將農(nóng)民工納入廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房等政策享受范圍；探索建立農(nóng)民承包地、宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，籌集農(nóng)民工進(jìn)城安居和創(chuàng)業(yè)資本。

4.加快制度創(chuàng)新，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力

盡快破除阻礙貧困地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的體制機(jī)制障礙，加快制度創(chuàng)新，是新階段推進(jìn)扶貧開發(fā)的重要內(nèi)容。

（1）加快完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。一是擴(kuò)大農(nóng)村資源要素確權(quán)范圍。除了耕地、林地和宅基地使用權(quán)之外，把荒坡地和溪河塘堰等要素納入確權(quán)范圍，由“三權(quán)”擴(kuò)大到“五權(quán)”。二是變更權(quán)屬，把農(nóng)村小二型水庫(kù)、農(nóng)村撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、自然村合并過(guò)程中空置的農(nóng)村學(xué)校等公建項(xiàng)目土地及房屋資產(chǎn)確權(quán)到村集體，并量化到村民個(gè)人。三是加快建立農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)物交易市場(chǎng)，建議將國(guó)家11個(gè)重點(diǎn)貧困地區(qū)農(nóng)村宅基地優(yōu)先納入轉(zhuǎn)讓改革試點(diǎn)。

（2）加快公共服務(wù)均等化進(jìn)程，構(gòu)建安全保障網(wǎng)絡(luò)。一是參照城鎮(zhèn)住房公積金制度的做法，建立農(nóng)村住房公積金，主要用于農(nóng)村農(nóng)房改造。二是加快提高農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，實(shí)現(xiàn)貧困家庭全覆蓋。三是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌步伐，逐步提高農(nóng)村居民財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)保費(fèi)收入水平和醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷水平。四是對(duì)于意外災(zāi)害事故，建立財(cái)政救濟(jì)、政策性保險(xiǎn)、社會(huì)互助和自救有機(jī)結(jié)合的多層次扶貧救助體系，構(gòu)筑安全保障網(wǎng)絡(luò)。五是對(duì)位于國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃確定的生態(tài)保護(hù)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的扶貧重點(diǎn)縣，適當(dāng)擴(kuò)大退耕還林規(guī)模，增加退耕還林財(cái)政投入。

5.加快立法研究，為扶貧開發(fā)提供法制保障

扶貧開發(fā)立法是貫徹落實(shí)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》，明確各類扶貧開發(fā)主體責(zé)任和義務(wù)并規(guī)范其行為，提高扶貧資源配置效率的客觀要求。建議加快立法研究，盡快出臺(tái)《扶貧法》，為扶貧開發(fā)工作提供法制保障。

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（編輯：南 北；段文娟）